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    縣鄉(xiāng)人大監(jiān)督行政執(zhí)法問(wèn)題調(diào)查與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

    2020-11-13 09:41費(fèi)海新
    人大研究 2020年10期
    關(guān)鍵詞:執(zhí)法監(jiān)督縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)

    費(fèi)海新

    行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定,履行行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收征用等職責(zé)的法定行為。嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政是行使政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的必然要求,也是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)全面建成法治政府的目標(biāo),縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府是基礎(chǔ)、“短板”和難點(diǎn),迫切需要抓住行政執(zhí)法這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),大力提升執(zhí)法能力、執(zhí)法水平和執(zhí)法效果??h鄉(xiāng)人大亟須強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)和措施,完善監(jiān)督制度和體系,促進(jìn)規(guī)范行政執(zhí)法行為,提升縣鄉(xiāng)政府法治化水平和行政效能。

    一、認(rèn)清法定職責(zé)和情勢(shì)任務(wù),強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督主動(dòng)性

    近年來(lái),縣鄉(xiāng)政府提升行政執(zhí)法水平,強(qiáng)化行政權(quán)力制約,有效化解矛盾糾紛,為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供了有效的法治保障。但基層執(zhí)法行為不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不公正、不透明等問(wèn)題依然不同程度存在,不僅損害群眾利益,也影響政府公信力、執(zhí)行力。當(dāng)前,強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督措施與實(shí)效,是人大職責(zé)的法定性、基層執(zhí)法的特殊性、現(xiàn)實(shí)狀況的迫切性和保障發(fā)展的必要性所決定的。

    (一)縣鄉(xiāng)人大在行政執(zhí)法監(jiān)督中負(fù)有法定職責(zé)

    憲法賦予各級(jí)人大行使監(jiān)督、決定、任免等權(quán)力,其中包括行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)??h鄉(xiāng)人大作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家政權(quán)的重要基礎(chǔ),法律賦予其全面履行監(jiān)督和促進(jìn)縣鄉(xiāng)依法行政的職責(zé),通過(guò)執(zhí)法檢查、專(zhuān)項(xiàng)審議、調(diào)研視察、履職評(píng)議等方式,提升行政執(zhí)法水平。人大監(jiān)督具有鮮明的法定性、廣泛的代表性和深厚的制度根基,直接了解、掌握社情民意和客觀事實(shí),全面聽(tīng)取和征詢對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的反映、意見(jiàn)和評(píng)價(jià),按照人民的意愿對(duì)縣鄉(xiāng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。地方人大充分、精準(zhǔn)履行好監(jiān)督執(zhí)法的職權(quán),能夠形成對(duì)行政執(zhí)法的全面、有力、有效的外部約束、規(guī)范和促進(jìn),在推動(dòng)基層法治政府建設(shè)方面十分重要和必要,不可或缺。

    (二)依法行政需要人大監(jiān)督補(bǔ)齊基層“短板”

    全國(guó)現(xiàn)有2800多個(gè)縣級(jí)、約4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū),縣鄉(xiāng)在依法行政方面基礎(chǔ)差、任務(wù)重、難度大、“成色淺”。縣級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是行政執(zhí)法體系中最為基礎(chǔ)、執(zhí)法頻率最高,也是執(zhí)法能力最為薄弱、行政爭(zhēng)議最為集中的環(huán)節(jié)??h鄉(xiāng)執(zhí)法領(lǐng)域存在“逐利性”多頭執(zhí)法、“模糊性”交叉執(zhí)法、“隨意性”選擇執(zhí)法、“諉責(zé)性”怠于執(zhí)法等有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究問(wèn)題,成為全面依法行政的“清障點(diǎn)”。一些執(zhí)法錯(cuò)位、越位和缺位問(wèn)題致使“守法者不利、違法者獲利”,法律權(quán)威受到損害,并造成涉法基層信訪、群體性信訪增多。據(jù)浙江省政府相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì),2016年全省受理行政復(fù)議案件8600余件、一審行政訴訟案件1.1萬(wàn)件,其中約75%發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)。2016年全省行政復(fù)議平均糾錯(cuò)率為13.4%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為30.6%,縣級(jí)政府及其部門(mén)為16.3%;行政訴訟案件一審平均敗訴率為12.2%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)26.9%。據(jù)江蘇省政府相關(guān)部門(mén)2018年8月統(tǒng)計(jì),2017年全省行政機(jī)關(guān)行政訴訟一審敗訴1258件,其中涉及縣鄉(xiāng)政府及縣級(jí)執(zhí)法部門(mén)的1071件,占比達(dá)85.13%。因此,縣鄉(xiāng)人大強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督,是促進(jìn)基層政府依法行政的現(xiàn)實(shí)要求和重要任務(wù)。

    (三)行政執(zhí)法成為法治政府建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

    行政執(zhí)法涉及范圍廣,執(zhí)法主體多、執(zhí)法依據(jù)多、執(zhí)法案件多,執(zhí)法裁量權(quán)具有一定彈性,且與群眾關(guān)系密切,嚴(yán)格、規(guī)范、公正執(zhí)法是法治政府建設(shè)的“根基”??h鄉(xiāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要中,一般都包含了公眾安全感和法治建設(shè)社會(huì)公眾滿意度等考核指標(biāo),執(zhí)法能力、執(zhí)法水平和執(zhí)法效果,是人民群眾安全感、幸福感的“觸及點(diǎn)”。在各地區(qū)、各層級(jí)的法治政府建設(shè)考評(píng)體系中,嚴(yán)格執(zhí)法始終作為分量重、占比大的考核指標(biāo),列入考核的重點(diǎn)任務(wù)多、具體項(xiàng)目多、量化指標(biāo)多。2019年5月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》中,設(shè)定一級(jí)指標(biāo)8個(gè),其中“行政執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范公正文明”包含二級(jí)指標(biāo)6個(gè),占二級(jí)指標(biāo)總數(shù)的17.7%;包含三級(jí)指標(biāo)31個(gè),占三級(jí)指標(biāo)總數(shù)的31%,占比居第一位。該示范創(chuàng)建意見(jiàn)具有“制定層級(jí)高、考核要素全、指標(biāo)設(shè)置細(xì)、指引導(dǎo)向強(qiáng)、問(wèn)題抓得準(zhǔn)”的鮮明特點(diǎn),由此充分證明了當(dāng)前行政執(zhí)法在市、縣、鄉(xiāng)法治政府創(chuàng)建中舉足輕重的地位和作用??h鄉(xiāng)人大應(yīng)持續(xù)監(jiān)督政府對(duì)執(zhí)法部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)法制審核人員、一線執(zhí)法人員等對(duì)象,加強(qiáng)培訓(xùn)、管理、制約、考核,全面提升執(zhí)法整體水平。

    (四)執(zhí)法質(zhì)效是影響縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心要素

    法治是一個(gè)地區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和最靚麗的“名片”,以依法行政為主要內(nèi)容的法治建設(shè)水平也是最好的營(yíng)商環(huán)境,公正、高效執(zhí)法是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵“基因”。地方行政執(zhí)法狀況差異、法治政府建設(shè)程度不平衡是加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的一項(xiàng)內(nèi)在動(dòng)因??h鄉(xiāng)政府不能因?yàn)槠鎻?qiáng)調(diào)服務(wù)“中心工作”而忽視行政相對(duì)人的合法權(quán)益,也不能因?yàn)槠鎻?qiáng)調(diào)行政效率而忽視依照法定程序行政。只有持續(xù)優(yōu)化行政執(zhí)法環(huán)境,形成具有區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展條件,才能避免因法治政府建設(shè)水平的高低差異進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。同時(shí),行政執(zhí)法質(zhì)效直接關(guān)系社會(huì)的公平正義與和諧穩(wěn)定,關(guān)系人民群眾的法治獲得感,只有執(zhí)法水平和效果不斷提升,才能使基層群眾在行政執(zhí)法中更真切地感受到法治的權(quán)威和力量。

    二、吃透執(zhí)法現(xiàn)狀和重點(diǎn)問(wèn)題,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督精準(zhǔn)性

    (一)縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法問(wèn)題“基層性”特點(diǎn)明顯

    為透析當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府及其部門(mén)行政執(zhí)法方面存在的問(wèn)題和對(duì)策,江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)人大法制委以行政糾紛司法裁判和復(fù)議裁決為切入點(diǎn),對(duì)區(qū)法院2013—2018年六年判決結(jié)案的行政訴訟案件 (由于上級(jí)法院指定管轄等因素,案件被告涉及丹徒區(qū)等5個(gè)市轄縣、區(qū)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)),以及全區(qū)行政復(fù)議案件進(jìn)行集中評(píng)查、“窺斑見(jiàn)豹”,以此“丈量”縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法水平。經(jīng)該區(qū)法院實(shí)體審理和判決的137件行政訴訟案件中,行政機(jī)關(guān)敗訴的為38件,敗訴率(敗訴數(shù)與判決結(jié)案數(shù)之比)為27.74%,敗訴案件的類(lèi)型,主要集中在政府信息公開(kāi)、城鄉(xiāng)建設(shè)拆違、職工工傷認(rèn)定等方面;經(jīng)區(qū)政府行政復(fù)議的63件案件中,作出撤銷(xiāo)、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令履行等直接糾錯(cuò)的有11件。經(jīng)梳理、歸納和分析,這些“問(wèn)題”案件主要有五個(gè)方面的情形。一是行政程序違法。重實(shí)體、輕程序依然是行政執(zhí)法中較為普遍的問(wèn)題,主要表現(xiàn)為未依法保障行政相對(duì)人的參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí),未履行告知義務(wù),未能保障行政相對(duì)人參與行政程序和提交證據(jù)的權(quán)利,有的未依法在作出處罰決定前組織聽(tīng)證,一些區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)存在未經(jīng)法定程序直接拆除違法建筑的行為。部分案件存在缺少法制部門(mén)審核意見(jiàn)和集體討論或案審會(huì)記錄等問(wèn)題。二是違反職權(quán)法定原則。由于被劃歸為城市規(guī)劃區(qū),一些地處城郊結(jié)合部的鎮(zhèn)政府和街道辦事處并不具有強(qiáng)制拆除違法建筑的行政職權(quán),但仍作為實(shí)施主體強(qiáng)制拆除違法建筑。在要求政府信息公開(kāi)和履行法定職責(zé)案件中,少數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的請(qǐng)求事項(xiàng)既不積極履行職責(zé),也不予以回復(fù)。對(duì)于部分違法占地案件,國(guó)土或規(guī)劃部門(mén)處罰不夠及時(shí),有的在申請(qǐng)法院執(zhí)行之前出現(xiàn)監(jiān)管脫節(jié)或監(jiān)管漏洞,違法行為沒(méi)有及時(shí)得到制止或糾正。三是適用法律錯(cuò)誤或不當(dāng)。有的行政裁決書(shū),僅引用了法律、法規(guī)名稱(chēng),沒(méi)有引用到法條的具體條、款、項(xiàng)、目。少數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)的立改廢掌握不及時(shí),有的在法律文書(shū)中援引了與上位法有沖突的規(guī)范性文件,甚至還適用本機(jī)關(guān)自行制定的紅頭文件條款作為決定依據(jù)。四是執(zhí)法行為不合理。一些行政機(jī)關(guān)明顯不當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán),有的對(duì)違法行為不考慮行為人的具體違法情節(jié),不教育引導(dǎo),一律頂格或近頂格處罰;有的處罰幅度與被處罰行為的危害性明顯不成比例,出現(xiàn) “同案不同罰”“同事不同辦”。在行政登記行為中,對(duì)于相同事實(shí)情形,行政機(jī)關(guān)有的給予許可或者登記,有的則不予許可或登記,同等情況未同等對(duì)待。五是執(zhí)法文書(shū)不規(guī)范。有的缺乏必要程序事實(shí),行政處罰決定普遍未載明辦案程序性事實(shí),未寫(xiě)明案件由來(lái)、立案時(shí)間、確立的案由、采取的強(qiáng)制措施。部分處罰決定主文表述不明確,當(dāng)事人履行義務(wù)的具體期限、方式、標(biāo)準(zhǔn)不具體。有的執(zhí)法文書(shū)無(wú)說(shuō)理或說(shuō)理不透徹、缺乏針對(duì)性,成為執(zhí)法行為的“硬傷”。

    (二)縣鄉(xiāng)人大監(jiān)督行政執(zhí)法“薄弱性”問(wèn)題明顯

    一是執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任感、緊迫感和主動(dòng)性不強(qiáng)。目前,縣鄉(xiāng)人大普遍比較注重財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、民生、司法等方面的監(jiān)督,對(duì)執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容和計(jì)劃安排“難得一見(jiàn)”,監(jiān)督力度和效果欠缺。一些地方縣級(jí)法治政府年度報(bào)告不向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送,常委會(huì)組成人員和人大代表對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的參與度、知曉度、促進(jìn)度明顯偏低。二是縣鄉(xiāng)人大對(duì)轄區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法的總體狀況、主要問(wèn)題、現(xiàn)實(shí)成因缺乏準(zhǔn)確、全面了解,開(kāi)展相關(guān)調(diào)研、視察的頻率和深度不夠,發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問(wèn)題線索的機(jī)制不健全,行使執(zhí)法檢查、工作評(píng)議等監(jiān)督手段時(shí),抓不住執(zhí)法重點(diǎn)、難點(diǎn)和區(qū)域特點(diǎn)問(wèn)題,有時(shí)“雨過(guò)地皮濕”,有時(shí)“眉毛胡子一把抓”,人大監(jiān)督不夠精準(zhǔn)有效。三是縣級(jí)人大法制委履職不力。法制委為人大專(zhuān)委會(huì),據(jù)調(diào)查顯示,當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)縣級(jí)人大設(shè)立的法制委員會(huì),普遍沒(méi)有單獨(dú)的機(jī)構(gòu)編制和人員,其職責(zé)任務(wù)一般由常委會(huì)內(nèi)司委承擔(dān),工作人員捉襟見(jiàn)肘、兼職過(guò)多,專(zhuān)業(yè)監(jiān)督能力不強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)不足,導(dǎo)致法律賦予的執(zhí)法監(jiān)督職能幾乎形同虛設(shè)。

    (三)縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法監(jiān)督合力“集聚性”不強(qiáng)

    縣級(jí)人大履行監(jiān)督同級(jí)政府及其行政部門(mén)執(zhí)法權(quán)力職責(zé)的同時(shí),需要在縱、橫兩端“雙向發(fā)力”,聚焦執(zhí)法權(quán)、凝聚監(jiān)督力。但實(shí)踐中,這方面縣級(jí)人大意識(shí)不強(qiáng)、措施不夠有力,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、促進(jìn)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和其他專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)作用,合力提升執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)效亟待加力推進(jìn)。主要體現(xiàn)在:一方面縣級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、上下聯(lián)動(dòng)不到位;另一方面對(duì)審判、檢察、監(jiān)察、復(fù)議等具有監(jiān)督行政執(zhí)法職能的機(jī)關(guān),縣級(jí)人大充分發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)作用,強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)職責(zé)的針對(duì)性監(jiān)督措施不多,司法裁判、公益訴訟、行政復(fù)議等對(duì)行政執(zhí)法的制約、糾錯(cuò)、衡平等功能未得到全面協(xié)同發(fā)揮。

    三、聚焦解決問(wèn)題和拓展路徑,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督實(shí)效性

    行政執(zhí)法權(quán)作為一種公權(quán)力,直接影響人民群眾權(quán)益“獲得感”,縣鄉(xiāng)人大必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,促進(jìn)執(zhí)法水平和效果適應(yīng)法治政府要求、順應(yīng)群眾期待。

    (一)在監(jiān)督內(nèi)容上,突出“五化”提升執(zhí)法質(zhì)效

    一是推動(dòng)執(zhí)法權(quán)責(zé)“清單化”。為避免“多頭執(zhí)法”、防止“推諉執(zhí)法”,縣鄉(xiāng)人大應(yīng)通過(guò)組織視察、調(diào)研、審議、詢問(wèn)等方式,監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)根據(jù)機(jī)構(gòu)改革后的職責(zé)權(quán)限,嚴(yán)格執(zhí)行和適時(shí)修訂、完善權(quán)責(zé)清單,規(guī)范行政行為主體、權(quán)限、方式、步驟和時(shí)限,厘清職責(zé)邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為法定的執(zhí)法主體,隨著城市化進(jìn)程加快和相對(duì)集中行政處罰權(quán)、綜合執(zhí)法的推進(jìn),其執(zhí)法權(quán)責(zé)清單必須全面梳理、及時(shí)調(diào)整、補(bǔ)充完善、更加明確。二是推動(dòng)執(zhí)法手段“信息化”??h鄉(xiāng)人大要監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)健全執(zhí)法全程記錄制度,加強(qiáng)執(zhí)法記錄儀的使用和管理。如2019年5月1日起施行的《交警系統(tǒng)執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定》,對(duì)于以技術(shù)手段和信息現(xiàn)代化促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化起到有效作用,必須督促嚴(yán)格執(zhí)行。江蘇省泗陽(yáng)縣公安局研發(fā)“預(yù)警評(píng)估”系統(tǒng),通過(guò)事前提示、事中監(jiān)督、事后總結(jié)等環(huán)節(jié),促進(jìn)各項(xiàng)執(zhí)法工作依法規(guī)范有序開(kāi)展。2018年通過(guò)該系統(tǒng)巡查6.9萬(wàn)起警情,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題1650個(gè),其中整改問(wèn)題1220個(gè),整改率同比上升45%,跑出了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)“加速度”。三是推進(jìn)法制審核“專(zhuān)業(yè)化”??h級(jí)人大要監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)確保法制審核工作有機(jī)構(gòu)承擔(dān)、有專(zhuān)人負(fù)責(zé),加強(qiáng)法制審核隊(duì)伍的正規(guī)化、職業(yè)化建設(shè)。充分發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在法制審核中的作用,健全法律顧問(wèn)、公職律師統(tǒng)籌調(diào)用機(jī)制,實(shí)現(xiàn)法律人才資源共享。同時(shí),縣鄉(xiāng)人大要推動(dòng)行政機(jī)關(guān)制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄,對(duì)涉及重大公共利益、可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、案情疑難復(fù)雜的執(zhí)法行為,在作出決定前100%履行法制審核前置程序。四是推進(jìn)執(zhí)法裁量“基準(zhǔn)化”。監(jiān)督縣鄉(xiāng)政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)細(xì)化、量化行政處罰、強(qiáng)制和許可標(biāo)準(zhǔn),壓縮執(zhí)法“彈性空間”,減少執(zhí)法隨意性、失當(dāng)性、不平衡性,在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、招標(biāo)投標(biāo)等方面,建立公平競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法環(huán)境。五是推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法“規(guī)范化”??h鄉(xiāng)人大要著力推動(dòng)政府及執(zhí)法部門(mén)健全標(biāo)準(zhǔn)化的“硬約束”,保證執(zhí)法權(quán)力在規(guī)范軌道上運(yùn)行。對(duì)縣鄉(xiāng)執(zhí)法案件數(shù)量較多的行政征收、行政強(qiáng)制、申請(qǐng)信息公開(kāi)、工傷認(rèn)定、行政登記等方面,人大應(yīng)督促執(zhí)法機(jī)關(guān)分別建立“案件辦理模塊”,在辦理流程、證據(jù)收集、案件處理決定、審核把關(guān)和強(qiáng)制執(zhí)行等各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)嚴(yán)格遵循、環(huán)環(huán)相扣,打造標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)法“施工圖”,使縣鄉(xiāng)重點(diǎn)領(lǐng)域的行政違法和執(zhí)法不當(dāng)行為明顯減少。

    (二)在監(jiān)督方式上,突出運(yùn)用好檢查、審議和評(píng)議

    一是強(qiáng)化執(zhí)法檢查的“法律巡視”利劍作用??h鄉(xiāng)人大可以采取同步檢查、明察暗訪、追蹤監(jiān)督等多種方式,對(duì)行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等常用法律,以及土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、政府信息公開(kāi)條例等與基層群眾關(guān)聯(lián)度大、執(zhí)法適用頻率高的法律法規(guī)實(shí)施情況開(kāi)展監(jiān)督檢查,促進(jìn)嚴(yán)格公正執(zhí)法。注重將法定制度執(zhí)行和違法行為監(jiān)管作為檢查重點(diǎn),從中發(fā)現(xiàn)“有法不依”“違法不究”的情況并及時(shí)反饋給行政機(jī)關(guān)。注重交辦環(huán)節(jié),重要問(wèn)題和糾正意見(jiàn)及時(shí)用一事一函的形式要求限期解決,整改結(jié)果不符合常委會(huì)和人大代表要求的,必須重新整改,促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府及執(zhí)法部門(mén)壓實(shí)法律責(zé)任和工作責(zé)任。二是強(qiáng)化法律法規(guī)實(shí)施情況專(zhuān)項(xiàng)審議??h鄉(xiāng)人大要把新近頒布施行的重要行政法律法規(guī)作為高度關(guān)注點(diǎn)和重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容。2019年《政府信息公開(kāi)條例》《行政許可法》等法律法規(guī)已作修訂,作為行政執(zhí)法的重要依據(jù),這些法律法規(guī)與縣鄉(xiāng)執(zhí)法密切相關(guān)。2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》,系健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制和程序的行政法規(guī),縣級(jí)以上政府部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出和調(diào)整重大行政決策必須參照?qǐng)?zhí)行。人大應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行,促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府遵循依法決策原則,嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序,保證決策內(nèi)容合法合規(guī)??h鄉(xiāng)人大在審議依法行政專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告時(shí),可以進(jìn)行詢問(wèn)和質(zhì)詢,同級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)、作出說(shuō)明。三是強(qiáng)化行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議監(jiān)督。重點(diǎn)圍繞依法履職、嚴(yán)格公正、提速增效、整庸治懶等方面,優(yōu)化執(zhí)法評(píng)議內(nèi)容,找準(zhǔn)、深挖被評(píng)部門(mén)依法履職、效能建設(shè)等方面的問(wèn)題,防止“蜻蜓點(diǎn)水”。縣鄉(xiāng)人大在組織開(kāi)展行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議時(shí),多吸收具有法律專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的人大代表參與,提升發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正問(wèn)題的能力。注重建立執(zhí)法評(píng)議規(guī)則和實(shí)施內(nèi)容體系,重點(diǎn)評(píng)議執(zhí)法辦案質(zhì)量、效率和效果,并將評(píng)議結(jié)果列為當(dāng)?shù)攸h委政府對(duì)行政機(jī)關(guān)年度綜合績(jī)效量化考核的組成內(nèi)容。同時(shí),健全執(zhí)法評(píng)議公眾參與的評(píng)價(jià)制度和機(jī)制,發(fā)揮聘請(qǐng)的行政執(zhí)法監(jiān)督員作用,促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范行為、提升水平,提高執(zhí)法的社會(huì)滿意度。

    (三)在監(jiān)督外力上,突出釋放行政復(fù)議和司法裁判效應(yīng)

    一是促進(jìn)優(yōu)化行政復(fù)議職能作用。行政復(fù)議門(mén)檻低、效率高、審查范圍廣,解決行政爭(zhēng)議具有天然優(yōu)勢(shì)??h級(jí)人大應(yīng)突出監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)制改革,推動(dòng)政府成立行政復(fù)議委員會(huì),以專(zhuān)業(yè)性、代表性、均衡性為原則,吸收高校法學(xué)專(zhuān)家、律師和實(shí)務(wù)專(zhuān)家作為非常任委員,并負(fù)責(zé)主審行政復(fù)議案件。針對(duì)縣域行政爭(zhēng)議選擇復(fù)議率低,復(fù)議結(jié)果維持比例高等現(xiàn)象,人大要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)深化“陽(yáng)光復(fù)議”工作,有效對(duì)接“e辦事”平臺(tái),推進(jìn)網(wǎng)上行政復(fù)議受理、審理、送達(dá)的適用,使復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道,對(duì)于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?,依法及時(shí)予以撤銷(xiāo)、變更或確認(rèn)違法,實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在政府系統(tǒng)內(nèi)部的目標(biāo)。二是監(jiān)督提升行政審判工作成效。行政訴訟是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,維護(hù)群眾合法權(quán)益的法定渠道??h級(jí)人大及其常委會(huì)要著力監(jiān)督審判機(jī)關(guān)發(fā)揮行政審判職能作用,促進(jìn)法治政府建設(shè)。2015年5月1日實(shí)施的修訂后的《行政訴訟法》將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為基本訴訟制度。人大應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)完善行政應(yīng)訴備案機(jī)制,積極履行行政應(yīng)訴職責(zé),并組織行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加庭審觀摩,指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)提高行政應(yīng)訴能力,促進(jìn)“關(guān)鍵少數(shù)”依法行政意識(shí)進(jìn)一步提升。2018年江蘇省宿遷市宿城區(qū)法院在審理該市首例行政公益訴訟案件時(shí),邀請(qǐng)市、區(qū)兩級(jí)120多家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的150余名執(zhí)法人員旁聽(tīng)庭審,有效增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的依法行政意識(shí)??h級(jí)人大應(yīng)監(jiān)督法院對(duì)審判中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題和典型案例,深入分析行政行為不規(guī)范的原因,有針對(duì)性地提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議,通過(guò)審判“白皮書(shū)”等方式促進(jìn)行政機(jī)關(guān)完善提高、彌補(bǔ)執(zhí)法弱項(xiàng),從源頭上減少行政糾紛。同時(shí),建立健全司法建議落實(shí)反饋制度,提高司法建議在行政執(zhí)法中的執(zhí)行力。三是監(jiān)督推進(jìn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。縣級(jí)人大應(yīng)當(dāng)結(jié)合審議行政檢察、公益訴訟檢察和作出加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作決定等方式,要求檢察機(jī)關(guān)突出對(duì)違法行政行為法律監(jiān)督這個(gè)重點(diǎn),拓寬案件線索來(lái)源渠道,完善辦理流程規(guī)范,提升行政公益訴訟和行政檢察成效,及時(shí)督促糾正執(zhí)法亂作為、不作為、以罰代刑等情形。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的一種途徑和方法,2012年修改后的《民事訴訟法》第二百零八條首次規(guī)定了“檢察建議”制度,其中行政治理型檢察建議由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出,在行政公益訴訟中可起到“喚醒”行政作為、督促糾正違法的作用。縣級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)大力監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)落實(shí)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》, 提高檢察建議制發(fā)質(zhì)量,對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不反饋、無(wú)正當(dāng)理由不落實(shí)建議內(nèi)容的,縣級(jí)人大法制委可會(huì)同檢察機(jī)關(guān)、司法行政部門(mén)聯(lián)合督辦,增強(qiáng)檢察建議促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法的獨(dú)特作用。

    四、注重提升能力和完善機(jī)制,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范性

    規(guī)范是保證監(jiān)督質(zhì)量的前提,縣鄉(xiāng)人大要注重建立和完善“四項(xiàng)機(jī)制”,夯實(shí)執(zhí)法監(jiān)督效果之基。

    (一)健全執(zhí)法監(jiān)督能力提升機(jī)制

    實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范化和實(shí)效性,首先應(yīng)當(dāng)保證人大監(jiān)督主體的高素質(zhì)。一要提升執(zhí)法監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化水平。注重法制委組織機(jī)構(gòu)建設(shè),選優(yōu)配強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督人員,為執(zhí)法監(jiān)督職能作用的發(fā)揮提供基本條件,防止法制委“有名無(wú)實(shí)”的虛化現(xiàn)象??h鄉(xiāng)人大應(yīng)常態(tài)化組織執(zhí)法監(jiān)督專(zhuān)題培訓(xùn),通過(guò)建立“法律專(zhuān)家論壇”等制度,重點(diǎn)圍繞法律法規(guī)適用和執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)進(jìn)行解讀、輔導(dǎo),打造政治、業(yè)務(wù)、作風(fēng)過(guò)硬的執(zhí)法監(jiān)督精兵,夯實(shí)監(jiān)督之基。注重發(fā)揮常委會(huì)組成人員和專(zhuān)業(yè)人大代表作用,增強(qiáng)整體監(jiān)督力量,確保檢查監(jiān)督有高度、有準(zhǔn)度、有力度。二要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督咨詢機(jī)制建設(shè)。以建立人大執(zhí)法監(jiān)督“專(zhuān)家?guī)臁钡刃问?,借助“外腦”彌補(bǔ)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督力量不足,為執(zhí)法監(jiān)督提供“智力支持”。重視發(fā)揮具有司法、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和法律服務(wù)職業(yè)經(jīng)歷的代表的作用,設(shè)立人大代表行政執(zhí)法專(zhuān)業(yè)監(jiān)督小組,常態(tài)化開(kāi)展執(zhí)法視察、調(diào)研,讓代表在執(zhí)法監(jiān)督工作中展現(xiàn)作為。三要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法監(jiān)督的指導(dǎo)??h級(jí)人大法制委應(yīng)定期開(kāi)展調(diào)研、檢查、分析,常態(tài)化聯(lián)系、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道人大機(jī)構(gòu)做實(shí)執(zhí)法監(jiān)督工作,促進(jìn)提升監(jiān)督的針對(duì)性和及時(shí)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委可以組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處內(nèi)設(shè)部門(mén)和縣級(jí)機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法評(píng)議,對(duì)照行政權(quán)力、行政程序、行政責(zé)任清單和公正、高效、廉潔標(biāo)準(zhǔn)查找基層執(zhí)法單位的問(wèn)題和不足,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道整體執(zhí)法質(zhì)量和效能的提升。

    (二)健全執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制

    為提升監(jiān)督效果,縣級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當(dāng)參照監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算的做法,有針對(duì)性地每年制訂執(zhí)法監(jiān)督計(jì)劃和方案,在抓常、抓長(zhǎng)上花氣力、下功夫。同時(shí),需要嚴(yán)格落實(shí)同級(jí)政府每年初報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況的制度,其中執(zhí)法績(jī)效和存在問(wèn)題應(yīng)作為最基本和最重要的組成內(nèi)容,作出有數(shù)據(jù)、有對(duì)比、翔實(shí)具體的匯報(bào),并通過(guò)政府網(wǎng)站等媒體向社會(huì)公開(kāi),不斷擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)接受人大和社會(huì)監(jiān)督的范圍。近年來(lái),一些地方的縣級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)制定《行政執(zhí)法監(jiān)督工作辦法》等規(guī)范性文件,明確要求同級(jí)政府每年定期向人大常委會(huì)重點(diǎn)報(bào)告上一年度行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題和不足,包括法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施情況,行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主體資格、行政執(zhí)法人員資格和行政執(zhí)法程序的合法性審查情況,執(zhí)法機(jī)構(gòu)在履行法定職責(zé)中,具體行政行為的合法性和適當(dāng)性審查情況,行政復(fù)議、應(yīng)訴和賠償工作情況一級(jí)違法行政行為的查處情況等,人大常委會(huì)針對(duì)存在的執(zhí)法問(wèn)題,提出精準(zhǔn)的監(jiān)督改進(jìn)意見(jiàn),明顯促進(jìn)了依法行政水平的提升。

    (三)健全執(zhí)法監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制

    一是建立行政執(zhí)法案件評(píng)查機(jī)制。縣級(jí)人大法制委應(yīng)每年隨機(jī)調(diào)取行政處罰和行政許可、行政強(qiáng)制等執(zhí)法案卷,從主體、事實(shí)、證據(jù)、適用法律、程序、告知權(quán)利、自由裁量、文書(shū)格式等方面開(kāi)展評(píng)查,并逐一提出評(píng)查意見(jiàn)。積極吸收專(zhuān)業(yè)代表為“案件評(píng)查專(zhuān)家?guī)臁背蓡T,加強(qiáng)對(duì)疑難、復(fù)雜、社會(huì)影響大的案件的檢查,特別是對(duì)群眾不服行政立案、決定和執(zhí)行的案件,進(jìn)行有針對(duì)性的重點(diǎn)評(píng)析,及時(shí)化解涉訴涉法信訪問(wèn)題。針對(duì)評(píng)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,人大法制委應(yīng)及時(shí)向司法行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行反饋,作為年度依法行政考核重要依據(jù)。湖南省津市人大常委會(huì)為增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的法制意識(shí)和責(zé)任意識(shí),2019年4月聘請(qǐng)市法院和檢察院的法律專(zhuān)家對(duì)部分行政執(zhí)法單位的執(zhí)法案件進(jìn)行集中評(píng)查,糾正執(zhí)法差錯(cuò)和不規(guī)范的問(wèn)題,以評(píng)促優(yōu),起到了監(jiān)督行政執(zhí)法、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的效果。二是建立執(zhí)法信息共享機(jī)制。參照財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的辦法,縣級(jí)人大法制委與司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)共建統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督信息平臺(tái),加強(qiáng)信息互通交流,對(duì)重大行政處罰和強(qiáng)制案件、復(fù)議和提起行政訴訟案件、行政執(zhí)法轉(zhuǎn)刑事偵查等案件,及時(shí)、全面了解、分析、評(píng)查,以信息資源的共享確保執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)效性。由司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)將包括較大數(shù)額罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和行政拘留等三種重大行政處罰備案數(shù)據(jù)傳送人大和檢察機(jī)關(guān),增強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法和刑事司法“兩法銜接”的監(jiān)督效果。三是建立執(zhí)法監(jiān)督基層聯(lián)系點(diǎn)制度。根據(jù)需要,縣鄉(xiāng)人大可以選擇一批企業(yè)和村、居(社區(qū))作為基層行政執(zhí)法監(jiān)督的聯(lián)系點(diǎn),近距離了解、掌握群眾對(duì)行政執(zhí)法的滿意度、獲得感,更好地“下接地氣”、摸準(zhǔn)實(shí)情,增強(qiáng)對(duì)執(zhí)法熱點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)開(kāi)展監(jiān)督的針對(duì)性。對(duì)于當(dāng)?shù)胤从硰?qiáng)烈、社會(huì)關(guān)注度高的行政執(zhí)法行為,人大應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)和相關(guān)行政部門(mén)及時(shí)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督,回應(yīng)群眾的關(guān)切和要求。

    (四)健全行政執(zhí)法責(zé)任落實(shí)機(jī)制

    縣鄉(xiāng)人大應(yīng)依照監(jiān)督程序和方式,促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法權(quán)職行使、義務(wù)履行和責(zé)任承擔(dān),嚴(yán)格對(duì)違法、不當(dāng)、不作為行政行為的責(zé)任追究,形成程序嚴(yán)密、獎(jiǎng)懲分明、制約有效的執(zhí)法權(quán)運(yùn)行機(jī)制,重點(diǎn)做到“三個(gè)推動(dòng)”。一是推動(dòng)落實(shí)執(zhí)法崗位責(zé)任。縣鄉(xiāng)人大要督促政府完善行政績(jī)效考核體系,科學(xué)合理地設(shè)置執(zhí)法考核內(nèi)容、方式和權(quán)重,明晰執(zhí)法責(zé)任追究范圍和追責(zé)原則、對(duì)象、方式及適用程序。開(kāi)展執(zhí)法人員清理,全面實(shí)行持證上崗和資格管理制度,深入推進(jìn)“一案三防”(防錯(cuò)、防腐、防訪)責(zé)任制建設(shè),保證執(zhí)法主體素質(zhì)。二是推動(dòng)加強(qiáng)行政執(zhí)法績(jī)效考核。將行政機(jī)關(guān)工作人員的依法行政情況作為獎(jiǎng)懲、晉升、年度考評(píng)等綜合評(píng)價(jià)的重要依據(jù),發(fā)揮好考核的激勵(lì)、促進(jìn)作用。推動(dòng)將行政違法納入黨內(nèi)巡察范圍和黨紀(jì)、政務(wù)責(zé)任追究體系,對(duì)執(zhí)法問(wèn)題多、社會(huì)影響大的單位和個(gè)人,及時(shí)進(jìn)行約談?wù)]勉、責(zé)令整改和追責(zé)處理。三是推動(dòng)健全違法行政責(zé)任追究協(xié)作機(jī)制?!缎姓V訟法》規(guī)定:人民法院在審理行政案件中,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)的,應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送監(jiān)察機(jī)關(guān)、該行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān);認(rèn)為有犯罪行為的,應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。法院對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭,或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的,可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議??h級(jí)人大在監(jiān)督行政審判工作中,應(yīng)重點(diǎn)督促法院將該法律規(guī)定的要求落到實(shí)處,強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法違法行為的追究、警示和教育??h級(jí)人大法制委可以會(huì)同監(jiān)委、法院、檢察院和司法行政機(jī)關(guān)共同簽訂《行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作配合機(jī)制》,明確違法行政責(zé)任追究的情形、方式和要求,凝聚監(jiān)督合力,提升行政執(zhí)法透明度,促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、高效等執(zhí)法要求得到全面落實(shí),保障法治政府建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的完成,真正讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法案件中切身體驗(yàn)到公平正義。

    注:根據(jù)《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)〉的通知》文件相關(guān)規(guī)定,縣鄉(xiāng)人大所稱(chēng)縣,包括縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)等;所稱(chēng)鄉(xiāng),包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等。

    (作者單位:江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)人大常委會(huì))

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