地方立法后評(píng)估工作研究
——以廣州市地方性法規(guī)立法后評(píng)估實(shí)踐為例1

周萍萍

（暨南大學(xué) 法學(xué)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，廣東廣州510632）

2011年3 月10 日，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)向十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)四次會(huì)議作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各個(gè)法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備［1］。據(jù)“中國(guó)現(xiàn)行規(guī)范性法律文件數(shù)據(jù)庫(kù)”統(tǒng)計(jì)，截至2020年9月8日，我國(guó)現(xiàn)行法律有280件，行政法規(guī)713件，地方性法規(guī)12018件。因此有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)立法在法律體系形成時(shí)就已經(jīng)進(jìn)入了“后立法時(shí)代”［2］，換言之，隨著法律體系的不斷健全，中國(guó)的立法工作重心由立新法向廢除和修改法律、法規(guī)、規(guī)章轉(zhuǎn)移。立法后評(píng)估作為評(píng)估現(xiàn)存法律法規(guī)實(shí)際效果、運(yùn)行情況的途徑，可以對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)部分規(guī)定是否應(yīng)當(dāng)作出修改和補(bǔ)充等提供針對(duì)性建議，因此是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。

1 地方立法后評(píng)估概述

1.1 立法后評(píng)估的興起及其內(nèi)涵

1）立法后評(píng)估的興起。立法后評(píng)估最早興起于20世紀(jì)70年代的美國(guó)，以“日落法”的形式呈現(xiàn)，以行政規(guī)章的評(píng)估為重點(diǎn)，目的是清理政府不必要的管制。其后，英美法日等國(guó)相繼出臺(tái)“日落法”或在某部門法中規(guī)定“日落”條款。我國(guó)的立法后評(píng)估從20世紀(jì)后21世紀(jì)初才開始實(shí)踐。先從地方開始，最早的時(shí)候以地方性法規(guī)檢查的形式開展，最早發(fā)生在廣州、山東、安徽等人大。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理，提高政府立法質(zhì)量。國(guó)務(wù)院這要求得到了部分地方立法機(jī)關(guān)的及時(shí)響應(yīng)，各地陸續(xù)出臺(tái)了與立法后評(píng)估相關(guān)的規(guī)定。2011年底，我國(guó)法律體系的形成，立法后評(píng)估的研究和實(shí)踐都逐漸活躍起來。繼政府規(guī)章立法后評(píng)估實(shí)施后，2012年廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》，對(duì)廣州市地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估作出規(guī)定。2015年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》第63條規(guī)定了對(duì)法律的立法后評(píng)估，確立了國(guó)家立法評(píng)估制度，這也影響了地方立法評(píng)估的實(shí)踐工作。

2）立法后評(píng)估的內(nèi)涵。立法后評(píng)估在我國(guó)有不同的叫法和定義，有學(xué)者稱之為“立法評(píng)價(jià)”，并定義為“立法評(píng)價(jià)是指法律實(shí)施一定時(shí)間后對(duì)法律功能作用、實(shí)施效果的評(píng)論估價(jià)和在此基礎(chǔ)上對(duì)整個(gè)立法質(zhì)量和價(jià)值的評(píng)論估價(jià)”［3］。還有學(xué)者將其稱為“立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估”［4］，即“具有立法評(píng)價(jià)資格或能力的主體對(duì)現(xiàn)行實(shí)施的地方性法規(guī)、規(guī)章在實(shí)施一段時(shí)間后，對(duì)其立法價(jià)值、文本質(zhì)量及實(shí)施績(jī)效按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，采用科學(xué)的方法和技術(shù)進(jìn)行全面客觀的跟蹤調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)，提出維持、修改或者廢除等建議，并將評(píng)估的結(jié)論作為地方性法規(guī)、規(guī)章梳理或進(jìn)一步修改完善的依據(jù)”?！胺筛檰栃гu(píng)估”“立法回頭看”等提法也有學(xué)者使用?？梢?，立法后評(píng)估的構(gòu)成要素主要包括：立法后評(píng)估的主體、立法后評(píng)估的對(duì)象、立法后評(píng)估的目的、立法后評(píng)估的方法。從本質(zhì)上看，立法的評(píng)估是指對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章，通過科學(xué)的方法實(shí)施效果評(píng)估，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律規(guī)范的不足，為法律規(guī)范的“改”“廢”提供建議，達(dá)到提高立法質(zhì)量的效果。地方立法后評(píng)估則是針對(duì)地方性法規(guī)和規(guī)章立法后的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，采用文獻(xiàn)研究、實(shí)地調(diào)研、論證等方式對(duì)現(xiàn)行地方法開展充分的調(diào)研，提出建設(shè)性的建議，以提高立法質(zhì)量為目標(biāo)的活動(dòng)。

1.2 地方立法后評(píng)估與地方立法評(píng)估

在2004年前后，立法評(píng)估和立法后評(píng)估所指內(nèi)容相同，如周旺生、張建華主編的《立法技術(shù)手冊(cè)》里對(duì)立法評(píng)價(jià)的定義，也就是對(duì)立法后的法律評(píng)估活動(dòng)下的定義。從2007年開始，陸續(xù)有地方進(jìn)行了立法前的評(píng)估工作，如海南省政府明確提出開展對(duì)政府立法成本效益的分析工作［5］。2010年，四川省政府提出全省的省級(jí)部門負(fù)責(zé)起草的政府規(guī)章和地方性法規(guī)都要進(jìn)行成本效益測(cè)評(píng)。2014年浙江省發(fā)布《政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則》［6］，要求立法計(jì)劃需要開展立法前評(píng)估工作，并提交立法前評(píng)估報(bào)告。國(guó)務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中明確提出：“完善立法項(xiàng)目向社會(huì)公開征集制度，通過開展立法前評(píng)估等方式，健全立法項(xiàng)目論證制度”。綜上，盡管二者概念不同，但應(yīng)該是立法評(píng)估包含了立法前評(píng)估和立法后評(píng)估，因此地方立法后評(píng)估只是地方立法評(píng)估中的一種類型。

1.3 地方立法后評(píng)估、執(zhí)法檢查及法規(guī)規(guī)章清理

執(zhí)法檢查是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)在本地方實(shí)施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的制度［7］。雖然地方立法后評(píng)估和執(zhí)法檢查有一定的聯(lián)系，兩者都是針對(duì)現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章的實(shí)施情況，兩者都有可能會(huì)啟動(dòng)法律、法規(guī)、規(guī)章的修改、廢除的程序。但是兩者側(cè)重點(diǎn)各異，地方立法后評(píng)估側(cè)重點(diǎn)是法規(guī)規(guī)章的實(shí)施效果，挖掘與立法相關(guān)的有用信息，為提高立法質(zhì)量而存在。執(zhí)法檢查的側(cè)重點(diǎn)則是法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行情況，重在檢查執(zhí)法部門在貫徹執(zhí)行中存在的問題，是為優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境、貫徹落實(shí)法律法規(guī)規(guī)章而產(chǎn)生的制度。

法規(guī)清理是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在其職責(zé)范圍內(nèi)，以一定的方式，對(duì)一國(guó)一定范圍所存在的規(guī)范性法文件在執(zhí)法檢查和評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要加以變動(dòng)（修改、補(bǔ)充或廢止）的專門活動(dòng)［8］。地方立法評(píng)估的其中一個(gè)目的就是為法規(guī)規(guī)章的去留提出建議，這一目的與法規(guī)清理是一致的。法規(guī)規(guī)章清理或集中清理，或?qū)ｍ?xiàng)清理，近年來都以專項(xiàng)清理為主，即針對(duì)某一類型的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行審查，判斷該類型法規(guī)規(guī)章是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。如涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)規(guī)章專項(xiàng)清理。立法后評(píng)估既可以是對(duì)某一類制度進(jìn)行評(píng)估，也可以對(duì)某一具體的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估。因此法規(guī)規(guī)章的專項(xiàng)清理可以視為立法后評(píng)估的類型化評(píng)估。

2 廣州市地方性法規(guī)立法后評(píng)估實(shí)踐

廣州市法規(guī)立法后評(píng)估的實(shí)踐有三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)值得關(guān)注。一是開創(chuàng)節(jié)點(diǎn)。2011年4月啟動(dòng)的對(duì)《廣州市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)登記辦法》的立法后評(píng)估工作，在廣州市人大常委會(huì)歷史上尚屬首次，具有開創(chuàng)性意義。二是起步節(jié)點(diǎn)。2012年9月廣州市人大常委會(huì)制定了《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》，明確規(guī)定地方性法規(guī)施行五年以內(nèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次評(píng)估。法制工委應(yīng)當(dāng)于每年12月制定下一年度立法后評(píng)估計(jì)劃。同時(shí)，該辦法還對(duì)立法后評(píng)估的概念、原則、負(fù)責(zé)部門、評(píng)估指標(biāo)、計(jì)分公式、工作方法等進(jìn)行了規(guī)定。三是進(jìn)入常態(tài)化節(jié)點(diǎn)。廣州市人大網(wǎng)站的新聞動(dòng)態(tài)刊載的“我會(huì)在全國(guó)率先啟動(dòng)規(guī)范化的立法后量化評(píng)估工作”信息中明確總結(jié)：我市從2013年開始，將立法后量化評(píng)估作為常態(tài)化工作予以大力推進(jìn)，標(biāo)志著我市正式進(jìn)入立法后量化評(píng)估的新的歷史時(shí)期［9］。

從2011年以來，廣州市共對(duì)18件地方性法規(guī)開展了立法后評(píng)估工作。通過收集相關(guān)資料，對(duì)這些立法后評(píng)估工作進(jìn)行分析（見表1），分析可得以下廣州市開展立法評(píng)估工作呈現(xiàn)的特點(diǎn)。

表1 廣州市2011—2019年立法后評(píng)估情況分析

2.1 實(shí)施評(píng)估的模式及其不足

廣州市從2012年以來對(duì)地方性法規(guī)開展的立法后評(píng)估，都是采用委托的方式進(jìn)行，被委托的主體基本都是高校法學(xué)院，或者依托高校法學(xué)院組成的高校地方法制研究中心。從表1可看出，以上18件法規(guī)的立法后評(píng)估，有資料可查證的有15件法規(guī)是委托高校進(jìn)行具體評(píng)估的，有三件沒有查詢到具體的資料。通過委托第三方對(duì)法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估，得以減輕人大代表和人大常委會(huì)的負(fù)擔(dān)，亦能避免“自己評(píng)估自己制定的法規(guī)”這種缺乏說服力的方式帶來的尷尬。但是委托的單位集中在高校，并且傾向于按年度進(jìn)行委托，即把每年需要開展的法規(guī)立法后評(píng)估工作集中委托給某一個(gè)或者多個(gè)高校。在以上16件法規(guī)委托評(píng)估中，均未見廣州市人大常委會(huì)及其法制工委選擇委托主體的方式，在相關(guān)官方網(wǎng)站上亦未見在選擇受托方時(shí)所采取的方式，因此我們有理由推測(cè)，一是并不對(duì)外公開選擇評(píng)估單位的方式；二是人大常委會(huì)及其法制工委直接選擇了第三方進(jìn)行評(píng)估，無論是哪種可能，都指向在遴選受托主體這方面，缺乏公開透明的遴選機(jī)制，存在受托主體的競(jìng)爭(zhēng)不足，可能會(huì)使評(píng)估質(zhì)量受到質(zhì)疑。在廣州市人大網(wǎng)首頁可以清晰地看到2020年“關(guān)于委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)我市地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估的公告”［10］，該公告向具備專業(yè)能力和條件的高等院校、科研機(jī)構(gòu)等單位發(fā)起了邀請(qǐng)。結(jié)合廣州市對(duì)地方性法規(guī)立法后評(píng)估委托第三方采取的最新方式，可以得出，到目前為止廣州市在遴選第三方作為評(píng)估主體時(shí)，依然缺少競(jìng)爭(zhēng)遴選的機(jī)制。

2.2 評(píng)估方法多樣化

2017 年以前，廣州市人大官網(wǎng)公布的立法后評(píng)估的信息相對(duì)充分，并且立法后評(píng)估采用的方法是多種多樣的，包括：聽取實(shí)施部門的量化自評(píng)和匯報(bào)、實(shí)地調(diào)研、采用調(diào)查問卷和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式公開征求公眾意見、召開座談會(huì)、文獻(xiàn)研究。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，至少77.78%采用了問卷調(diào)查的方式，50%采用了實(shí)地調(diào)研的方式。從樣本來看，采用調(diào)查問卷的形式是占比例最多的，并且還對(duì)調(diào)查問卷進(jìn)行了分類（分為公眾、人大代表和政協(xié)3類）設(shè)計(jì)，多種途徑開展問卷調(diào)查。例如公眾可以在現(xiàn)場(chǎng)填寫問卷，也可以通過“廣州人大立法”官方微博、微信或者以信函、電子郵件進(jìn)行問卷的填寫，同時(shí)還可以通過這些形式參加立法后評(píng)估的討論。然而官網(wǎng)并沒有公開數(shù)據(jù)收集情況和整理分析情況。

2.3 評(píng)估報(bào)告未公開或者未有效公開

《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》第十八條和第二十條分別規(guī)定：評(píng)估報(bào)告由法制工委根據(jù)評(píng)估組、專家組和法規(guī)的組織實(shí)施部門的評(píng)估意見和評(píng)估總分撰寫。評(píng)估報(bào)告經(jīng)主任會(huì)議審定后，提交常委會(huì)會(huì)議審閱或者審議，并發(fā)送給本會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)、市政府及其相關(guān)部門和評(píng)估組、專家組成員。雖然該辦法沒有明確規(guī)定要將評(píng)估報(bào)告公開，但實(shí)際上，在廣州市人大網(wǎng)和政府網(wǎng)查找不到立法后評(píng)估報(bào)告，只能通過廣州市人大網(wǎng)的公告、人大會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議的工作報(bào)告或者相關(guān)報(bào)道等方式獲取相關(guān)的總結(jié)性的、間接性的與評(píng)估報(bào)告相關(guān)的部分內(nèi)容。然而評(píng)估報(bào)告是由法制工委制定，并不涉及國(guó)家秘密等不應(yīng)公開的情況，由此評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)公開。由此可以得出，廣州市未將評(píng)估報(bào)告公開或者未將評(píng)估報(bào)告進(jìn)行有效的公開，導(dǎo)致公眾不能通過簡(jiǎn)便的或者明確的方式進(jìn)行查閱。

2.4 評(píng)估建議不具備針對(duì)性或者評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制有待建立

在表1中，只有2013年和2014年涉及評(píng)估建議內(nèi)容，信息分別來源于廣州市人大常委會(huì)關(guān)于立法后評(píng)估情況的報(bào)告［9］（提請(qǐng)人大審議時(shí)所做的報(bào)告）、廣州市人大常委會(huì)法制工委的新聞稿［11］。雖然2013年評(píng)估的3件法規(guī)、2014年評(píng)估的4件法規(guī)得分均不一致，并且分差很大，最低分73.4分，最高分91.33分，但是評(píng)估的結(jié)論卻是相同的，存在一定問題，均未建議馬上修改，只是建議進(jìn)一步調(diào)研再適時(shí)修改。由于我們看到的結(jié)論并不一定是評(píng)估報(bào)告上的完整表述，那么存在兩個(gè)可能性：其一，評(píng)估報(bào)告上的結(jié)論就如同我們所看到的樣子，沒有針對(duì)性提出建議。但是這種可能性不大，因?yàn)樯厦娴慕Y(jié)論提到存在一定的問題，只是沒有達(dá)到修改的程度，按理，評(píng)估報(bào)告會(huì)針對(duì)存在的問題提出建議。表中可以看到后續(xù)情況都在2015年集中修改，其中有一件在2016年就廢止了。其二，缺少對(duì)評(píng)估結(jié)果的反饋機(jī)制。評(píng)估報(bào)告雖然給出相應(yīng)的意見或提供繼續(xù)調(diào)研的方向，但是對(duì)于評(píng)估報(bào)告中提出的建議沒有回應(yīng)。

可從兩方面進(jìn)行論證，首先，評(píng)估年份不一樣的法規(guī)，事后修法的時(shí)間是一樣的，因此從正面看缺少反饋機(jī)制的可能性是存在的。其次，法規(guī)在事后進(jìn)行了修改，說明立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)在其中起到一定的作用。即從反面看，這現(xiàn)象不能為第一種可能性提供支撐，卻存在合理推定缺乏評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制的空間。

3 地方立法后評(píng)估機(jī)制之完善

3.1 科學(xué)選定評(píng)估主體

目前地方性法規(guī)立法后評(píng)估主要以內(nèi)部評(píng)估為主。以廣州市為例，廣州市由法制工委負(fù)責(zé)組織立法后評(píng)估工作，評(píng)估工作由專家組、評(píng)估組和實(shí)施部門共同組成。根據(jù)廣州市常委會(huì)立法后評(píng)估辦法的評(píng)分規(guī)定［總分計(jì)算公式為：評(píng)估總分=（評(píng)估組平均分×0.5）+（專家組平均分×0.3）+（法規(guī)的組織實(shí)施部門評(píng)分×0.2］，評(píng)估組的打分占比最大，也就是受委托的單位的評(píng)分占比最高，因此對(duì)受托單位的遴選十分重要。目前廣州市對(duì)外公開發(fā)布委托評(píng)估單位的消息是可取的，可以吸引專業(yè)條件好、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的第三方機(jī)構(gòu)。但是缺少公開遴選方案，公告并不明確指明會(huì)通過公平競(jìng)爭(zhēng)的方式選拔，只籠統(tǒng)地表示擇優(yōu)委托，這當(dāng)中可操作的空間較大。沒有實(shí)質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)遴選機(jī)制，難以保證評(píng)估的質(zhì)量。

建議開展地方性法規(guī)立法后評(píng)估，如果采用委托第三方評(píng)估的模式，則應(yīng)當(dāng)建立比較完善的第三方機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)受托機(jī)制，比如以公開招標(biāo)的方式遴選第三方作為評(píng)估方。

3.2 構(gòu)建信息公開機(jī)制

立法后評(píng)估要重視公眾的參與。公眾參與不能僅僅是針對(duì)其中特定的某一部分，應(yīng)當(dāng)是盡可能地全過程參與。就廣州市地方性法規(guī)立法后評(píng)估活動(dòng)中，最能體現(xiàn)公眾參與的是問卷調(diào)查，而除此以外的其他所有環(huán)節(jié)都沒能很好地體現(xiàn)出公眾參與。因此在立法后評(píng)估的活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息公開機(jī)制，提高公眾參與度，讓立法后評(píng)估活動(dòng)接受公眾的監(jiān)督。主要從以下三個(gè)方面入手。

第一，分類調(diào)查問卷可以委托專業(yè)的團(tuán)隊(duì)去設(shè)計(jì)。拓寬公眾參與的途徑，比如除了在官網(wǎng)、官方微博和微信公布消息之外，還可以在知名網(wǎng)站上同時(shí)發(fā)放調(diào)查問卷。

第二，公開的信息應(yīng)當(dāng)全面。建立信息公開機(jī)制，主要目的是建立公開信息的平臺(tái)，集中公示相應(yīng)項(xiàng)目的全面信息。不僅僅是公開調(diào)查，調(diào)查后的分析數(shù)據(jù)、調(diào)研的結(jié)果、座談的主要內(nèi)容和結(jié)果、評(píng)估報(bào)告等信息也應(yīng)當(dāng)全面集中公開。評(píng)估采用的方法，以及采取相應(yīng)的方式之后所獲得的階段性結(jié)論乃至最后的結(jié)果都應(yīng)當(dāng)在一個(gè)集中公開的平臺(tái)公示，并且確保公眾可以通過多種渠道能獲知該信息公開的平臺(tái)。

第三，地方立法后評(píng)估活動(dòng)不僅僅是評(píng)估規(guī)范的實(shí)施效果如何，更要對(duì)被評(píng)估的法規(guī)的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響進(jìn)行評(píng)估。因此，評(píng)估報(bào)告中提出的建議，其后續(xù)情況也應(yīng)當(dāng)在信息公開平臺(tái)上公之于眾，即該法規(guī)后續(xù)是否根據(jù)建議進(jìn)行了修改、廢除或者法規(guī)升格，并且說明理由，避免立法后評(píng)估活動(dòng)形同虛設(shè)。