我國(guó)高校教育用地集約利用評(píng)價(jià)與省際差異分析

劉素蘭

(1 華南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，廣州 510631；2 江西理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江西 贛州 341000)

土地作為高校重要的資源和資產(chǎn)之一，“十分珍惜和合理利用每一寸土地”是我國(guó)的基本國(guó)策，節(jié)約集約用地理應(yīng)成為高校推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展和建設(shè)節(jié)約型高校的應(yīng)有之義。目前我國(guó)高等學(xué)校建設(shè)用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)主要有《普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標(biāo)》(92指標(biāo))《普通高等學(xué)校辦學(xué)條件監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)》(96指標(biāo))以及《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)(試行)》(教發(fā)〔2004〕2號(hào))。為認(rèn)清高校用地現(xiàn)狀，推動(dòng)高校樹(shù)立節(jié)地意識(shí)，避免“公地悲劇”，眾多學(xué)者已進(jìn)行了探索性的研究。由于土地制度和辦學(xué)制度的不同，國(guó)外對(duì)高校用地管理的研究較為少見(jiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者更多關(guān)注的是農(nóng)用地、開(kāi)發(fā)區(qū)用地和居民點(diǎn)用地的管理。在土地集約利用評(píng)價(jià)中，目前國(guó)內(nèi)外研究主要聚焦于經(jīng)營(yíng)性用地，對(duì)高校教育用地集約利用評(píng)價(jià)的研究尚處于起步階段，有關(guān)教育用地集約利用的內(nèi)涵及其評(píng)價(jià)不管在理論支撐還是在實(shí)踐操作層面均有待進(jìn)一步深入探討。在實(shí)踐層面，2011年，國(guó)家選取中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)、北京大學(xué)、浙江大學(xué)、南京師范大學(xué)、吉林大學(xué)、天津師范大學(xué)等六所高校進(jìn)行教育用地集約利用評(píng)價(jià)的試點(diǎn)。隨后，以城市為工作單元，選取上海市、南昌市、南寧市、武漢市、蘭州市、長(zhǎng)春市等城市試點(diǎn)高校教育用地集約利用評(píng)價(jià)。在學(xué)者研究層面，葛蔓蔓[1]，孫國(guó)瀚[2]，狄春等[3]，張亞麗等[4]，黃翼[5]，汪延彬等[6]分別以部屬綜合性大學(xué)、成都高校、老校區(qū)、吉林大學(xué)、31所廣州地區(qū)典型高校、蘭州市三所高校等作為研究對(duì)象，對(duì)高校用地集約利用及其評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究；譚術(shù)魁等[7]，盧真珍[8]，陳思等[9]，宋洋等[10]，吳菊等[11]對(duì)武漢市、南昌市、長(zhǎng)春市、天津市、山東省和高校的土地集約利用進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析。

在目前的研究中，國(guó)內(nèi)學(xué)者更多的是把某一所或某一類(lèi)學(xué)校、某一城市或某一省份作為評(píng)價(jià)單元，而把全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)高校用地作為評(píng)價(jià)對(duì)象的研究還尚付闕如。從“省域”層面評(píng)價(jià)全國(guó)高校土地集約利用水平，有利于從省域?qū)用嫔险J(rèn)清各個(gè)省份在大學(xué)擴(kuò)張后其用地現(xiàn)狀，有利于從省域?qū)用嫔喜捎媒y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)衡量各個(gè)省份高校用地效率，有利于高校用地在省域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌安排，做到高校用地全國(guó)一盤(pán)棋。本文在界定高校土地集約利用內(nèi)涵的基礎(chǔ)上構(gòu)建高校土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，從“省域”視角以全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)高校用地作為評(píng)價(jià)對(duì)象，2017年為評(píng)價(jià)年份，對(duì)各地區(qū)高校土地集約利用水平和各指標(biāo)貢獻(xiàn)度進(jìn)行測(cè)算，并基于測(cè)度結(jié)果進(jìn)行省際差異評(píng)析。

1 高校土地集約利用的內(nèi)涵界定

Brookfield將土地集約利用定義為經(jīng)營(yíng)者用資本、勞動(dòng)及技術(shù)來(lái)替代土地面積以提高產(chǎn)出的過(guò)程[12]。高等教育用地屬于公益性用地，帶有典型的公共產(chǎn)品特性，具有社會(huì)功能、文化功能和生態(tài)功能等多功能價(jià)值。高校土地集約利用是通過(guò)資本投入作用于一定區(qū)域范圍而形成一定結(jié)構(gòu)和功能的復(fù)雜人工土地利用體系，是追求單位時(shí)間單位面積土地“投入—產(chǎn)出”最大化和土地“結(jié)構(gòu)—功能”最優(yōu)化，反映的是高校投入強(qiáng)度與高校用地結(jié)構(gòu)、用地產(chǎn)出效益之間的一種映射關(guān)系，代表的是一種高效用地方式，這種用地方式能夠保障在校園建設(shè)過(guò)程中兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

2 評(píng)價(jià)方法與模型建構(gòu)

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

基于對(duì)高校教育用地集約利用內(nèi)涵的認(rèn)知，參照《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》(TD/T 1018-2008)，并考慮指標(biāo)的可比性、可操作、可量化等要求，分別選取用地投入強(qiáng)度、用地結(jié)構(gòu)布局和用地產(chǎn)出效益3類(lèi)指標(biāo)作為準(zhǔn)則層指標(biāo)，選取綜合容積率、地均固定資產(chǎn)投入、生均綠化用地面積、生均體育活動(dòng)用地面積、生均校舍建筑用地面積、地均畢(結(jié))業(yè)人數(shù)、地均科技產(chǎn)出和地均社會(huì)服務(wù)效益8個(gè)指標(biāo)作為操作層指標(biāo)，建立反映全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)高校土地集約利用水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)權(quán)重的賦予采取主觀賦權(quán)法中的特爾菲法和客觀賦權(quán)法中的相關(guān)系數(shù)法分別確定操作層指標(biāo)權(quán)重，準(zhǔn)則層指標(biāo)權(quán)重由其對(duì)應(yīng)的操作層指標(biāo)加總而得。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其權(quán)重詳見(jiàn)表1。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

以我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)高校用地為研究樣本，2017年為評(píng)價(jià)年份，將8個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置為相應(yīng)的分析變量，建立數(shù)據(jù)文件。學(xué)校產(chǎn)權(quán)建筑面積、獨(dú)立使用非學(xué)校產(chǎn)權(quán)建筑面積、學(xué)校占地總面積、固定資產(chǎn)總額等教育信息數(shù)據(jù)來(lái)源于教育部網(wǎng)站，發(fā)表科技論文(篇)、專(zhuān)利所有權(quán)轉(zhuǎn)讓及許可收入等科技產(chǎn)出數(shù)據(jù)來(lái)源于EPS統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)檢索與預(yù)測(cè)平臺(tái)；部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)資訊行?？紤]數(shù)據(jù)的可獲性和完整性，民辦高校以及香港、臺(tái)灣、澳門(mén)等高校數(shù)據(jù)并未包括在計(jì)算和分析中。

指標(biāo)的取值范圍和單位不盡相同，直接對(duì)原始指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析會(huì)比較困難且精度不高，因此，必須對(duì)各類(lèi)型評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)作無(wú)量綱化處理。由于選擇的指標(biāo)均為適度性指標(biāo)，本文采用最大值法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

2.3 評(píng)價(jià)方法

全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)高校用地集約利用水平的測(cè)度按照式(1)計(jì)算：

(1)

其中:F為高校用地集約利用綜合得分，Ci為操作層中第i項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值，Wi為操作層中第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重值，n為操作層的指標(biāo)個(gè)數(shù)。

在高校用地集約利用整體水平測(cè)度的基礎(chǔ)上，核算出各指標(biāo)對(duì)綜合得分的貢獻(xiàn)度。通過(guò)對(duì)操作層指標(biāo)貢獻(xiàn)度大小的排序，辨識(shí)出指標(biāo)間的差異，挖掘出貢獻(xiàn)因子和制約因子，為促進(jìn)高校教育用地集約利用提供決策參考。計(jì)算公式如下：

(2)

式(2)中，Gi為操作層第i項(xiàng)指標(biāo)的貢獻(xiàn)度。貢獻(xiàn)度越大，說(shuō)明該指標(biāo)表現(xiàn)相對(duì)更出色；貢獻(xiàn)度越小，說(shuō)明該指標(biāo)對(duì)目標(biāo)有制約影響。

表1 高校教育用地集約利用的指標(biāo)體系及其權(quán)重

3 評(píng)價(jià)結(jié)果及其分析

3.1 總體評(píng)價(jià)結(jié)果分析

研究根據(jù)上述所構(gòu)建的指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)模型，對(duì)各個(gè)指標(biāo)值進(jìn)行無(wú)量綱化處理后，運(yùn)用式(1)進(jìn)行計(jì)算，最終得到全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域2017年高校用地集約利用的綜合得分。運(yùn)算結(jié)果如表2所示。

根據(jù)表2可以對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)高校用地集約利用情況做如下判斷：總體水平不高，用地潛力巨大。在31個(gè)樣本中，平均得分40.91分，除北京、上海兩地得分在60分以上，其他29個(gè)省份的得分均集中在30～50分的區(qū)間，其中40～50分范圍內(nèi)的省份有8個(gè)，30～40分范圍內(nèi)的省份有21個(gè)，說(shuō)明全國(guó)高校用地集約利用程度并不高。

省域差異明顯，各地用地非均衡。利用SPSS軟件，采用hierarchical cluster分析法對(duì)全國(guó)高校用地集約利用綜合得分進(jìn)行聚類(lèi)分析，分析結(jié)果將2017年全國(guó)各地區(qū)高校用地集約利用水平劃分為5類(lèi):第Ⅰ類(lèi)為高度集約類(lèi)，北京市是唯一代表；第Ⅱ類(lèi)為較高集約類(lèi)，上海歸屬此類(lèi)；第Ⅲ類(lèi)為中度集約類(lèi)，有8個(gè)省份，平均分為43.23分；第Ⅳ類(lèi)為欠集約類(lèi)，有11個(gè)省份，平均分為38.26分；第Ⅴ類(lèi)為非集約類(lèi)，有10個(gè)省份，平均分為35.78分。東、中、西部地區(qū)中⑥，東部地區(qū)高校用地集約利用度平均得分46.13分，中部地區(qū)39.22分，西部地區(qū)38.64分；最高分為北京80分，最低為西藏33分，前者是后者的2.42倍，區(qū)域差異較為明顯(見(jiàn)表3)。

表3 全國(guó)高校教育用地集約度分類(lèi)

3.2 操作層指標(biāo)對(duì)比分析

在前述整體評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用式(2)計(jì)算出各操作層指標(biāo)對(duì)綜合得分的貢獻(xiàn)大小，計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表4。

通過(guò)對(duì)操作層指標(biāo)之間的對(duì)比分析，根據(jù)表4數(shù)據(jù)可以得出以下結(jié)論：對(duì)全國(guó)高校教育用地集約利用水平貢獻(xiàn)度最大的是綜合容積率(C1)指標(biāo)，其貢獻(xiàn)度為31.21；其次為生均體育活動(dòng)用地面積指標(biāo)(C4)，其貢獻(xiàn)度是13.84；而制約全國(guó)高校教育用地集約利用的因子是地均社會(huì)服務(wù)效益(C8)，其貢獻(xiàn)度只有2.05。從各個(gè)地區(qū)來(lái)看，北京、上海操作層指標(biāo)中表現(xiàn)最優(yōu)的指標(biāo)均為地均畢(結(jié))業(yè)人數(shù)(C6)、地均科技產(chǎn)出(C7)，新疆表現(xiàn)最優(yōu)的指標(biāo)是生均校舍建筑用地面積(C5)，而其他28個(gè)省份表現(xiàn)最優(yōu)的指標(biāo)均為綜合容積率(C1)。北京市、江蘇省和上海市表現(xiàn)最差的是生均綠化用地面積(C3)指標(biāo)，其他省份表現(xiàn)排名最后均為地均社會(huì)服務(wù)效益(C8)指標(biāo)。

4 政策啟示

測(cè)度全國(guó)高校教育用地集約利用水平的省際差異目的不在于分出孰優(yōu)孰劣，而在于通過(guò)指標(biāo)貢獻(xiàn)度的檢驗(yàn)，找出優(yōu)勢(shì)因子，挖掘障礙因子，為促進(jìn)高校節(jié)約集約用地、省際統(tǒng)籌用地提供技術(shù)支撐和決策參考。針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果，提出以下對(duì)策：

第一,科學(xué)確定高校用地總規(guī)模。高校用地應(yīng)在劃撥制度框架下做到全國(guó)教育用地“一盤(pán)棋”，以需求為導(dǎo)向，確定全國(guó)教育用地的總規(guī)模，以“省域”為決策單元，把確定的教育用地總量分配到各省份。從省域?qū)用孀龅浇逃玫乜偭坎煌黄?，采用倒逼機(jī)制促進(jìn)各省份提高教育用地節(jié)約集約利用水平。

第二,規(guī)范高校教育用地標(biāo)準(zhǔn)。高校用地管理中規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)要與時(shí)俱進(jìn)，國(guó)家層面應(yīng)抓緊制定高校教育用地定額標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)代高等教育發(fā)展新要求，根據(jù)不同類(lèi)型學(xué)校的用地特點(diǎn)和需求，形成科學(xué)、詳細(xì)的高校教育用地定額標(biāo)準(zhǔn)，作為省域?qū)用婀┑匾罁?jù)。

表4 全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域各操作層指標(biāo)對(duì)高校教育用地集約利用綜合得分的貢獻(xiàn)度

第三,改革完善高校管地模式。樹(shù)立節(jié)約集約用地意識(shí)，把節(jié)約集約用地作為高校推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要內(nèi)容，采取有保有壓、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、分類(lèi)調(diào)控的差別化供地政策，對(duì)高校教學(xué)及相關(guān)設(shè)施的用地和配套服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性用地區(qū)別對(duì)待。仿照浙江省的“標(biāo)準(zhǔn)地”模式，在高校領(lǐng)域推出“標(biāo)準(zhǔn)地”概念，將“事后提要求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆孪榷?biāo)準(zhǔn)”，在省級(jí)層面提出指導(dǎo)性指標(biāo)，包含綜合容積率、地均投入強(qiáng)度等。