軍民融合發(fā)展視域下的裝備保障業(yè)務(wù)外包治理初探

張福元 代冬升 連云峰

摘 要：保障業(yè)務(wù)外包是推進(jìn)裝備保障軍民融合式發(fā)展的重要抓手，但基于軍地雙方各自效用目標(biāo)的不一致性，致使在保障業(yè)務(wù)外包實(shí)施過(guò)程中潛在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)保障業(yè)務(wù)外包進(jìn)行科學(xué)治理，有效防控和降低外包風(fēng)險(xiǎn)，以提高外包效益，既是裝備保障能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，也是穩(wěn)妥推進(jìn)裝備保障軍民融合式發(fā)展的有力保證。基于科學(xué)治理保障業(yè)務(wù)外包的現(xiàn)實(shí)需求，從有效防控和降低外包風(fēng)險(xiǎn)的視角對(duì)深化裝備保障業(yè)務(wù)外包治理給出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：軍民融合;裝備保障;業(yè)務(wù)外包;科學(xué)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：E075? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）26-0139-03

步入新時(shí)代，黨中央把軍民融合式發(fā)展提升到了國(guó)家重大戰(zhàn)略部署層面。軍民融合既可興國(guó)、又可強(qiáng)軍，推進(jìn)裝備保障軍民融合式發(fā)展，不僅是新時(shí)代我軍裝備保障建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，而且也是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)的有力保證。裝備保障軍民融合式發(fā)展，是軍民融合戰(zhàn)略思想在裝備保障領(lǐng)域的具體實(shí)踐運(yùn)用，相比于過(guò)去僅依靠建制力量對(duì)裝備進(jìn)行保障的傳統(tǒng)模式而言，軍民融合式發(fā)展將徹底打破在裝備保障領(lǐng)域軍隊(duì)唱獨(dú)角戲的格局，其通過(guò)統(tǒng)籌利用軍地雙方的優(yōu)勢(shì)資源實(shí)施整體建設(shè)，將促進(jìn)裝備保障能力的極大躍升。

保障業(yè)務(wù)外包是實(shí)現(xiàn)裝備保障軍民融合式發(fā)展的重要形式，也是資源外包理論與思想在裝備保障領(lǐng)域的實(shí)踐和運(yùn)用，是指軍隊(duì)在保留其核心能力的前提下，充分利用社會(huì)和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)資源來(lái)完成部分的保障任務(wù)，以達(dá)到提高保障效益之目的的運(yùn)作模式。隨著新軍事變革進(jìn)程的深度推進(jìn)，我國(guó)裝備發(fā)展已步入快車(chē)道，保障業(yè)務(wù)外包不僅是破解裝備保障能力建設(shè)“瓶頸”的有效舉措，而且也是加快推進(jìn)裝備保障軍民融合式發(fā)展的重要抓手。但由于保障業(yè)務(wù)外包所涉及軍地雙方各自效用目標(biāo)的不同，致使業(yè)務(wù)外包過(guò)程中潛在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，為此，對(duì)保障業(yè)務(wù)外包進(jìn)行科學(xué)治理，提高外包效率和效益，已成為穩(wěn)妥推進(jìn)裝備保障軍民融合式發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急?；谘b備保障業(yè)務(wù)外包不可控、不確定性因素較多，要對(duì)其進(jìn)行有效治理，就需要系統(tǒng)推進(jìn)、多措并舉。

一、健全法規(guī)制度，對(duì)保障業(yè)務(wù)外包依法依規(guī)治理

法乃治國(guó)之重器，善治需要良法。當(dāng)前，法治已成為我們黨治國(guó)理政的基本方式。黨的十八屆四中全會(huì)提出了“全面建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)，并針對(duì)軍民融合深度發(fā)展，提出了加強(qiáng)法治保障的建議。黨的十九屆四中全會(huì)又進(jìn)一步明確做出了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”的決定。為此，在推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的偉大實(shí)踐中務(wù)必要善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)裝備保障業(yè)務(wù)外包工作，要充分發(fā)揮好法規(guī)制度的規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用，調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)好優(yōu)勢(shì)社會(huì)技術(shù)力量，化解和消除掉各種阻力與內(nèi)耗，通過(guò)統(tǒng)籌軍地優(yōu)勢(shì)資源，形成裝備保障建設(shè)的合力。為此，應(yīng)根據(jù)軍民融合深度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，按照逐步完善、整體協(xié)調(diào)、前瞻設(shè)計(jì)的原則，以憲法為基本依據(jù)，加快構(gòu)建層次分明、相互銜接、系統(tǒng)配套、便于操作的法規(guī)制度體系，以破解裝備保障軍民融合式發(fā)展中的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問(wèn)題，將裝備保障業(yè)務(wù)外包納入法治化、規(guī)范化運(yùn)行軌道，引領(lǐng)和推動(dòng)裝備保障持續(xù)健康深入發(fā)展。

二、完善工作機(jī)制，對(duì)保障業(yè)務(wù)外包強(qiáng)化市場(chǎng)治理

（一）完善保障業(yè)務(wù)外包的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律之一，其通過(guò)優(yōu)勝劣汰的過(guò)程推動(dòng)資源的合理配置，從而可大大提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制既是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是提升業(yè)務(wù)外包效益的有力保證。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮“鯰魚(yú)效應(yīng)”[1]，可促進(jìn)保障資源的合理流動(dòng)，提高保障資源的配置和使用效率。為此，應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，下大氣力培育和完善裝備保障市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并通過(guò)吸納優(yōu)勢(shì)社會(huì)技術(shù)力量參與裝備保障任務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，提高裝備保障業(yè)務(wù)外包的效益。

（二）完善保障業(yè)務(wù)外包的評(píng)價(jià)機(jī)制

評(píng)價(jià)是提高決策科學(xué)性的有力保證。當(dāng)前應(yīng)健全對(duì)外包商的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善對(duì)外包商的評(píng)價(jià)辦法與評(píng)價(jià)工作機(jī)制，通過(guò)重點(diǎn)對(duì)外包商資質(zhì)、服務(wù)能力（技術(shù)實(shí)力、靈活服務(wù)能力、信息溝通能力、成長(zhǎng)潛力等）、服務(wù)績(jī)效（服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)速度等）等進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)裝備保障業(yè)務(wù)外包決策的科學(xué)化。

（三）完善保障業(yè)務(wù)外包的監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督是降低信息不對(duì)稱(chēng)度的有效措施，也是了解和掌握外包商服務(wù)情況的重要渠道。有效的監(jiān)督可識(shí)別并遏制外包商的一些機(jī)會(huì)主義行為。因此，應(yīng)按照裝備保障業(yè)務(wù)外包全過(guò)程管理的要求，重點(diǎn)對(duì)合同簽訂與合同履行等階段的外包商行為進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)緩解和降低軍方與外包商間的信息不對(duì)稱(chēng)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解外包過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題與危機(jī)，為提高裝備保障業(yè)務(wù)外包效益和效率奠定基礎(chǔ)。

（四）完善保障業(yè)務(wù)外包的激勵(lì)機(jī)制

運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制可以使外包商能夠從更努力的工作中獲益，可以極大激發(fā)和調(diào)動(dòng)外包商的工作熱情與積極性。為此，應(yīng)按照互利共贏原則，從政策制度、經(jīng)濟(jì)利益等方面對(duì)外包商給予適當(dāng)激勵(lì)，以充分調(diào)動(dòng)優(yōu)勢(shì)社會(huì)技術(shù)力量參與裝備保障活動(dòng)的積極性。

三、規(guī)范合同類(lèi)型，對(duì)保障業(yè)務(wù)外包實(shí)施靈活的合同治理

合同是裝備保障業(yè)務(wù)外包中規(guī)范軍地雙方關(guān)系與行為的正式框架，對(duì)軍地雙方具有較強(qiáng)的約束力。在保障業(yè)務(wù)外包中，合同的簽訂至關(guān)重要。良好的合同治理既是規(guī)范軍地雙方行為的基礎(chǔ)，也是防控外包風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。Harris等認(rèn)為，與豐富的合同條款和價(jià)格相比，合同的靈活性更為重要，靈活性是提高合同雙方滿(mǎn)意度的重要保證[2]。為此，運(yùn)用合同治理中強(qiáng)調(diào)合同的靈活性至關(guān)重要。在合同設(shè)計(jì)中，軍地雙方應(yīng)在價(jià)格調(diào)整和重新協(xié)商機(jī)制等方面預(yù)先留有余地，或者在合同中設(shè)置相應(yīng)的變更條款，以確保軍地雙方能夠針對(duì)變化的情境進(jìn)行重新協(xié)商。增強(qiáng)合同靈活性一般可通過(guò)兩種方法實(shí)現(xiàn)，一是設(shè)計(jì)不完備的合同，二是設(shè)計(jì)含有激勵(lì)機(jī)制的合同。具體可采用分階段合同和利益分享合同的形式[3]。

采用分階段合同可以提高軍方對(duì)外界環(huán)境變化的適應(yīng)性，確保軍方能夠根據(jù)外界環(huán)境的變化做出適應(yīng)性調(diào)整，既可避免由于不確定性而給軍方?jīng)Q策所帶來(lái)的困難，也方便了軍方能夠根據(jù)外包商的保障績(jī)效而對(duì)其進(jìn)行適時(shí)取舍。同時(shí)，由于分階段合同沒(méi)有排他性條款，對(duì)軍方來(lái)講，采用這種合同形式不僅可免于被外包商套牢，而且還能有效遏制外包商的機(jī)會(huì)主義行為。

采用利益分享合同，軍地雙方可以在合同中約定“只要外包商在履行合同過(guò)程中所提供的服務(wù)超過(guò)了協(xié)議所規(guī)定的要求和水平，外包商就可以獲取獎(jiǎng)勵(lì)”等相關(guān)條款。就保障業(yè)務(wù)外包而言，軍方不僅關(guān)注外包的成本，更關(guān)注外包的績(jī)效。通過(guò)對(duì)外包商進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)促進(jìn)外包績(jī)效的提高是必要的，軍方在合同設(shè)計(jì)中應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn)。利益分享合同的優(yōu)點(diǎn)就在于可促使外包商在提供服務(wù)過(guò)程中不斷采用新技術(shù)、新工藝，整體上有利于保障效率和水平的提高。

四、牢固合作關(guān)系，對(duì)保障業(yè)務(wù)外包實(shí)施有效的關(guān)系治理

Zaheer等證明，關(guān)系治理能夠正向影響合作的績(jī)效[4]。在推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包過(guò)程中，軍方應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)軍地雙方合作關(guān)系的治理，通過(guò)軍地合作關(guān)系質(zhì)量的不斷改善，逐步提高保障業(yè)務(wù)外包的效率和效益。

（一）注重與外包商建立互信關(guān)系

POPPO等認(rèn)為，相互間的溝通、信任和信賴(lài)對(duì)關(guān)系治理至關(guān)重要[5]。UZZI認(rèn)為，相互間的信任往往比正式的合同或組織間的縱向整合更經(jīng)濟(jì)、更有效[6]。由此可見(jiàn)，信任是實(shí)施關(guān)系治理的基礎(chǔ)，軍地之間的關(guān)系治理應(yīng)以增強(qiáng)雙方間的信任為前提。信任還可以代替正式控制，其不僅可減少組織的控制欲望和需求，還能使溝通和談判變得更容易。軍地之間的信任能夠有效減輕和避免外包商因不確定性和依賴(lài)性可能產(chǎn)生的投機(jī)行為，因此，應(yīng)把增強(qiáng)軍地之間的信任作為軍地雙方合作關(guān)系治理的重要目標(biāo)，通過(guò)加強(qiáng)與外包商間的溝通，建立穩(wěn)定的交流機(jī)制，促進(jìn)信息共享，逐步建立高度信任的軍地合作關(guān)系，促使軍地雙方在相互理解與相互支持中協(xié)同合作，共同致力于保障績(jī)效和水平的提高。但關(guān)系治理方式也有其局限性。Carson等認(rèn)為，如果合作的各方不能準(zhǔn)確觀察和評(píng)估對(duì)方的機(jī)會(huì)主義行為，關(guān)系治理就會(huì)失靈。此時(shí)，運(yùn)用關(guān)系治理方式來(lái)遏制機(jī)會(huì)主義行為的能力就會(huì)減弱[7]。為此，在保障業(yè)務(wù)外包過(guò)程中，運(yùn)用關(guān)系治理方式應(yīng)維持在合理的水平。

（二）注重與外包商發(fā)展互利共贏的伙伴關(guān)系

發(fā)展合作伙伴關(guān)系是一種有效的治理模式[8]。由于合作伙伴模式在降低交易費(fèi)用、減少相互間爭(zhēng)議、提高質(zhì)量以及改善合作雙方之間的關(guān)系等方面所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，所以其應(yīng)用日益廣泛。Brown等就曾證明，長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系從一開(kāi)始就能給合作各方帶來(lái)利潤(rùn)分享和高績(jī)效水平[9]。Anderson and Weitz也曾指出，如果合作的各方認(rèn)為他們的合作關(guān)系不會(huì)持久進(jìn)行下去，則參與合作的各方將很難從合作中受益[10]。另外，長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系還能夠從根本上減少人為風(fēng)險(xiǎn)因素的影響[11]，從而可使軍地雙方間更容易達(dá)成理解與共識(shí)。為此，應(yīng)從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，以軍地雙方間的利益驅(qū)動(dòng)為牽引，在兼顧國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)的前提下，積極發(fā)現(xiàn)軍地雙方利益的交叉點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，并通過(guò)不斷擴(kuò)大軍地雙方利益的交集，提高軍地雙方合作的積極性、主動(dòng)性，以牢固軍地合作關(guān)系，促進(jìn)業(yè)務(wù)外包關(guān)系不斷穩(wěn)定。

五、運(yùn)用外包商儲(chǔ)備機(jī)制，以防套牢風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)施外包商儲(chǔ)備機(jī)制，軍方可以在獲取穩(wěn)定保障服務(wù)的同時(shí)對(duì)外包商形成一種無(wú)形的壓力，讓外包商感覺(jué)到自己并不是軍方的唯一選擇，迫使外包商自覺(jué)提高服務(wù)質(zhì)量。外包商儲(chǔ)備機(jī)制的思想最早源于Porter，在他看來(lái)，幾個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的外包商能夠保證外包的低成本和高績(jī)效[12]。在推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包過(guò)程中采用外包商儲(chǔ)備機(jī)制，不僅可有效避免對(duì)某一外包商形成過(guò)度依賴(lài)，以防被外包商套牢，而且還會(huì)由于潛在競(jìng)爭(zhēng)的存在迫使外包商不斷提高工作效率。

總之，對(duì)保障業(yè)務(wù)外包進(jìn)行科學(xué)治理是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，其絕非某種單一的治理機(jī)制或策略而能為之的。要做到科學(xué)有效地治理裝備保障業(yè)務(wù)外包，就必須綜合運(yùn)用多種治理機(jī)制或策略，通過(guò)對(duì)多種治理機(jī)制或策略的優(yōu)化組合，發(fā)揮1+1>2的綜合優(yōu)勢(shì)，以切實(shí)提高治理的針對(duì)性和實(shí)效性。

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