宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為失范問(wèn)題研究

摘要：在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，地方政府由于內(nèi)部組織激勵(lì)不足、外部監(jiān)管不到位等，損害農(nóng)戶利益、造成土地資源流失等問(wèn)題層出不窮，政府行政職能邊界不清、權(quán)責(zé)不分不僅損害了政府公信力，急功近利的政績(jī)觀也損害了人民的利益。本文從地方政府行為失范的角度出發(fā)，分析了宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為失范的生成機(jī)理與深層邏輯，并提出政府行為應(yīng)當(dāng)在宅基地流轉(zhuǎn)中充當(dāng)引導(dǎo)者、監(jiān)督者和服務(wù)者的角色，厘清自身的合理定位，才能真正維護(hù)農(nóng)民利益，保障宅基地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

Abstract： In the process of rural homesteads circulation， due to insufficient internal organizational incentives and inadequate external supervision， local governments have harmed the interests of farmers and caused the loss of land resources. The unclear boundaries of the government's administrative functions and the undifferentiated power and responsibility not only damage the government's credibility， but also damage the people's interests by eager for quick success and quick gains. From the perspective of local government behavior anomie， this article analyzes the generation mechanism and deep logic of local government behavior anomie in the transfer of homesteads， and proposes that government behaviors should act as guides， supervisors and service providers in the circulation of homesteads， and clarify their own reasonable positioning， in order to truly safeguard the interests of farmers and ensure the healthy development of the circulation of homesteads.

關(guān)鍵詞：宅基地流轉(zhuǎn);地方政府;行為失范;行政職能

Key words： homestead circulation;local government;behavioral anomie;administrative function

中圖分類號(hào)：F321.1;D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2020）30-0242-04

1 ?概述

1.1 研究背景

近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)農(nóng)村人口大量向城市流動(dòng)。農(nóng)村人口的大量減少，致使數(shù)千萬(wàn)畝的宅基地處于閑置、低效用狀態(tài)，而城市的快速發(fā)展，對(duì)土地的需求量又在不斷增加。一方面，農(nóng)村宅基地低效利用的比重較高，另一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面臨土地資源剛性增長(zhǎng)的約束，供需矛盾十分尖銳，亟待解決。宅基地有償流轉(zhuǎn)既可增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)又可盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量、提高宅基地利用效率、改善農(nóng)居條件和環(huán)境，為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)騰挪空間。宅基地流轉(zhuǎn)中涉及各方利益，地方政府就是宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的相關(guān)利益主體之一。目前，囿于我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)不健全和相關(guān)制度的障礙及政府的職能邊界不清、權(quán)責(zé)不分等，致使宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中地方政府行為失范現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。政府行為失范，由此衍生出宅基地非法流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶利益受損、收益分配格局錯(cuò)位等問(wèn)題，這既損害了政府的公信力，也損害了人民的利益。因此，優(yōu)化地方政府行為，引導(dǎo)并規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)秩序，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場(chǎng)接軌，對(duì)于盤活農(nóng)村宅基地，提高閑置宅基地利用效率，緩解城市發(fā)展用地供需不足的矛盾，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展具有重要意義。近年來(lái)國(guó)家頒布的一系列政策法規(guī)，如2020年中央號(hào)文件提出：“扎實(shí)推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，以探索宅基地所有權(quán)、資格全、使用權(quán)‘三權(quán)分置為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。這為下一步政府引導(dǎo)宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，建立完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制提供了制度保障。

1.2 文獻(xiàn)綜述

筆者通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究成果主要集中在以下方面：農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿的影響因素分析、宅基地流轉(zhuǎn)模式研究、宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶福利問(wèn)題研究、宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為研究等。關(guān)于農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿的影響因素分析，張振勇等（2014）研究結(jié)果表明，農(nóng)戶宅基地自由流轉(zhuǎn)的意愿主要受性別、年齡、家庭人口數(shù)、房屋建筑面積、村莊對(duì)外交通便利程度、是否發(fā)生過(guò)耕地流轉(zhuǎn)、是否接觸過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)、是否認(rèn)可宅基地流轉(zhuǎn)提高幸福指數(shù)八個(gè)因素的影響[1]。張夢(mèng)琳等（2017）運(yùn)用交叉表和Logistic回歸模型對(duì)農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿進(jìn)行分析，并提出非農(nóng)就業(yè)、高層次收入和有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民更偏向于選擇宅基地流轉(zhuǎn)[2]。關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的模式，岳永兵（2016）認(rèn)為農(nóng)村宅基地退出有5種模式，即政府主導(dǎo)的模式、有限市場(chǎng)主導(dǎo)的模式、村集體主導(dǎo)及隱形退出模式，并指出由于區(qū)域位置、資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等不同，全國(guó)不可能有統(tǒng)一的模式[3]。張夢(mèng)琳（2017）總結(jié)出農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的四種模式，即農(nóng)民自發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)、“宅基地?fù)Q房”模式、“指標(biāo)捆綁掛鉤”模式及“地票交易”模式，并指出農(nóng)村宅基地形成了一條從農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)到政府探索主導(dǎo)流轉(zhuǎn)，從實(shí)物流轉(zhuǎn)到指標(biāo)（發(fā)展權(quán)）流轉(zhuǎn)的演進(jìn)路徑[4]。關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶福利問(wèn)題研究，何映雪等（2016）研究結(jié)果表明農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后其居住條件、社區(qū)環(huán)境、社會(huì)保障和心理感受等方面的福利，提升特別是社區(qū)環(huán)境提升明顯[5]。李歡等（2019）基于德清縣為研究對(duì)象，采用模糊評(píng)價(jià)法和Logistic回歸模型，研究得出不同模式下的宅基地退出后的福利水平不同，因此需探索創(chuàng)新宅基地退出模式，改善農(nóng)民福利[6]。關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為研究，吳遠(yuǎn)來(lái)等（2014）指出在宅基地置換實(shí)踐中，宅基地置換目標(biāo)、置換原則、政府職責(zé)、置換市場(chǎng)需求等方面政府行為出現(xiàn)的偏差[7]。張琴等（2018）運(yùn)用博弈模型研究了政府在宅基地流轉(zhuǎn)中的角色定位，根據(jù)研究結(jié)果提出政府應(yīng)通過(guò)制定合理的稅收制度、發(fā)揮監(jiān)管作用及搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)等形式來(lái)參與流轉(zhuǎn)[8]。已有文獻(xiàn)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)中相關(guān)問(wèn)題的研究，對(duì)今后農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)工作提供了一定的參考，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，也為我們深入探討宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為問(wèn)題提供了重要的價(jià)值參考。不過(guò)，關(guān)于宅基流轉(zhuǎn)中地方政府行為研究，已有文獻(xiàn)關(guān)于政府行為問(wèn)題的研究不夠全面?；诖耍疚闹攸c(diǎn)分析了宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為失范的生成機(jī)理與深層邏輯，并提出優(yōu)化地方政府行為的策略。

2 ?宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為失范的生成機(jī)理

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府角色定位不清

在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在政府角色定位不清的問(wèn)題，即地方政府行為的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象。政府行為越位主要是指地方政府利用自身的行政權(quán)力，行使不屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的行為，取代了其他行為主體的職能。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，政府扮演的角色應(yīng)當(dāng)是中介，充分引導(dǎo)市場(chǎng)參與各方實(shí)現(xiàn)信息共享和交換，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易提供良好的政策支持和公共服務(wù)。然而，在宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐過(guò)程中，政府行為發(fā)生了越位。主要是地方政府干預(yù)宅基地的流轉(zhuǎn)。一些地方官員為了自身利益，利用行政因素進(jìn)行干預(yù)，強(qiáng)行推行宅基地流轉(zhuǎn)?；蛘呤且恍┑胤秸疄榱送瓿山?jīng)濟(jì)任務(wù)，把宅基地流轉(zhuǎn)出去以獲得轉(zhuǎn)讓金。此外，影響宅基地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。由于農(nóng)村宅基地牽涉重大利益，地方政府更加傾向于與大型利益集團(tuán)達(dá)成合作，政府獲得大筆資金和政治資本，企業(yè)獲取開(kāi)發(fā)土地，而農(nóng)戶由于處于弱勢(shì)地位，只能獲取少量資金補(bǔ)償，既不能平等地參與到三方協(xié)商中，也無(wú)法決定自己的宅基地能否流轉(zhuǎn)，這是政府公權(quán)力損害農(nóng)戶利益的一種典型代表。宅基地流轉(zhuǎn)中政府行為的缺位是指應(yīng)該由政府管的事情，但其沒(méi)有履行的行為。地方政府沒(méi)有很好的引導(dǎo)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，地方政府在執(zhí)政過(guò)程中，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，為民執(zhí)政的理念缺失，官僚主義、形式主義仍屢禁不止。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府沒(méi)有很好地履行職能，例如缺乏專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)宅基地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)、記錄情況并跟蹤進(jìn)展，這直接導(dǎo)致供需雙方信息不對(duì)稱。宅基地流轉(zhuǎn)中政府行為的錯(cuò)位，因?yàn)樵诘胤秸M織機(jī)構(gòu)中，存在職能部門分工不清、權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題，宅基地多頭管理模式不利于宅基地的流轉(zhuǎn)，在宅基地流轉(zhuǎn)中存在的突出問(wèn)題也難以及時(shí)解決。

2.2 宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府制度供給不足

針對(duì)農(nóng)村宅基地問(wèn)題，近年來(lái)，中央政府出臺(tái)了一系列的政策制度，為農(nóng)村宅基地制度的改革提供了政策支持。但地方政府在具體制度供給上卻滯后于現(xiàn)實(shí)需求，這一情況在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，表現(xiàn)得尤為凸出。按照我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》，宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)戶依法取得宅基地后對(duì)其只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是指使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的宅基地必須是已經(jīng)通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織批準(zhǔn)為宅基地的土地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)必須限制一定的條件[9]。宅基地流轉(zhuǎn)的主體必須是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員且依法合理?yè)碛械恼兀鬓D(zhuǎn)必須通過(guò)合法的方式，如出租、轉(zhuǎn)讓、置換等。然而，現(xiàn)實(shí)中許多地方政府并沒(méi)有明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的條件，由此造成宅基地流轉(zhuǎn)的混亂。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，地方政府應(yīng)出臺(tái)宅基地使用權(quán)登記制度，明確現(xiàn)在的使用權(quán)人，以便規(guī)范宅基地的管理。但在具體的實(shí)踐中，很少有地方政府能將此項(xiàng)制度貫徹落實(shí)。此外，地方政府沒(méi)有明確宅基地流轉(zhuǎn)收益分配制度，尤其是對(duì)于地方政府主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)收益，由于沒(méi)有制定明確的收益分配制度，流轉(zhuǎn)收益的絕大部分被地方政府或者地方官員占為己有，最終損害了村集體或農(nóng)戶的利益。基于以上分析，在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中，地方政府沒(méi)有明確宅基地流轉(zhuǎn)的條件、地方政府沒(méi)有出臺(tái)宅基地使用權(quán)登記制度及地方政府沒(méi)有制定明確的流轉(zhuǎn)收益分配制度，地方政府這些制度供給的不足，導(dǎo)致其沒(méi)能有效引導(dǎo)出一個(gè)健康的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

2.3 宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府監(jiān)督職能缺失

根據(jù)當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)情況可知，宅基地買賣雙方的需求都是客觀存在的。一方面，農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)讓閑置的宅基地，另一方面，部分城市居民希望在農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村宅基地。雖然供需雙方的需求客觀存在，但交易卻并不合法，增加了市場(chǎng)交易成本，引發(fā)市場(chǎng)秩序混亂。作為地方的行政機(jī)關(guān)，在宅基地流轉(zhuǎn)前，地方政府沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策和實(shí)施細(xì)則予以規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地也沒(méi)有設(shè)立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶私下轉(zhuǎn)讓的宅基地不受法律保護(hù)，存在較大風(fēng)險(xiǎn)和隱患。宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)戶作為絕對(duì)的弱勢(shì)方，若遇到地方官員與開(kāi)發(fā)商相互勾結(jié)，不但導(dǎo)致土地資源的大量浪費(fèi)，還可能出現(xiàn)開(kāi)發(fā)失敗，無(wú)法兌現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶的承諾等情況，帶來(lái)的負(fù)面影響十分深遠(yuǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)后，地方政府后續(xù)的監(jiān)督監(jiān)管職能缺失，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)土地資源流失、損害農(nóng)戶、農(nóng)村利益情況的發(fā)生。有些地方為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的目標(biāo)，對(duì)土地大肆開(kāi)發(fā)，造成周邊土地?zé)o法耕種，甚至破壞環(huán)境。地方政府的監(jiān)管機(jī)制缺失，直接嚴(yán)重威脅了農(nóng)戶的生存權(quán)，甚至影響社會(huì)的長(zhǎng)治久安。在地方政府的組織機(jī)構(gòu)中，沒(méi)有專門針對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的仲裁機(jī)構(gòu)。當(dāng)農(nóng)戶因?yàn)檎亓鬓D(zhuǎn)問(wèn)題產(chǎn)生糾紛時(shí)，因?yàn)闆](méi)有暢通的申訴渠道，農(nóng)戶往往會(huì)先到村委會(huì)尋求幫助。然而，村委會(huì)并不能解決此類共性問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，政府把村委會(huì)變成了自己在地方的附屬機(jī)構(gòu)，很多村委會(huì)成了政府在農(nóng)村權(quán)力的延申和擴(kuò)張，致使農(nóng)戶利益受損。地方政府缺乏專門的申訴渠道，各部門之間相互推諉也使得宅基地流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議案件久拖不決，影響農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。

3 ?宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為失范的深層邏輯

3.1 地方政府內(nèi)部激勵(lì)不當(dāng)

組織學(xué)理論認(rèn)為，組織內(nèi)部及其成員受內(nèi)部激勵(lì)制度的支配。政府作為一個(gè)國(guó)家權(quán)威組織，是由不同層級(jí)組成的、分工明確的組織機(jī)構(gòu)。政府工作人員作為組織內(nèi)部成員，不僅由于政府這個(gè)組織與社會(huì)等對(duì)外交換資源得以生存，同時(shí)還受組織內(nèi)部激勵(lì)制度的約束和利益分配。理論上來(lái)說(shuō)，組織激勵(lì)機(jī)制合理、科學(xué)，可以促使內(nèi)部成員為達(dá)成組織的一致目標(biāo)而不斷努力。然而，實(shí)際中由于信息傳遞不對(duì)等、組織成員間的行為難以控制等因素，政策制定者很難完全掌握受眾面的利益訴求，導(dǎo)致組織內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制難以達(dá)到預(yù)期效果。在宅基地流轉(zhuǎn)管理方面，地方政府則因地制宜，根據(jù)中央政策出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則。近年來(lái)，中央政府陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)宅基地制度改革等文件，總的政策指導(dǎo)方向是建立宅基地有償、適度流轉(zhuǎn)制度。對(duì)地方政府而言，出臺(tái)多項(xiàng)制度鼓勵(lì)閑置宅基地退出，本應(yīng)具有很好的政策引導(dǎo)作用，但實(shí)際操作層面上，卻由于組織內(nèi)部激勵(lì)政策不當(dāng)?shù)脑?，造成很多基層公?wù)員執(zhí)行政策偏差。地方政府的內(nèi)部激勵(lì)不當(dāng)，主要體現(xiàn)在把地方官員的績(jī)效考核與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相掛鉤。對(duì)地方官員而言，盡早取得政績(jī)是獲取政治晉升資本的重要籌碼，財(cái)政管理體制改革又促使地方政府一方面需要承擔(dān)大筆公共財(cái)政支出，另一方面又沒(méi)有太多財(cái)政自主權(quán)。也就是說(shuō)，地方政府和地方官員受到了組織激勵(lì)制度過(guò)于強(qiáng)化的影響。地方政府的這種內(nèi)部激勵(lì)制度不當(dāng)，最終損害了農(nóng)民利益，更有甚者激化社會(huì)矛盾。

3.2 地方政府運(yùn)用權(quán)力尋租

尋租理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，一些人會(huì)通過(guò)合法或非法手段謀求經(jīng)濟(jì)租金，由此產(chǎn)生相應(yīng)的政治活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。尋租活動(dòng)者尤其是其中的利益集團(tuán)，為了追求一種高額壟斷的利潤(rùn)，即租金，常常通過(guò)游說(shuō)或賄賂等方式來(lái)進(jìn)行[10]。尋租往往和政府的權(quán)力尤其是其行政權(quán)力緊密聯(lián)系在一起，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，它會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的低效和浪費(fèi)，同時(shí)對(duì)政治生活也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。按照不同的分類依據(jù)來(lái)劃分，尋租有幾種不同的類型，而本文所講的尋租主要是指政府運(yùn)用權(quán)力的尋租，也就是政府利用手中的權(quán)力為了實(shí)現(xiàn)自身的利用或者某些集團(tuán)的利益，避開(kāi)各種控制、法規(guī)、審查等，而進(jìn)行的一系列的活動(dòng)。具體到農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，地方政府具有對(duì)宅基地的管制權(quán)力，這為政府尋租行為提供了契機(jī)。在宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上，地方政府具有壟斷宅基地流轉(zhuǎn)方式的權(quán)力，又由于農(nóng)戶沒(méi)有太大的話語(yǔ)權(quán)，更加助長(zhǎng)了地方政府的壟斷行為，由此帶來(lái)一定的負(fù)面影響。地方政府組織是理性的經(jīng)濟(jì)人，以追求個(gè)人收益最大化為原則。為了自身利益最大化的目標(biāo)，在宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，地方政府很容易從底層百姓身上攫取利益，如政府運(yùn)用手中行政權(quán)力與一些開(kāi)發(fā)商合作，轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，由此獲得宅基地轉(zhuǎn)讓租金。宅基地轉(zhuǎn)讓金，這一典型的還未被納入中央財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理的收入來(lái)源，成為地方政府年度財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來(lái)源?？傊?，地方政府利用權(quán)力尋租，不利于宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

3.3 委托——代理機(jī)制的失效

在處理農(nóng)村宅基地的問(wèn)題上，國(guó)家運(yùn)用了委托代理機(jī)制，即中央政府是委托人，地方政府是中央政府的代理人。中央政府對(duì)農(nóng)村宅基地問(wèn)題的政策意圖都十分清晰明確，但落實(shí)到具體的制度實(shí)踐中，往往差強(qiáng)人意，出現(xiàn)政策執(zhí)行中的偏差，造成地方政府行為失范。反觀整個(gè)農(nóng)村宅基地管理的委托代理機(jī)制，代理方面出現(xiàn)了問(wèn)題。究其原因，我國(guó)有五級(jí)政府，除中央政府外，其余四級(jí)政府都可稱作是地方政府，而每一級(jí)地方政府中又存在許多部門，這樣一來(lái)在委托代理過(guò)程中，就會(huì)出現(xiàn)地方政府傳達(dá)信息的不對(duì)稱。在宅基地流轉(zhuǎn)管理問(wèn)題上，中央政府難以對(duì)每一級(jí)地方政府行為進(jìn)行有效觀察，更不容易控制，從而誘使地方政府為追求自身利益最大化，在執(zhí)行宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的過(guò)程中產(chǎn)生行為失范現(xiàn)象。此外，當(dāng)前我國(guó)地方政府的監(jiān)督機(jī)制不完善。具體到宅基地流轉(zhuǎn)中，地方政府關(guān)注自身的政績(jī)最大化和財(cái)政收益最大化，依據(jù)自身的偏好，壟斷農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，由于缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)督體系，致使農(nóng)戶權(quán)益嚴(yán)重?fù)p害。對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中地方政府行為失范的問(wèn)題，由于中央政府的問(wèn)責(zé)約束機(jī)制尚不健全，這樣一來(lái)更加助長(zhǎng)了地方政府的行為失范?；谝陨显?，整個(gè)委托代理機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，也就是委托代理機(jī)制的失效，致使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為失范。

4 ?優(yōu)化宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府行為的對(duì)策

4.1 地方政府行為在宅基地流中應(yīng)有合理定位

根據(jù)有限政府理論，地方政府在宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，政府扮演的角色主要應(yīng)當(dāng)是宏觀調(diào)控和政策支持，而不應(yīng)過(guò)多插手干預(yù)市場(chǎng)行為。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)配置作用，當(dāng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈時(shí)，政府再運(yùn)用行政手段進(jìn)行調(diào)控。此外，要特別注意政府干預(yù)的目的不是以強(qiáng)制手段取代市場(chǎng)，而是解決市場(chǎng)失靈帶來(lái)的一系列問(wèn)題。由于宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題關(guān)乎民生、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的效益，地方政府在行政調(diào)控過(guò)程中不應(yīng)只注重某一方的利益，而應(yīng)當(dāng)綜合平衡各方利益?？偠灾?，在宅基地流轉(zhuǎn)工作中，地方政府應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的主體地位，正確處理政府行政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，引導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)健康可持續(xù)發(fā)展。

4.2 地方政府行為應(yīng)當(dāng)是宅基地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)者

一方面，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的法律框架體系引導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，另一方面，需要更加完善社會(huì)保障體系，使農(nóng)民不再依靠以地養(yǎng)老，解除有意將宅基地租售農(nóng)戶的后顧之憂。這對(duì)地方政府的執(zhí)政能力提出了很高的要求，要求政府工作人員的工作進(jìn)一步做實(shí)做細(xì)，要深入農(nóng)戶家中，掌握農(nóng)戶關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的思想動(dòng)態(tài)。改革現(xiàn)有行政制度體系，進(jìn)一步明晰各部門的權(quán)責(zé)和任務(wù)分工，著力引導(dǎo)不同的社會(huì)體系加入到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，而不是運(yùn)用行政手段插手干預(yù)正常市場(chǎng)行為。在我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度還比較高，寧愿土地閑置也不愿出讓，將土地視為他們最后生存的保障。這在客觀上造成宅基地流轉(zhuǎn)的主觀意愿不強(qiáng)，這就特別需要地方政府將惠民政策落到實(shí)處，加大財(cái)政投入，完善村民基本社會(huì)保險(xiǎn)制度，解除群眾的后顧之憂。

4.3 地方政府行為應(yīng)當(dāng)是宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督者

現(xiàn)行制度體系決定了我國(guó)行政體系是自上而下的管理關(guān)系，地方政府在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須加強(qiáng)自我監(jiān)督和約束，不利用手中權(quán)力進(jìn)行利益尋租，不以行政手段干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。要完善宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)制，地方政府做好宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督者，不僅要加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)時(shí)及流轉(zhuǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，還要加強(qiáng)政府內(nèi)部的監(jiān)督。尤其要關(guān)注地方一些官員是否與開(kāi)發(fā)商之間存在不當(dāng)利益關(guān)系，對(duì)開(kāi)發(fā)商要有明確的監(jiān)督管理機(jī)制，促使其合理利用宅基地資源，不侵吞國(guó)有資產(chǎn)，將土地開(kāi)發(fā)收益回饋給村民，真正將“為人民服務(wù)”落到實(shí)處。此外，還應(yīng)建立統(tǒng)一完善的宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，從組織制度方面嚴(yán)查嚴(yán)懲在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中以權(quán)謀私、買地賣地等違法行為。

4.4 政府行為應(yīng)當(dāng)是宅基地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者

宅基地與一般的商品不同，它是農(nóng)戶賴以生存的根本。因此，政府在引導(dǎo)宅基地有序流轉(zhuǎn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注農(nóng)戶的生存和生活問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)得到飛速發(fā)展，相對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展就比較滯后。為使農(nóng)民也能共享改革發(fā)展的成果，增進(jìn)社會(huì)公平，政府針對(duì)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有更加優(yōu)惠的政策支持。由于我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)信息比較閉塞，農(nóng)戶對(duì)宅基地的政策法規(guī)了解不全面，接受信息的程度也有限，有些地區(qū)甚至沒(méi)有相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政投入，建設(shè)完善土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，充分發(fā)揮公共管理職能，著力解決信息不對(duì)等問(wèn)題。不斷完善農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村基本保險(xiǎn)制度的覆蓋面，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，關(guān)心農(nóng)民的生存生活問(wèn)題，真正做惠民政策的實(shí)施者。

5 ?結(jié)語(yǔ)

在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府由于內(nèi)部組織激勵(lì)不足、外部監(jiān)管不到位等原因，損害農(nóng)戶利益、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題層出不窮，政府行政職能邊界不清、權(quán)責(zé)不分不僅損害了政府公信力，急功近利的政績(jī)觀也損害了人民的利益。本文對(duì)中地方政府在宅基地流轉(zhuǎn)中行為失范的生成機(jī)理與深層邏輯進(jìn)行了研究，強(qiáng)調(diào)地方政府在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作中應(yīng)當(dāng)更加注重科學(xué)性、公平性和服務(wù)性。在處理宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的過(guò)程中，政府需要兼顧各方利益，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)制度進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和規(guī)范。政府是制度的制定者和踐行者，只有不斷改革政府制度和組織架構(gòu)，不斷推進(jìn)體制創(chuàng)新，完善組織流程，減少宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的突出問(wèn)題和矛盾，才能夠充分保障宅基地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

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基金項(xiàng)目：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2019年研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村閑置宅基地治理路徑研究”（ACYC2019194）。

作者簡(jiǎn)介：魏朋娟（1993-），女，安徽亳州人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。