西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目的融資困境與突破

方煜東 顧業(yè)文

黎平縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目是黔東南州第一個(gè)獲得農(nóng)發(fā)行貸款解決建設(shè)資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP融資項(xiàng)目，此舉對黔東南州全州開展城鎮(zhèn)污水項(xiàng)目建設(shè)有極大的助推作用，也對西部貧困落后地區(qū)開展城鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目融資有重要借鑒和啟示。

一、黎平縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目的建設(shè)背景

黎平縣位于貴州省東南部，地處黔、湘、桂三省區(qū)交界，東鄰湖南懷化，南接廣西柳州，隸屬貴州省黔東南苗族侗族自治州。全縣國土面積4441平方公里，總?cè)丝?6萬，居住侗、苗、漢、瑤、壯、水等13個(gè)民族，其中侗族人口40萬人，是全國侗族人口第一、全省面積第二、全州人口最多的縣。原為國家級貧困縣，2019年11月剛摘帽脫貧。

為提升生態(tài)文明建設(shè)及群眾生活質(zhì)量，黨的十九大把污染防治列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。為踐行“綠水青山就是金山銀山”，為保護(hù)水環(huán)境不受破壞，不影響生態(tài)環(huán)境建設(shè)，2015年4月國務(wù)院發(fā)布實(shí)施《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污染治理，到2020年全國所有縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)具備污水收集處理能力。2016年1月初貴州省人民政府出臺了《貴州省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案》，提出要強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污水治理，加快城鎮(zhèn)污水設(shè)施建設(shè)與改造，到 2020年全省所有縣城和重點(diǎn)集鎮(zhèn)具備污水收集處理能力。隨即黔東南州人民政府制定了《黔東南州十三五期間城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)工作實(shí)施方案》，要求全州各縣市在 2018年第十三屆貴州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會建成部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理廠，其中黎平縣的有中潮、敖市、洪州等建制鎮(zhèn)。而此時(shí)黎平縣域內(nèi)眾多按政府計(jì)劃需要建設(shè)完善污水處理設(shè)施的集鎮(zhèn)都沒有完善污水收集和處理設(shè)施，雨污水混流，不但對水環(huán)境造成破壞影響，集鎮(zhèn)的總體居住環(huán)境較差，集鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定影響。因此，當(dāng)?shù)卣叨戎匾?，并?2016 年啟動(dòng)了清水江流域范圍的集鎮(zhèn)污水收集治理建設(shè)工作，開展了雙江鎮(zhèn)、中潮等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活污水廠網(wǎng)建設(shè)，但仍不能滿足新的污水治理政策要求。為此，提出對尚未開展污水治理建設(shè)的建制鎮(zhèn)集鎮(zhèn)產(chǎn)生的污水進(jìn)行系統(tǒng)性的收集治理。2017年初，黎平縣直屬平臺公司委托設(shè)計(jì)單位編寫貴州省黔東南州黎平縣清水江流域片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程和黎平縣中潮等 10 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設(shè)工程可行性研究報(bào)告。2017年底，黔東南州發(fā)改部門按職能權(quán)限相繼批復(fù)了可研。按可研批復(fù)黎平縣清水江流域片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程和黎平縣中潮等 10 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設(shè)工程建設(shè)內(nèi)容包括黎平縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道（占總縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)的69.23%）建設(shè)污水處理廠及污水收集管網(wǎng)，主要采用A2/O法污水處理工藝，日處理規(guī)模共計(jì)8050噸。

二、項(xiàng)目投資規(guī)模及融資困境

根據(jù)可研批復(fù)，貴州省黔東南州黎平縣清水江流域片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程估算總投資11300.60 萬元（其中流動(dòng)資金 72.88 萬元，由項(xiàng)目公司自行籌集，不納入本項(xiàng)目總投資），其中工程費(fèi)用為 9120.54 萬元，工程建設(shè)其他費(fèi)用 1275.50萬元，工程預(yù)備費(fèi) 831.68 萬元。黎平縣中潮等 10 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設(shè)工程估算總投資 14575.09萬元（其中鋪底流動(dòng)資金 15.25萬元，由項(xiàng)目公司自行籌集，不納入本項(xiàng)目總投資），其中工程費(fèi)用11603.38萬元，工程建設(shè)其他費(fèi)用1587.36萬元，基本預(yù)備費(fèi)1055.26萬元，建設(shè)期銀行貸款利息 313.84萬元。以上項(xiàng)目總投資合計(jì)約 25875.69萬元（其中鋪底流動(dòng)資金 88.13萬元，由項(xiàng)目業(yè)主自行籌集，不納入本項(xiàng)目總投資）。

可研批復(fù)后，項(xiàng)目加快推動(dòng)，但面臨的最大困難是資金問題。

（一）貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目建設(shè)成本高、回報(bào)率低

眾所周知，在俗稱“地?zé)o三尺平”的貴州省地區(qū)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落分布較為分散，且人口密度較小，黎平縣也不例外。貴州省黔東南州黎平縣清水江流域片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程和黎平縣中潮等 10 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設(shè)工程與貴州省其他地州鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠一樣，具有污水處理規(guī)模小、污水收集管網(wǎng)系統(tǒng)長、單位處理規(guī)模投資大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)配套運(yùn)行的基礎(chǔ)條件差等特點(diǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)資金需求較大，而回報(bào)率極低，項(xiàng)目自身收益難以覆蓋建設(shè)成本。

（二）有關(guān)政策對項(xiàng)目融資的限制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施屬于公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)該由地方政府出資承建或政府購買服務(wù)。然而，根據(jù)財(cái)政部2017年5月下發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號） 文件，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。按照87號文件要求，各金融機(jī)構(gòu)立刻對包括污水處理項(xiàng)目、棚改等在內(nèi)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目停止放貸并紛紛進(jìn)行轉(zhuǎn)型，以達(dá)到項(xiàng)目收益與融資的自求平衡。

（三）地方財(cái)政薄弱導(dǎo)致建設(shè)資金籌集難

黎平縣作為2019年11月剛摘帽脫貧的西部貧困地區(qū)，縣級財(cái)政收入規(guī)模小且負(fù)債大，因此實(shí)在無力自行解決開展該鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目的資金問題。同時(shí)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)明確后，國家加大督察力度，當(dāng)時(shí)正值黎平縣清水江流域片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程和黎平縣中潮等10鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設(shè)工程面臨著中央環(huán)保督察組、省委省政府及州委州政府等上級政府要求加快建設(shè)的重壓，另一方面又面臨著因縣政府財(cái)政薄弱導(dǎo)致建設(shè)資金籌集難的困境。因此，創(chuàng)新和運(yùn)用新模式的融資方式解決項(xiàng)目建設(shè)資金已迫在眉前。

三、黎平縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目的融資創(chuàng)新實(shí)踐

自2013年后，財(cái)政部等部門相出臺了一系列推廣PPP模式的制度辦法，如《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》、 《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》等等。2015年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》?！兑庖姟诽岢鲆谀茉础⒔煌ㄟ\(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會資本合作PPP模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號）更是指出，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識別論證，鼓勵(lì)嘗試運(yùn)用PPP模式，注重項(xiàng)目運(yùn)營，提高公共服務(wù)質(zhì)量。然而，從國家頂層設(shè)計(jì)到地方貫徹落實(shí)PPP模式，各地方所需時(shí)間長短不一，貴州省黔東南州人民政府2015年至2017年也相繼下文明確鼓勵(lì)政府和社會資本合作推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但州屬平臺公司及凱里市真正落實(shí)落地使用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目寥寥無幾，州內(nèi)絕大部分縣對PPP模式的應(yīng)用更是空白。

在極度困難情況下，黎平縣人民政府選擇與州屬國有企業(yè)黔東南州水利投資（集團(tuán)）有限公司合作，共同解決黎平縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目的融資和建設(shè)。在充分對接國家政策性銀行農(nóng)發(fā)行后，黎平縣人民政府和州屬國有企業(yè)黔東南州水利投資（集團(tuán)）有限公司大膽嘗試，擬充分利用國家現(xiàn)有PPP政策，通過農(nóng)發(fā)行綠色通道來解決該項(xiàng)目的融資問題。最終在農(nóng)發(fā)行重點(diǎn)支持下獲得2億元貸款，使得項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)。

現(xiàn)將該鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目運(yùn)作及農(nóng)發(fā)行融資模式具體路徑簡述如下：

1.項(xiàng)目發(fā)起

黎平縣人民政府與黔東南州水利投資（集團(tuán)）有限公司共同發(fā)起擬將貴州省黔東南州黎平縣清水江流域片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程和黎平縣中潮等 10 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設(shè)工程打捆按PPP模式實(shí)施。黎平縣人民政府授權(quán)黎平縣水務(wù)局作為本PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。因此，黎平縣第一個(gè)PPP項(xiàng)目從此應(yīng)運(yùn)而生。受黎平縣人民政府授權(quán)委托后，黎平縣水務(wù)局委托咨詢單位編寫《黎平縣城鄉(xiāng)污水處理廠網(wǎng)一體化 PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案》和《黎平縣城鄉(xiāng)污水處理廠網(wǎng)一體化 PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告》、《黎平縣城鄉(xiāng)污水處理廠網(wǎng)一體化 PPP 項(xiàng)目物有所值評價(jià)報(bào)告》（以下簡稱“兩評一案”）。由于本PPP項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，含有部分使用者付費(fèi)項(xiàng)目（即向使用者征收的排污費(fèi)或稱污水處理費(fèi)），但使用者付費(fèi)較為有限，無法完全覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營、維護(hù)管理成本。因此，政府根據(jù)績效考核情況需向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)，屬于“可行性缺口補(bǔ)助”模式項(xiàng)目，且政府將以上支出責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算?！皟稍u一案”經(jīng)黎平縣財(cái)政、發(fā)改等有關(guān)主管部門批復(fù)后相繼順利進(jìn)入貴州省財(cái)政廳、國家財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫。

2.項(xiàng)目采購

由黎平縣水務(wù)局通過資格預(yù)審、正式招投標(biāo)等流程選取社會資本方（黔東南州水利投資集團(tuán)公司全資子公司貴州云上生態(tài)環(huán)境科技有限責(zé)任公司組成的聯(lián)合體），并由云上生態(tài)公司聯(lián)合體與黎平縣人民政府出資代表--黎平縣扶貧開發(fā)有限責(zé)任公司共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司注冊資本與項(xiàng)目資本金一致即5175萬元，其中云上生態(tài)公司聯(lián)合體認(rèn)繳出資4916萬元，占95%;縣扶貧投資公司認(rèn)繳出資259萬元，占5%?？偼顿Y剩余部分20000萬元即由金融機(jī)構(gòu)融資解決。項(xiàng)目公司注冊成立后，由項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)黎平縣城鄉(xiāng)污水處理廠網(wǎng)一體化 PPP 項(xiàng)目的建設(shè)、融資、運(yùn)營維護(hù)及移交等。合作期共30年，其中建設(shè)期2年。

3.項(xiàng)目融資

項(xiàng)目公司成立后，積極對接省、州、縣各級農(nóng)發(fā)行，協(xié)調(diào)融資事宜，適時(shí)提交所需材料并出具相關(guān)證明。農(nóng)發(fā)行黔東南州分行充分發(fā)揮政策性銀行“當(dāng)先導(dǎo)、補(bǔ)短板、逆周期”作用，積極利用差異化信貸政策支持貧困地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)及水環(huán)境治理工作并成立工作專班，主動(dòng)介入并搞好項(xiàng)目融資融智服務(wù)，按照“特事特辦、急事急辦”原則，以最快的速度、最優(yōu)的服務(wù)做好項(xiàng)目融資工作。在2019年12月，項(xiàng)目公司與農(nóng)發(fā)行黎平縣支行順利簽訂《貸款合同》，貸款總額2億元。

結(jié)語：黎平縣城鄉(xiāng)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP 項(xiàng)目通過PPP模式，一方面有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水等水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)資金，且政府支出責(zé)任納入黎平縣年度財(cái)政預(yù)算，避免政府債務(wù)增加;另一方面通過PPP模式實(shí)施，引進(jìn)有實(shí)力的社會資本，增強(qiáng)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營能力，提供公共服務(wù)水平，政府方可通過績效考核等方式加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督。目前項(xiàng)目正在有序推進(jìn)并建設(shè)中。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項(xiàng)目依托政策性銀行融資的成功，為貧困地區(qū)因縣級財(cái)政壓力巨大無力承擔(dān)建設(shè)資金情況下開展城鎮(zhèn)污水等水務(wù)項(xiàng)目融資提供了有效解決方案，助推西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興。