欠發(fā)達(dá)地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的雙元主體模式

陳艷?張江甫

摘要：政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)已成為中國(guó)基于國(guó)情應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)挑戰(zhàn)的新嘗試。本文以四川省M市A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為案例，探究了欠發(fā)達(dá)地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的三階段雙元主體模式，并從雙元主體的供需匹配、精準(zhǔn)幫扶與全方位測(cè)評(píng)對(duì)其進(jìn)行了深度理論闡釋，剖析了模式在雙元聯(lián)動(dòng)、專業(yè)素養(yǎng)、評(píng)估有效性存在的困境，最后，提出應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo)、反向社會(huì)嵌入、整合多方資源等措施，建立健全政府、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭多方深度聯(lián)動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

關(guān) 鍵 詞：雙元主體;模式;欠發(fā)達(dá);居家養(yǎng)老服務(wù);政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

一、研究問(wèn)題

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理念源自于西方“民營(yíng)化”（Privatization）議題，政府將其職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)介給民間的社會(huì)組織，代其為公眾提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出“……進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)做出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度”，而政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在養(yǎng)老領(lǐng)域的延伸與拓展。據(jù)2017年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》人口資料顯示，我國(guó)65歲及以上老年人口已經(jīng)達(dá)到15003萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)于聯(lián)合國(guó)7%的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，老齡化社會(huì)使中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。由于受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，老年人更傾向于選擇居家養(yǎng)老服務(wù)，然而相應(yīng)的服務(wù)供給卻存在著巨大缺口，因此，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)蘊(yùn)含著巨大的市場(chǎng)需求，亟待理論指導(dǎo)與規(guī)范。

目前，學(xué)者有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)研究聚焦于服務(wù)模式、政府責(zé)任、治理機(jī)制與績(jī)效評(píng)估四大方面。李鳳琴，陳泉辛（2012）[1]在比較傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式基礎(chǔ)上，提出城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的鼓樓模式，即以社區(qū)為依托、政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的居家養(yǎng)老服務(wù)體系;李長(zhǎng)遠(yuǎn)（2015）[2]總結(jié)了上海市普陀區(qū)、杭州市江干區(qū)、南京市鼓樓區(qū)三個(gè)典型案例的基層實(shí)踐，提出政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的三大模式：形式性購(gòu)買(mǎi)、契約化購(gòu)買(mǎi)與委托性購(gòu)買(mǎi)。羅楠，張永春（2012）[3]實(shí)地調(diào)研了西安市政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，提出運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)不足及資金管理不當(dāng)是阻礙工作開(kāi)展的最大難題，應(yīng)提高政府財(cái)政支持力度;劉紅芹，劉強(qiáng)（2012）[4]認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府是服務(wù)的供給者，統(tǒng)籌規(guī)劃居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)，并進(jìn)行監(jiān)督，從而保障公共服務(wù)質(zhì)量;周敏（2015）[5]提出居家養(yǎng)老服務(wù)需要走公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路，政府的責(zé)任在于政策與法規(guī)制定、資金與基礎(chǔ)設(shè)施支持、市場(chǎng)的規(guī)范與監(jiān)管。管兵（2015）[6]研究了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的社會(huì)組織發(fā)展，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制重塑政府與社會(huì)組織關(guān)系，通過(guò)反向嵌入機(jī)制增強(qiáng)政府與社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系;王詩(shī)宗（2007）[7]研究了寧波市海曙區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策，提出地方治理機(jī)制成為其有效推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的保障。包國(guó)憲（2012）[8]基于政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的效率、服務(wù)對(duì)象感知服務(wù)質(zhì)量的滿意度雙元維度，構(gòu)建了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估模型;吉鵬，李放（2013）[9]運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法構(gòu)建了政府“投入—產(chǎn)出”的效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并針對(duì)服務(wù)對(duì)象的滿意度評(píng)估，構(gòu)建了ACSI評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

綜合上述文獻(xiàn)，學(xué)者們大都以東部城市社區(qū)為案例，探討了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)問(wèn)題并取得了豐碩成果。然而在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，（一）政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)中的運(yùn)作過(guò)程及多方關(guān)系是否會(huì)有所差異？（二）政府、社會(huì)組織為服務(wù)對(duì)象提供居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，是否形成了不同于東部發(fā)達(dá)城市社區(qū)的本土特色模式？（三） 如何評(píng)估該服務(wù)模式的績(jī)效并突破服務(wù)過(guò)程中遇到的困境？

二、居家養(yǎng)老：概念辨析與服務(wù)優(yōu)勢(shì)

居家養(yǎng)老來(lái)源于Ramon（2016）[10] “社區(qū)照顧”理念，其主要分為社區(qū)內(nèi)照顧（Care in the community）和由社區(qū)照顧（Care by the community）兩大方式，居家養(yǎng)老是一種典型的社區(qū)內(nèi)照顧。然而，國(guó)內(nèi)有關(guān)居家養(yǎng)老內(nèi)涵的研究并沒(méi)有形成一致性觀點(diǎn)，有些學(xué)者甚至不能很好地區(qū)分家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老三者間的關(guān)系，嚴(yán)重阻礙了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)研究的順利開(kāi)展。固然，居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但同時(shí)，它們之間也有顯著的差異，具體比較分析見(jiàn)表1所示。

從上表可得出結(jié)論，居家養(yǎng)老本質(zhì)上是一種介于家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老間的融合模式，既吸收了兩大養(yǎng)老模式的優(yōu)勢(shì)，又彌補(bǔ)了它們的缺陷，具有廣闊的市場(chǎng)空間與巨大的生命力。

（一）家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)整合。

居家養(yǎng)老依托社區(qū)，以家庭為基本活動(dòng)場(chǎng)所，老年人生活在自己熟悉的環(huán)境中，避免了環(huán)境適應(yīng)性問(wèn)題。同時(shí)，社區(qū)建立了日間照料服務(wù)中心，配備了相應(yīng)的硬件設(shè)施，有專職人員提供專業(yè)性服務(wù)，當(dāng)老年人遭遇困境時(shí)，可以選擇入戶提供服務(wù)或到日間照料中心尋求幫助。

（二）家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的困境突破。

由于三十年計(jì)劃生育政策的影響，目前家庭結(jié)構(gòu)普遍呈現(xiàn)“4-2-1”格局，家庭成年子女工作壓力大，照料老人的時(shí)間缺乏。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又背離傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，視為子女“不孝”，且養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用成本高，供需比例失衡，有時(shí)“一床難求”。針對(duì)上述情況，居家養(yǎng)老能突破其中的困境，既能夠讓子女陪伴父母身旁，減輕其負(fù)擔(dān);又能以經(jīng)濟(jì)、效率方式，提供高質(zhì)量的專業(yè)化服務(wù)。

（三）老年人多層次需求的滿足。

居家養(yǎng)老服務(wù)分為有償性服務(wù)與無(wú)補(bǔ)償服務(wù)兩種，無(wú)償性服務(wù)是政府養(yǎng)老服務(wù)普惠性政策的體現(xiàn)，如針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的獨(dú)居或空巢老人、“三無(wú)”老年人、80周歲以上的高齡老人提供的資金分配、政府補(bǔ)貼等福利服務(wù);有償性服務(wù)是針對(duì)老年人的多元需求，如醫(yī)療援助、健康護(hù)理、心理慰籍，與醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約，政府提供一定補(bǔ)貼，個(gè)人承擔(dān)部分費(fèi)用，專業(yè)服務(wù)人員定期到老人居住社區(qū)及家中，提供日常護(hù)理與心理咨詢服務(wù)。

三、M市居家養(yǎng)老服務(wù)的基層實(shí)踐

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)流程

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是政府及相關(guān)部門(mén)將其職責(zé)范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織，代其為社區(qū)老年人提供專業(yè)性的公共福利服務(wù)，并對(duì)社會(huì)組織提供的服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，于評(píng)估合格后支付服務(wù)剩余費(fèi)用的服務(wù)形式。自2009年以來(lái)，寧波、上海、南京等城市已經(jīng)開(kāi)始探索政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，取得了豐碩成就，然而在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)仍處于探索階段。M市A區(qū)按照國(guó)務(wù)院、省、市相關(guān)文件精神，借鑒東部城市的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合區(qū)情，因地制宜探索出一條有本土特色的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。A區(qū)是該市所轄縣于2016年改編規(guī)劃而成的新區(qū)，社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，養(yǎng)老問(wèn)題比較突出，居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象為戶籍在該區(qū)60周歲以上的老年人，具體來(lái)說(shuō)分為三大類別：①散居城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人;②散居農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)對(duì)象;③城鄉(xiāng)低收入家庭中的失能老人、殘疾老人、獨(dú)居老人、80周歲以上高齡老人。服務(wù)主體有兩大類：①該區(qū)政府及相關(guān)部門(mén)是居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方;②該市J居家養(yǎng)老服務(wù)中心是服務(wù)的供給方。A區(qū)民政局以公開(kāi)招標(biāo)形式，委托J居家養(yǎng)老服務(wù)中心承接了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，共計(jì)6440位服務(wù)對(duì)象享受了養(yǎng)老福利服務(wù)，健全了該區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，具體的服務(wù)流程如圖1所示。

（二）三階段的雙元主體模式

從圖1可以看出，A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是依托于18鄉(xiāng)鎮(zhèn)的街道與村委，由區(qū)民政局統(tǒng)籌指導(dǎo)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦具體負(fù)責(zé)、各街道/村委干部協(xié)調(diào)組織、社會(huì)組織提供上門(mén)入戶服務(wù)，從而保障服務(wù)對(duì)象切實(shí)享受居家養(yǎng)老公共福利服務(wù)。從服務(wù)的生命周期來(lái)看，A區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)劃分為籌劃階段、介入階段、評(píng)估階段;從服務(wù)的主體來(lái)看，包括服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體與服務(wù)供給主體，兩者相互作用，形成A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的三階段雙元主體模式，具體如圖2所示。

1.籌劃階段：雙元主體的供需匹配

A區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以全國(guó)老齡辦《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》（〔2008〕4號(hào)）、四川省財(cái)政廳會(huì)同四川省民政廳制定的《四川省政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》（川財(cái)社〔2014〕132號(hào)）、M市政府《貫徹落實(shí)省政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)的通知》作為政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的總原則，18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)遵照全國(guó)老齡辦、省、市相關(guān)文件精神，結(jié)合A區(qū)的實(shí)際情況，訂立享受政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容與具體標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種“自上而下”為主的需求評(píng)估。接著，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以符合條件的老人或家人主動(dòng)申請(qǐng)為主，社區(qū)干部主動(dòng)走訪為輔的方式進(jìn)行初選，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦根據(jù)社區(qū)干部上報(bào)名單進(jìn)行資格審核;對(duì)一些符合條件，但不知情的老年人，由村委干部上門(mén)宣講政策，鼓勵(lì)并協(xié)助申請(qǐng)辦理。經(jīng)過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別，A區(qū)18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有6440老人具備享受政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的資質(zhì)。之后，A區(qū)民政局按照公開(kāi)、公正、公平的原則，向社會(huì)進(jìn)行招標(biāo);J居家養(yǎng)老服務(wù)中心依據(jù)A區(qū)服務(wù)對(duì)象的具體需求，進(jìn)行投標(biāo)申請(qǐng)并最終作為中標(biāo)單位承接其居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的合作合同，區(qū)民政局負(fù)責(zé)總體籌劃與監(jiān)管，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行直接監(jiān)督、過(guò)程評(píng)估與資金撥付的權(quán)利與義務(wù)，J居家養(yǎng)老服務(wù)中心為鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年人提供專業(yè)化服務(wù)，最終促成了服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體與服務(wù)供給主體供需的有效匹配。

2.介入階段：雙元主體的精準(zhǔn)幫扶

《四川省政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》規(guī)定了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)包括助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)五大方面支持內(nèi)容，A區(qū)政府及相關(guān)部門(mén)以此為依據(jù)，與服務(wù)供給者共同協(xié)商制定了包括“五助內(nèi)容”的居家養(yǎng)老服務(wù)包，每項(xiàng)服務(wù)包的服務(wù)內(nèi)容由“固定服務(wù)+可選服務(wù)”構(gòu)成，既涵蓋了該區(qū)共同需求的“五助”內(nèi)容，同時(shí)又體現(xiàn)了服務(wù)對(duì)象需求的差異性，具體內(nèi)容見(jiàn)表2所示。區(qū)內(nèi)服務(wù)對(duì)象結(jié)合自身的具體情況，自主從四項(xiàng)服務(wù)包中選擇一項(xiàng)服務(wù)包，與J居家養(yǎng)老服務(wù)中心簽訂服務(wù)協(xié)議，享受服務(wù)包提供的服務(wù)內(nèi)容。J居家養(yǎng)老服務(wù)中心為了給A區(qū)老人提供便捷舒適的服務(wù)，在該區(qū)設(shè)置項(xiàng)目辦，依據(jù)服務(wù)對(duì)象選擇的服務(wù)包，派遣服務(wù)人員提供上門(mén)入戶服務(wù)，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目中標(biāo)的公開(kāi)報(bào)價(jià)，向服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體收取服務(wù)項(xiàng)目的費(fèi)用開(kāi)支。

3.評(píng)估階段：雙元主體的全方位測(cè)評(píng)

A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)期為一年，服務(wù)質(zhì)量測(cè)評(píng)分為四個(gè)季度及最終年度評(píng)估。季度服務(wù)質(zhì)量測(cè)評(píng)主要由服務(wù)供給方依據(jù)工作人員在服務(wù)過(guò)程中的實(shí)地觀察、訪談所得資料進(jìn)行歸納整理所形成的研究報(bào)告，以及采取非概率抽樣方法選取并走訪調(diào)查服務(wù)對(duì)象，按照合同簽署的服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式，評(píng)估J居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供服務(wù)的質(zhì)量與效果，因此是一種定性式的自我評(píng)估方式，更多停留在“主觀性評(píng)估”層面。然而，由于該評(píng)估方式缺乏獨(dú)立性、專業(yè)性、客觀性，需要引入一種獨(dú)立于服務(wù)提供者、服務(wù)接受者之外的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)J居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供服務(wù)的質(zhì)量與效果進(jìn)行進(jìn)一步測(cè)評(píng)。受A區(qū)民政局委托，L社會(huì)工作服務(wù)中心作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，依據(jù)合同簽署的服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式，針對(duì)J居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的服務(wù)，采取分層抽樣方法，按照5%的比例從18鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽取320位服務(wù)對(duì)象，利用問(wèn)卷調(diào)查、訪談法、服務(wù)臺(tái)帳及相關(guān)文檔查閱等方式收集資料，構(gòu)建了服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估指標(biāo)體系，從服務(wù)機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施、人員配置、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)內(nèi)容、有效投訴、服務(wù)檔案等方面，以百分制的方式，對(duì)A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的年度整體服務(wù)質(zhì)量與效果進(jìn)行測(cè)評(píng)，具體評(píng)估指標(biāo)體系見(jiàn)表3所示。

四、困境分析

M市A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)形成了“政府部門(mén)+社會(huì)組織”的雙元主體工作模式，構(gòu)建了以社區(qū)為依托、居家為基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)為支撐、服務(wù)多樣化、管理規(guī)范化的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，一定程度上緩和了當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老領(lǐng)域面臨的問(wèn)題，促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展及養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，然而，在模式的具體運(yùn)作過(guò)程中，仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）雙元主體聯(lián)動(dòng)度不足

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)形成了民政部門(mén)主導(dǎo)、社會(huì)組織響應(yīng)、社區(qū)街道辦廣泛參與的服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其中，民政部門(mén)是服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方，負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算、監(jiān)管、評(píng)估等責(zé)任，起到主導(dǎo)作用;社會(huì)組織根據(jù)政府居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文件的規(guī)定，提供日常照料、健康護(hù)理、精神慰藉等方面福利服務(wù)，是居家養(yǎng)老服務(wù)的“生產(chǎn)者”;社區(qū)街道辦協(xié)助社會(huì)組織，將福利性服務(wù)輸送給社區(qū)老年群體，即服務(wù)的“消費(fèi)者”。政府、社會(huì)組織依托社區(qū)，雙元主體聯(lián)動(dòng)，為老年群體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。然而，在提供服務(wù)過(guò)程中，雙元主體仍存在聯(lián)動(dòng)廣度有限、聯(lián)動(dòng)深度不足的現(xiàn)象。政府、社會(huì)組織、社區(qū)聯(lián)動(dòng)的范圍局限于服務(wù)對(duì)象資金分配、服務(wù)開(kāi)展方式（定期上門(mén)服務(wù)）等方面，而服務(wù)過(guò)程的深度聯(lián)動(dòng)缺乏，如服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)計(jì)劃的個(gè)性化定制缺乏。A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)采取“項(xiàng)目制”運(yùn)作方式，由于成本費(fèi)用的限制，承接項(xiàng)目的社會(huì)組織僅在A區(qū)設(shè)立了項(xiàng)目辦，并未在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)立常駐地項(xiàng)目點(diǎn)，在具體服務(wù)過(guò)程中，政府、社會(huì)組織、社區(qū)三方缺乏資源鏈接、共享與整合，如政府養(yǎng)老服務(wù)惠民政策的制定、社區(qū)日間照料中心的運(yùn)作與社會(huì)組織提供的福利服務(wù)間的深度聯(lián)動(dòng)缺乏。

（二）供給主體專業(yè)化素養(yǎng)缺乏

A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上是以“項(xiàng)目委托”方式，由民政局購(gòu)買(mǎi)J居家養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)，為18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)老年群體提供固定與可選服務(wù)兩大類。固定服務(wù)包括兩種：（1）服務(wù)中心為老年群體建立個(gè)人檔案資料，實(shí)施家庭探訪制度，派出專業(yè)服務(wù)人員，通過(guò)打電話與傳統(tǒng)節(jié)日上門(mén)拜訪的方式，為服務(wù)對(duì)象提供心理關(guān)懷與慰藉服務(wù);（2）針對(duì)老人在日常生活中遇到的生理、心理及社會(huì)方面的問(wèn)題，開(kāi)展個(gè)案工作、小組工作為老人提供相應(yīng)服務(wù)，踐行“助人自助”理念。除此之外，在18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了可選擇性服務(wù)，派出服務(wù)人員，為老年群體提供了常規(guī)檢查、理發(fā)、家政服務(wù)、送餐、陪同購(gòu)物、煮飯、煎藥、助洗澡等10余服務(wù)項(xiàng)目，而這些服務(wù)按質(zhì)按量完成的保障在于一支專業(yè)化素養(yǎng)高的服務(wù)隊(duì)伍。政府之所以購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要原因之一是社會(huì)組織具備較高的專業(yè)化素養(yǎng)，針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)，有專業(yè)服務(wù)人員為服務(wù)對(duì)象提供政府不能給予的專業(yè)化服務(wù)，專業(yè)服務(wù)人才建設(shè)是社會(huì)組織提供服務(wù)的重要保障。然而，J居家養(yǎng)老服務(wù)中心的專業(yè)素養(yǎng)卻不高，其服務(wù)隊(duì)伍共計(jì)23人，理發(fā)師5人，雜工6人，護(hù)理人員5人，駕駛員7人，服務(wù)團(tuán)隊(duì)無(wú)社會(huì)工作專業(yè)人員，服務(wù)隊(duì)伍配置基本齊全，但尚未達(dá)到居家養(yǎng)老服務(wù)“五助標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)具備的專業(yè)素質(zhì)。服務(wù)人員大多數(shù)人不具備養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)資格，他們?nèi)狈夏曛R(shí)技能的儲(chǔ)備，不熟悉老年人的生活習(xí)慣，不懂得服務(wù)的技能和技巧，僅僅提供簡(jiǎn)單的家政服務(wù)和護(hù)理，而諸如精神慰藉、醫(yī)療護(hù)理等深層次服務(wù)需求顯然很難達(dá)到，一些服務(wù)人員盡管服務(wù)熱情很高，但提供的服務(wù)缺乏系統(tǒng)性、計(jì)劃性，無(wú)法滿足老年人的深層次需求。服務(wù)人員僅在入職時(shí)接受過(guò)簡(jiǎn)單的崗位培訓(xùn)，居家養(yǎng)老服務(wù)人員幾乎是靠傳幫帶以及自我摸索，積累服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，提升服務(wù)技能，除此之外，繁重的工作壓力與低水平的工資待遇使得服務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性較差，專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后。

（三）雙方主體評(píng)估有效性不足

科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制是保障政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效有序運(yùn)行的重要手段，M市A區(qū)政府以“季度服務(wù)質(zhì)量評(píng)估”與“年度服務(wù)質(zhì)量評(píng)估”相結(jié)合的方式，評(píng)估社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效，評(píng)估合格后，撥付后續(xù)資金。季度服務(wù)質(zhì)量評(píng)估是服務(wù)供給主體通過(guò)服務(wù)過(guò)程觀察及定期走訪調(diào)查服務(wù)對(duì)象，了解服務(wù)開(kāi)展的具體情況、存在的問(wèn)題與服務(wù)改進(jìn)策略;年度服務(wù)質(zhì)量評(píng)估是A區(qū)政府聘請(qǐng)第三方社會(huì)工作服務(wù)中心作為評(píng)估機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估指標(biāo)體系，采取定性與定量相結(jié)合方式，評(píng)價(jià)整體服務(wù)質(zhì)量。季度服務(wù)質(zhì)量評(píng)估主要以主觀式評(píng)價(jià)、自評(píng)式評(píng)價(jià)為主，評(píng)估人員走訪社區(qū)服務(wù)對(duì)象，根據(jù)自己的主觀經(jīng)驗(yàn)，做出相應(yīng)的判斷，評(píng)估者的經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)素養(yǎng)是精準(zhǔn)評(píng)估的重要因素;而第三方評(píng)估在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方的指引下，與服務(wù)供給方的社會(huì)組織簽訂評(píng)估協(xié)議，并由其支付評(píng)估費(fèi)用，在評(píng)估過(guò)程中，服務(wù)供給方的服務(wù)人員協(xié)同參與評(píng)估，雖然方便了評(píng)估工作的進(jìn)行，然而卻無(wú)法真正彰顯第三方評(píng)估的獨(dú)立性與客觀性;最后，評(píng)估結(jié)果主要運(yùn)用于項(xiàng)目后續(xù)資金的撥付，對(duì)評(píng)估中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性的整改力度不夠。

五、對(duì)策建議

針對(duì)M市A區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的三階段雙元主體模式存在的困境，在借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，要保障政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的順利開(kāi)展，需要健全政府、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭多方深度聯(lián)動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，通過(guò)政策引導(dǎo)、反向社會(huì)嵌入與樞紐型社會(huì)組織培育、各方養(yǎng)老資源整合方式，建立形式多樣、覆蓋廣泛的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)老年群體“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂(lè)”的美好愿景，具體見(jiàn)圖3所示。

（一）政策引導(dǎo)

中央、省市各級(jí)政府頒布了諸多有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的文件及相關(guān)規(guī)定。然而，M市作為西部欠發(fā)達(dá)城市，居家養(yǎng)老服務(wù)推行時(shí)間較短、服務(wù)覆蓋面比較狹窄，社會(huì)公眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的知曉度普遍不高。因此，我們應(yīng)該秉持政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文件精神，實(shí)施積極有效的政策宣傳與引導(dǎo)戰(zhàn)略。精心策劃，科學(xué)包裝，制作一批居家養(yǎng)老服務(wù)政策的精品宣傳資料，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)、服務(wù)對(duì)象家庭進(jìn)行宣傳;聘請(qǐng)專家開(kāi)展講座、拍攝公益廣告、刊登報(bào)道相關(guān)信息等方式，利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)站、社區(qū)公告欄等媒體廣泛宣傳居家養(yǎng)老服務(wù)政策，使社會(huì)大眾掌握與理解政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策與信息。政策引導(dǎo)的最終目的在于讓有需求的家庭與老年人知曉并接受政府的惠民政策，同時(shí)吸引更多具備專業(yè)服務(wù)能力與素養(yǎng)的社會(huì)組織加入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)行列，充分發(fā)揮多方力量的協(xié)同整合作用，形成政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的社會(huì)推動(dòng)效應(yīng)。

（二）反向社會(huì)嵌入

與社會(huì)組織嵌入于社會(huì)結(jié)構(gòu)從事活動(dòng)不同，反向社會(huì)嵌入強(qiáng)調(diào)政府力量在購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)時(shí)，嵌入于社會(huì)組織、社區(qū)之中，培育樞紐型社會(huì)組織[14]，如中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)老年大學(xué)協(xié)會(huì)。樞紐型社會(huì)組織在政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)中起到至關(guān)重要的作用，首先，它能更好地承擔(dān)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作，具有完備的組織結(jié)構(gòu)與職能部門(mén)，組織穩(wěn)定性好，執(zhí)行力度強(qiáng);其次，樞紐型社會(huì)組織與政府有天然的“血緣”關(guān)系，能夠建立良好的信任關(guān)系，并且廣泛動(dòng)員社會(huì)多方力量參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);再次，樞紐型社會(huì)組織在維護(hù)老年服務(wù)群體利益、滿足其多層次需要等方面，積累了豐富的公務(wù)服務(wù)治理經(jīng)驗(yàn);最后，樞紐型社會(huì)組織與政府在公共服務(wù)領(lǐng)域長(zhǎng)期從事聯(lián)合治理工作，培育了一批專業(yè)服務(wù)人才，形成了一套完善的服務(wù)管理與監(jiān)督機(jī)制。

（三）多方資源整合

福利多元主義認(rèn)為，政府并不是社會(huì)福利服務(wù)的唯一提供者，應(yīng)該廣泛動(dòng)員社會(huì)組織，如營(yíng)利性組織、非營(yíng)利性組織、社區(qū)相關(guān)部門(mén)、家庭，共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，形成各方聯(lián)動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。聯(lián)動(dòng)不能僅停留在表面層次，尤其應(yīng)加強(qiáng)資源方面的聯(lián)動(dòng)，政府、樞紐型組織、社區(qū)相關(guān)組織、家庭等各方責(zé)任主體，通過(guò)資源獲取、共享、整合與創(chuàng)造，為社區(qū)服務(wù)對(duì)象提供高質(zhì)量的服務(wù)。

除此之外，需求評(píng)估也應(yīng)該從政府“自上而下”的評(píng)估轉(zhuǎn)為面向老年服務(wù)對(duì)象“自下而上”的評(píng)估，在滿足老年人基本物質(zhì)需求基礎(chǔ)上，更多關(guān)注其精神慰籍方面的需求。

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