農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的缺失與完善

彭爽

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)城鄉(xiāng)貧富差距逐漸擴(kuò)大，大量農(nóng)民工涌入城市務(wù)工。農(nóng)村留守兒童這樣一個(gè)特殊群體便“應(yīng)運(yùn)而生”。父母的遠(yuǎn)離導(dǎo)致的監(jiān)護(hù)不力致使留守兒童權(quán)益遭受侵害，表明在對(duì)農(nóng)村留守兒童弱勢(shì)群體的監(jiān)護(hù)方面存在很大問(wèn)題，完善農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)成為保護(hù)留守兒童權(quán)益、解決留守兒童問(wèn)題中最為關(guān)鍵的內(nèi)容。因此，本文從農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的現(xiàn)狀和我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度入手，在分析對(duì)比借鑒外國(guó)立法和先進(jìn)制度的基礎(chǔ)上，對(duì)完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度提出一些建議，希望對(duì)此能夠有所幫助與改善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村留守兒童;監(jiān)護(hù)缺失;權(quán)益保障

一、案例回顧及評(píng)析

（一）案情介紹

2018年1月20日，在安徽省望江縣發(fā)生一起悲劇，9歲留守兒童小林在放寒假當(dāng)天上吊自殺。就在這一天，離2018年春節(jié)僅剩11天，他聽(tīng)到母親今年又不回家過(guò)年的消息。那天，是小林所在的華陽(yáng)中心學(xué)校發(fā)放寒假成績(jī)單的日子，大部分學(xué)生都由家長(zhǎng)陪著到學(xué)校領(lǐng)成績(jī)單，只有小林是獨(dú)自一人到學(xué)校的。晚上6點(diǎn)晚飯后，外婆洗完碗發(fā)現(xiàn)小林不見(jiàn)了，趕緊喊他舅舅去找。他們很快發(fā)現(xiàn)令人震驚的一幕：小林懸掛在廁所的橫梁上，脖子上套著塑料繩。120急救車趕到時(shí)，孩子已沒(méi)有了生命跡象，一個(gè)9歲孩子就這樣悄無(wú)聲息地離開(kāi)了人世。對(duì)小林來(lái)說(shuō)，母親不回家過(guò)年對(duì)他打擊很大。本來(lái)放寒假是留守兒童最快樂(lè)的時(shí)候，因?yàn)楦改妇涂旎丶疫^(guò)年了。而小林的父母已重新組織家庭，平時(shí)不管不問(wèn)，過(guò)年甚至都不回家，這種反差之下，孩子更覺(jué)得有一種被拋棄的感覺(jué)。對(duì)于孩子來(lái)說(shuō)，有父母的地方才是家。

（二）案例綜合評(píng)析

在農(nóng)村，像上述案例的情況是時(shí)常發(fā)生的，我們感到痛心之余也要深刻反思這些事件背后的原因。分析案例，從監(jiān)護(hù)方式上來(lái)看，案例中留守兒童的父母都外出務(wù)工，遠(yuǎn)離家庭，把他們的未成年子女委托給自己年邁的父母或其他親屬代為撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)，家庭教育缺失。這種監(jiān)護(hù)方式的弊端在案例中體現(xiàn)得淋漓盡致。這些臨時(shí)監(jiān)護(hù)人，大都年邁體衰，在監(jiān)護(hù)兒童上缺乏安全意識(shí)而且比較傳統(tǒng)保守，與未成年孩子不能進(jìn)行有效溝通交流，所以當(dāng)孩子的情緒和心理出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)不能及時(shí)察覺(jué)、進(jìn)行疏導(dǎo)。完善我國(guó)農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守兒童的保護(hù)，已迫在眉睫。

二、我國(guó)農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）我國(guó)農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀

農(nóng)村留守兒童的家庭監(jiān)護(hù)情況分為以下幾種類型。

1.單親監(jiān)護(hù)。即父母雙方有一方外出打工，另一方留在家中撫養(yǎng)孩子。在這種單親監(jiān)護(hù)中，父母的角色都由一人擔(dān)任，家庭結(jié)構(gòu)不完整，留守兒童缺乏母愛(ài)或父愛(ài)，性格發(fā)展不完全。另一方面，獨(dú)自承擔(dān)監(jiān)護(hù)孩子重任的母親或父親面臨的生活和情感壓力也比較大，會(huì)導(dǎo)致他們易怒易暴，有時(shí)常常遷怒于孩子。長(zhǎng)此以往，會(huì)對(duì)農(nóng)村留守兒童的身心產(chǎn)生不利影響。

2.隔代監(jiān)護(hù)。即父母雙方都外出打工，由祖父母或外祖父母來(lái)?yè)狃B(yǎng)孩子，這種情況在廣大農(nóng)村最為常見(jiàn)。由此也就出現(xiàn)了所謂的“空心村”，爸媽在哪？成為這類留守兒童的錐心之問(wèn)。

3.同輩監(jiān)護(hù)。即父母雙方均外出打工，將孩子托付給同輩親友照管。這種監(jiān)護(hù)方式對(duì)留守兒童的傷害最大，留守兒童通常會(huì)產(chǎn)生寄人籬下之感，情感上對(duì)父母之愛(ài)的渴望是無(wú)法填補(bǔ)的。而且同輩的親友一般都有自己的家庭，因此會(huì)缺乏耐心，有時(shí)難免說(shuō)一些難聽(tīng)話刺激孩子敏感脆弱的心。

4.自我監(jiān)護(hù)。其實(shí)質(zhì)就是無(wú)人監(jiān)護(hù)。即父母都外出打工，由孩子自己照顧自己，包括未成年兄姐照顧的情形。這種方式下，留守兒童不僅要照顧自己的學(xué)習(xí)和生活，有的還要照顧年幼的弟妹，他們代替父母承擔(dān)所有的家庭責(zé)任，過(guò)早背負(fù)起生活重?fù)?dān)，生活的辛酸可想而知。

（二）我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)存在的問(wèn)題

1.法定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)缺位。留守兒童的父母外出打工，平時(shí)大都與孩子通過(guò)電話聯(lián)系，有些偏遠(yuǎn)山區(qū)，甚至父母連續(xù)幾年都不回家。這就造成了作為法定監(jiān)護(hù)人的父母的法定監(jiān)護(hù)長(zhǎng)期缺失。父母所能給予孩子的只有物質(zhì)上的東西，而孩子在成長(zhǎng)過(guò)程中缺少父母的關(guān)愛(ài)和保護(hù)。同時(shí)，法定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)的缺位也導(dǎo)致了家庭教育的不完善，孩子自己缺乏相應(yīng)的行為能力和辨別是非的能力，在日常生活中沒(méi)有足夠的安全常識(shí)，安全問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

2.臨時(shí)監(jiān)護(hù)人不稱職?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第十六條規(guī)定：“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)?！边@條規(guī)定暴露了臨時(shí)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)的不明確。這種模糊的規(guī)定表現(xiàn)在實(shí)際生活中就是臨時(shí)監(jiān)護(hù)人對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)僅僅局限在照管他們的吃穿住用，忽視了對(duì)被監(jiān)護(hù)人的心理關(guān)懷和教育輔導(dǎo)，很難充分履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

3.欠缺國(guó)家監(jiān)護(hù)和監(jiān)護(hù)監(jiān)督?！拔覈?guó)長(zhǎng)期以來(lái)，家庭觀念根深蒂固，漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，給人們心理帶來(lái)的影響，短期內(nèi)很難改變。由于對(duì)家庭的注重，使對(duì)無(wú)民事行為能力人和限制民事行為能力人的監(jiān)護(hù)基本上由家庭承擔(dān)，監(jiān)護(hù)成為純粹家庭內(nèi)部的事務(wù)，排斥了國(guó)家權(quán)力對(duì)監(jiān)護(hù)的干預(yù)?！睆哪壳皣?guó)外立法來(lái)看，許多國(guó)家引入國(guó)家監(jiān)護(hù)系統(tǒng)而且實(shí)施效果很好。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的監(jiān)護(hù)，如果也能夠引入國(guó)家監(jiān)護(hù)，對(duì)其無(wú)疑是大有裨益的。

三、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的狀況

我國(guó)的監(jiān)護(hù)制度的設(shè)立針對(duì)未成年人和無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人，采用廣義的監(jiān)護(hù)概念，沒(méi)有親權(quán)制度，不區(qū)分監(jiān)護(hù)和親權(quán)。因此，對(duì)農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的監(jiān)護(hù)也是直接適用，并沒(méi)有單獨(dú)立法或是設(shè)立特別的監(jiān)護(hù)制度。

1986年《民法通則》對(duì)監(jiān)護(hù)這部分內(nèi)容做了一些規(guī)定，現(xiàn)在已經(jīng)廢止。在2020年新出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱民法典）第一編總則第二章自然人部分也羅列了有關(guān)監(jiān)護(hù)的若干條款。但是從以上內(nèi)容我們可以得知，我國(guó)現(xiàn)有法律中，盡管涉及監(jiān)護(hù)制度的法律規(guī)范數(shù)量不少，但都是規(guī)定不成體系，很零散，內(nèi)容模糊、抽象，且不全面。比如監(jiān)護(hù)人的權(quán)利及職責(zé)不夠明確等，這些瑕疵和疏漏對(duì)于農(nóng)村留守兒童權(quán)益的保障是非常不利的。除此之外，社會(huì)和國(guó)家的責(zé)任撇得干干凈凈，法律在社會(huì)和國(guó)家權(quán)力直接介入監(jiān)護(hù)這一方面幾乎是一片空白。

四、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失的原因

造成留守兒童監(jiān)護(hù)缺失的原因歸結(jié)起來(lái)主要有兩點(diǎn)，一是社會(huì)現(xiàn)實(shí)原因，二是立法原因。本文僅討論立法原因。

（一）留守兒童監(jiān)護(hù)制度的立法滯后，法律制度疏漏多

縱觀我國(guó)現(xiàn)有留守兒童監(jiān)護(hù)制度，對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)規(guī)定散見(jiàn)于若干法律中，一項(xiàng)制度在立法時(shí)是符合當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)律的，它是先進(jìn)的，同時(shí)它也是滯后的僵硬的，因?yàn)樯鐣?huì)在不斷變化發(fā)展，新情況新問(wèn)題不斷出現(xiàn)。在設(shè)立我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度的時(shí)候并未有像現(xiàn)在這么多的留守兒童群體存在，所以就沒(méi)有考慮對(duì)這一特殊群體的監(jiān)護(hù)該如何設(shè)立，因此疏漏和空白是有待填補(bǔ)的。

（二）立法籠統(tǒng)概括，監(jiān)護(hù)人資格和權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確

現(xiàn)行法律中監(jiān)護(hù)制度落后而又籠統(tǒng)的規(guī)定，以及社會(huì)一系列的新變化，如離婚率逐漸上升、單親家庭增多等，使得在農(nóng)村按規(guī)定的監(jiān)護(hù)制度執(zhí)行起來(lái)異常困難，法律越來(lái)越像一紙廢文?，F(xiàn)行的一些規(guī)定在實(shí)際的司法活動(dòng)中缺乏可行性和操作性，另外，權(quán)利責(zé)任定位不明確。親權(quán)以外的委托或指定的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)并不具有法定的監(jiān)護(hù)義務(wù)卻承擔(dān)了過(guò)多的撫養(yǎng)責(zé)任，雖然孩子父母會(huì)定期支付自己孩子的生活費(fèi)用，但臨時(shí)監(jiān)護(hù)人在接受委托或者指定時(shí)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)還是非常不對(duì)等的，違背了民法典公平合理的原則，我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)親權(quán)以外的監(jiān)護(hù)人并未規(guī)定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)和獲得報(bào)酬權(quán)。默認(rèn)一切監(jiān)護(hù)均為無(wú)償?shù)?，無(wú)疑助長(zhǎng)了臨時(shí)監(jiān)護(hù)人消極履行義務(wù)的情緒。在現(xiàn)實(shí)中更體現(xiàn)為委托監(jiān)護(hù)人或者指定監(jiān)護(hù)人很難顧及被監(jiān)護(hù)人的各項(xiàng)權(quán)益，更無(wú)法使兒童享受到從父母那里獲得的待遇，由此受到傷害的只能是農(nóng)村留守兒童。

（三）缺乏國(guó)家干預(yù)和有力的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系

我國(guó)經(jīng)歷了幾千年的封建社會(huì)，有著長(zhǎng)久的家長(zhǎng)權(quán)的影響使得我國(guó)在未成年人監(jiān)護(hù)的法律規(guī)定上，體現(xiàn)出重家庭責(zé)任、輕國(guó)家責(zé)任的特點(diǎn)，對(duì)未成年人的保護(hù)很大程度上是出于親屬自治的范疇。國(guó)家和政府對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)作用在法律上幾乎沒(méi)有涉及，濃厚的家庭血緣色彩淡化了國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，監(jiān)護(hù)成為純粹家庭內(nèi)部的事務(wù)，排斥了國(guó)家權(quán)力的干預(yù)。

五、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的完善

（一）完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的相關(guān)立法

在農(nóng)村，委托監(jiān)護(hù)是最為普遍的一種監(jiān)護(hù)方式，與被監(jiān)護(hù)人利益息息相關(guān)。鑒于上文討論的委托監(jiān)護(hù)的弊端與漏洞，筆者認(rèn)為應(yīng)該首先完善的主要是針對(duì)農(nóng)村留守兒童的委托監(jiān)護(hù)的規(guī)定，明確什么人可以委托什么人、不得委托以及委托權(quán)限和委托期限。委托人與接受委托人之間的權(quán)利與義務(wù)要十分明確，同時(shí)細(xì)化委托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)，在委托監(jiān)護(hù)人不認(rèn)真履行或不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的后果，增強(qiáng)委托監(jiān)護(hù)的規(guī)范性和約束性。

此外，需要改變目前我國(guó)在留守兒童監(jiān)護(hù)制度這塊零零散散的規(guī)定，要系統(tǒng)立法，建立起一套關(guān)于農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的體系，以便尋求解決問(wèn)題的具體途徑。這種做法，更加突出體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)保障人權(quán)的重視和對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)心愛(ài)護(hù)。

綜上所述，立法技術(shù)方面，應(yīng)摒棄“宜粗不宜細(xì)”的立法傾向，使法條盡可能地詳盡、明確和具體，合理恰當(dāng)?shù)嘏渲梅梢?guī)范要素。同時(shí)，引入法律責(zé)任機(jī)制，健全相應(yīng)法律規(guī)范的責(zé)任保障體系，使制度具有整體性和完整性，疏而不漏，既有概括性和透明性，又不失具體針對(duì)性和操作性。

（二）引入國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)監(jiān)護(hù)公法化

國(guó)家監(jiān)護(hù)就是公權(quán)力監(jiān)護(hù)。不論是法定監(jiān)護(hù)人還是委托監(jiān)護(hù)人，只要是他們疏于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，國(guó)家作為另一個(gè)監(jiān)護(hù)人就有權(quán)在短期內(nèi)剝奪他們的監(jiān)護(hù)權(quán)并給予他們一定的懲罰，由國(guó)家代為監(jiān)護(hù)兒童。具體有哪些國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候承擔(dān)起監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)該有法律明確規(guī)定，立法者應(yīng)該好好動(dòng)一動(dòng)腦筋，在立法上勇于創(chuàng)新和借鑒。在家庭內(nèi)部監(jiān)護(hù)缺失的時(shí)候，能夠及時(shí)給予留守兒童庇護(hù)，為留守兒童專門設(shè)立一個(gè)國(guó)家監(jiān)護(hù)的機(jī)構(gòu)。我國(guó)在建立農(nóng)村留守兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)時(shí)，借鑒國(guó)外先進(jìn)而又成熟的做法是很有必要的。

（三）建立農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制

美國(guó)的監(jiān)護(hù)制度的一個(gè)特點(diǎn)是——廣泛的公權(quán)力監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)和監(jiān)護(hù)公法化。監(jiān)護(hù)公法化趨勢(shì)尤其體現(xiàn)在監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度方面。美國(guó)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)分別由兒童福利局和法院承擔(dān)。對(duì)監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)監(jiān)護(hù)目的的重要環(huán)節(jié)。若監(jiān)護(hù)人侵犯被監(jiān)護(hù)人利益，被監(jiān)護(hù)人無(wú)法自我保護(hù)時(shí)，監(jiān)護(hù)監(jiān)督就顯得不可或缺。我國(guó)現(xiàn)行留守兒童監(jiān)護(hù)既無(wú)監(jiān)護(hù)監(jiān)督的概念，也無(wú)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對(duì)比西方國(guó)家的未成年人監(jiān)護(hù)制度，筆者認(rèn)為建立我國(guó)的留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督包括以下幾個(gè)方面。第一，明確監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體。監(jiān)督主體應(yīng)具有權(quán)威性和公信力，能對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行有效監(jiān)督。法院作為監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)，也是監(jiān)護(hù)監(jiān)督的必備人選。建議我國(guó)設(shè)立留守兒童保護(hù)專門機(jī)關(guān)，與法院共同行使留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督權(quán)。第二，設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督手段。除擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)介入請(qǐng)求權(quán)的主體范圍外，還應(yīng)賦予司法機(jī)關(guān)監(jiān)護(hù)事務(wù)的決定權(quán);監(jiān)護(hù)監(jiān)督的手段可借鑒美國(guó)的監(jiān)護(hù)走訪制度和強(qiáng)制報(bào)告制度。此外，完善監(jiān)護(hù)變更和終止財(cái)產(chǎn)清算、移轉(zhuǎn)等方面的監(jiān)督。第三，明確行政監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的權(quán)限。行政監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體有權(quán)對(duì)監(jiān)護(hù)人的輕微失職行為進(jìn)行訓(xùn)誡，必要時(shí)可委托其他輔助人，以協(xié)助走訪監(jiān)督等。

（四）完善監(jiān)護(hù)保障制度

筆者認(rèn)為，在監(jiān)護(hù)保障上，我們可以借鑒別國(guó)先進(jìn)的做法，成立留守兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起以下職責(zé)。一是承擔(dān)公職監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，以彌補(bǔ)國(guó)家監(jiān)護(hù)的缺失。二是對(duì)存在監(jiān)護(hù)困難的監(jiān)護(hù)家庭提供必要咨詢、心理輔導(dǎo)或物質(zhì)幫助，以讓其更好地完成監(jiān)護(hù)事務(wù)。此外，我國(guó)應(yīng)當(dāng)重視留守兒童的福利制度建設(shè)，采取各項(xiàng)措施保證留守兒童的生活和成長(zhǎng)條件，完善收養(yǎng)寄養(yǎng)制度等。

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（作者單位：信陽(yáng)農(nóng)林學(xué)院）