農(nóng)民工城市居住問題評價與改善實證研究

【摘要】數(shù)據(jù)分析表明，新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工主體，他們對城市居住要求更高，居住支出負擔更重，農(nóng)民工群體租房和購房的比例提高，但享受政府補貼比例較低。運用模糊評價方法對廣州市農(nóng)民工城市居住條件進行了分析，結(jié)果表明，廣州市農(nóng)民工的城市居住條件總體評價處于“不宜居”的狀態(tài)。分析其原因主要在于過度依賴房地產(chǎn)經(jīng)濟造成農(nóng)民工城市居住供給不足、農(nóng)民工城市住房保障缺位、租房市場的培育不足，針對性地提出建立多主體供給的城市住房供應體系、加快構(gòu)建租購并舉的住房制度、適度差異化推動農(nóng)民工住房保障制度等改善對策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工;城市居住;模糊評價;改善

【中圖分類號】F293.3

【文獻標識碼】A

2015年底的中央經(jīng)濟工作會議確定供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，提出要有針對性的解決農(nóng)民工市民化的問題。可見，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，農(nóng)民工毫無疑問是改革政策需要重點關(guān)注和變革提升的群體。農(nóng)民工城市住房問題是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物，住房作為農(nóng)民工實現(xiàn)城市定居的重要條件，也是中國城市化進程中面臨的首要問題。現(xiàn)階段受長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民工要依靠自身積累購房極為困難，依靠市場機制顯然無法解決農(nóng)民工城市住房問題，而城市住房保障又尚未向農(nóng)民工敞開，導致絕大多數(shù)農(nóng)民工在到達一定年齡后，只能退回農(nóng)村，放棄城市化。這種現(xiàn)象直接阻礙著我國城市化進程，長遠來看，對社會經(jīng)濟的發(fā)展也是極為不利的。因此，在城市化背景下尋求解決農(nóng)民工住房問題的對策，顯得尤為迫切。

從長遠來看，化解進城農(nóng)民工的城市住房問題，使流動人口定居下來，完成農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移并實現(xiàn)市民化，對于解決社會經(jīng)濟發(fā)展的后勁，協(xié)調(diào)利益關(guān)系和緩解社會矛盾，乃至對于“三農(nóng)”問題的解決，都是一個根本性的措施。

1 農(nóng)民工居住現(xiàn)狀分析

1.1 新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工主體，對居住要求更高

截至2019年，全國農(nóng)民工總量為29077萬人，比上年增長0.8%，其中本地農(nóng)民工11652萬人，增長0.7%，外出農(nóng)民工17425萬人，增長0.9%。2011年至2019年，全國農(nóng)民工總量和增長率如圖1所示，外地農(nóng)民工總量和增長率如圖2所示，由圖1和圖2可知，2011年以來，我國農(nóng)民工總量處于穩(wěn)定增長狀態(tài)，而增長速度在不斷放緩，2015年以來，外出農(nóng)民工增長速度下降更明顯，僅在2017年有所回暖，分析這一數(shù)據(jù)可知，農(nóng)民工已不再是各行各業(yè)取之不盡的勞動力“蓄水池”，建筑業(yè)、制造業(yè)等勞動密集型行業(yè)不斷顯現(xiàn)“用工荒”。

2011年至2018年農(nóng)民工年齡構(gòu)成情況如表1所示，由表1可知，以80后90后為主的新生代農(nóng)民工正逐漸成為農(nóng)民工的主體，到2018年，新生代農(nóng)民工已占全國農(nóng)民工總量的51.5%。

在未來三四十年內(nèi)，隨著社會城鎮(zhèn)化的進一步推進，該群體的總?cè)藬?shù)持續(xù)快速增長至更多。新生代農(nóng)民工出生于農(nóng)村，生長于城市，其主要特點有：文化水平較高，職業(yè)期望值較高，物質(zhì)享受和精神享受需求較高，而對應的工作承受能力卻相對較低，相對父輩而言，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、土地甚至還有點陌生，他們對城市生活有著更天然的親切感，更期待成為城市市民，但城市在觀念上、制度上沒有完全接納他們的基礎(chǔ)。因此，新生代農(nóng)民工的住房問題愈加突出，而如果無法合理有效地改善其生存狀況，未來社會的發(fā)展就無法實現(xiàn)和諧、可持續(xù)發(fā)展，并會激發(fā)無數(shù)矛盾，衍生許多問題。

目前，新生代農(nóng)民工群體的從業(yè)范圍覆蓋了大多數(shù)勞動密集型行業(yè)。與老一輩農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工對城市的認同感大于對農(nóng)村的認同感，他們往往有著比老一輩農(nóng)民工更高的城市住房要求的訴求，更加注重住房的生活品質(zhì)指數(shù)。

圖3為2011至2018年農(nóng)民工月平均收入與居住占居民人均消費支出比例圖，由圖3可知，新生代農(nóng)民工掌握著一定的文化、組織和經(jīng)濟資源，其收入處于穩(wěn)步增長狀況，居住在居民消費支出中占比不斷提升，而在大城市中，居住支出占外出農(nóng)民工生活消費支出接近50%，這一比例在新生代農(nóng)民工中更高，由此可見，新生代農(nóng)民工的住房支付意愿也更強。

1.2 農(nóng)民工居住支出負擔更重

據(jù)國家統(tǒng)計局2009-2018年對全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查結(jié)果得圖4外出農(nóng)民工的居住福利與負擔情況。分析圖4數(shù)據(jù)可知，由雇主或單位提供免費宿舍的農(nóng)民工比重從2009年的50.5%下降至2018年的43.9%，這說明受雇的外出農(nóng)民工所享受的居住福利水平正處于下降趨勢;雇主或單位不提供住宿但有住房補貼的農(nóng)民工比重由2009年的7.4%至2018年的7.0%，在2010年這一比例達到最高值11.1%，這表明獲得的住房補貼比例整體上處于較低水平，雇主或單位缺乏為農(nóng)民工持續(xù)提供住房補貼的動力;雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼的農(nóng)民工比重2009至2018年持續(xù)保持在40%以上，這說明四成以上的農(nóng)民工須依靠自身從市場途徑獲取住房和解決居住問題。

從居住支出來看，2009年雇主或單位不提供免費住宿的農(nóng)民工月均居住支出為245元，約占外出農(nóng)民工月均收入的17.3%。到2018年，同類農(nóng)民工月均居住支出上漲到594元，占其月均收入的15.9%，而新生代農(nóng)民工的月租房支出人均為816元，占月均生活消費支出的59.2%，這表明新生代農(nóng)民工的住房負擔明顯更重。而調(diào)查顯示，占據(jù)新生代農(nóng)民工收入近六成的住房仍然存在著不同程度的問題，例如總體居住環(huán)境不理想，安全保障偏低，缺乏公共設施，并未給新生代農(nóng)民工提供很大的保障。

1.3租 房和購房的農(nóng)民工比例提高，但享受政府補貼比例較低

根據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)2010 - 2018年連續(xù)發(fā)布的《農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)得表2（2010至2018年我國外出農(nóng)民工的住宿情況），分析表2中數(shù)據(jù)可知，農(nóng)民工的住房來源主要以單位宿舍、工地工棚或生產(chǎn)經(jīng)營場所、租賃住房為主，居住在單位宿舍的農(nóng)民工從2010年的33.8%逐年下降到2018年為13.4%，租賃住房的比例在2010年至2018年間雖有一定的波動，但總量呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2010年農(nóng)民工租賃住房比例合計34%，2018年為35.6%，上漲了1.6%，且調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工務工所在地城市越大，租房居住比例越高，并且在新生代農(nóng)民工這一群體中表現(xiàn)更加明顯。

2010至2018年期間，自購房比例由0.9%上升至1.5%，整體比例明顯較低，這說明農(nóng)民工完全依賴市場機制獲取住房顯然無法解決住房問題。201 8年，購買商品房的農(nóng)民工占自購房農(nóng)民工比重為16.7%，但購買保障性住房和租賃公租房的農(nóng)民工不足3%。目前城市房價不斷攀升，農(nóng)民工完全依賴自身工資收入在沒有政府住房補貼和住房公積金情況下很難負擔得起，在務工地自購房只有在政府或用人單位給予一定的支持后才會有可能成為現(xiàn)實。

2 對農(nóng)民工城市居住狀況的評價

2.1 農(nóng)民工城市居住條件綜合評價指標

通過國內(nèi)外相關(guān)文獻的查閱發(fā)現(xiàn)，目前，學術(shù)界關(guān)于城市居住狀況的評價主要集中在以下幾個方面：一是對居住客觀環(huán)境的綜合評價，如對居住安全性、舒適性、便利性和健康性等方面的評價等;二是對客觀環(huán)境評價指標的定量化和相關(guān)分析：如居住地點的交通通達性、所處行政區(qū)域和綠地空間等對城市居住狀況的影響;三是對居住環(huán)境生活設施的滿意程度進行評價，從以人為本的角度來反映居民與周圍環(huán)境的相互作用和相互關(guān)系;四是考慮不同居民屬性對居住環(huán)境的需求，如居民的性別、年齡、職業(yè)等對居住環(huán)境評價的影響和認同等。

就農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工而言，基于人的基本生活需求來分析，既有對所有收入水平的人同等適用的反映和體現(xiàn)在社會合理的住房標準，例如居住安全指標和舒適性指標等，又應考慮該群體在長期以來形成的對于城市居住條件的訴求，例如居住生活品質(zhì)指標等。依據(jù)系統(tǒng)性和層次性相結(jié)合、動態(tài)性和穩(wěn)定性相結(jié)合、以人為本和可操作性相結(jié)合的原則，構(gòu)建農(nóng)民工城市居住條件評價的指標體系如表3所示。

2.2 農(nóng)民工城市居住條件評價指標的權(quán)重

權(quán)重值確定的方法分為主觀賦權(quán)和客觀賦權(quán)兩類。主觀賦權(quán)一般是根據(jù)專家的經(jīng)驗來進行判斷，結(jié)果通常不違背常識，但主觀隨意性較大?？陀^賦權(quán)則往往基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)，運用一定的數(shù)學模型來計算指標的權(quán)重，結(jié)果相對科學可靠，因此，本文考慮采用客觀賦權(quán)CRITIC法來確定權(quán)重。

CRITIC法是在確定指標客觀權(quán)重的情況下，對指標的對比強度與沖突性進行評價。其中對比強度通過標準差體現(xiàn)，如同一指標在各評價指標間取值越大，說明其對比強度大，反之則說明對比強度小;沖突性體現(xiàn)兩個指標的相關(guān)性，正相關(guān)性越強烈，沖突性越小。

用Uij表示第i個樣本在居住條件評價指標體系中的第j個指標數(shù)據(jù)（ i=1，2，…;j=1，2，.），因CRTTIC法需要體現(xiàn)各指標的對比強度和沖突性，需要分別進行計算來得到評價指標的權(quán)重。

（1）計算對比強度Sj。對比強度用來衡量同一指標在不同樣本中的檢測值差異程度，本文中用標準差SJ來表示。以廣州市2014-2018年的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過計算得到各評價指標的標準差如表4所示。

（2）計算沖突性Rj。用相關(guān)系數(shù)表示沖突性，沖突性Rj表示第j個指標與其他指標的沖突性，其中n為指標個數(shù)，rtj為指標t和j之間的相關(guān)系數(shù)。

計算得各評價指標的沖突性如表5所示。

（3）計算客觀權(quán)重Wj。綜合上述計算所得標準差sj和沖突性Ri即可得到客觀權(quán)重值。其中Ci為第j個指標的信息量，值越大說明該指標相對越重要，由此得到第j個指標的客觀權(quán)重Wj。

各評價指標的權(quán)重如表6所示。

2.3 廣州市農(nóng)民工城市居住條件模糊綜合評價實證研究

考慮到農(nóng)民工城市居住條件的評價結(jié)果并沒有非此即彼的嚴格清晰的界限，因此，采用模糊綜合評價方法對農(nóng)民工城市居住條件進行評價，具體步驟如下：

運用模糊數(shù)學理論確定農(nóng)民工城市住房條件的評價集，依據(jù)目前農(nóng)民工在城市的居住條件基本情況，將評價結(jié)果分為四個等級為V={v1，v2，v3，v4}=f宜居，較宜居，不宜居，極不宜居};然后，確定模糊評價矩陣，通過各評價指標模糊評價獲得模糊綜合評價矩陣，經(jīng)模糊運算后再進行農(nóng)民工城市住房條件模糊綜合評價。

廣州市作為我國土地與住房制度改革的前沿城市，農(nóng)民工潮出現(xiàn)得最早，也是農(nóng)民工問題最突出的地區(qū)之一，本文以廣州市農(nóng)民工城市居住條件為調(diào)查對象，計算各指標層的模糊分值為：

將以上數(shù)據(jù)做歸一化處理，得第一級指標的模糊評價向量如下：

由B1知在對廣州市農(nóng)民工城市住房的安全舒適指標方面，“不宜居”和“非常不宜居”的概率分別為10.79%和11.24%，住房能滿足農(nóng)民工居住的基本硬件要求，但在建筑密度、裝修、采光、朝向與衛(wèi)生狀況等方面較差，嚴重影響了住房宜居性。

由B2知在對廣州市農(nóng)民工城市住房的區(qū)位指標方面，“較宜居”的概率達到了10.60%，其中主要是廣州市的公共交通相對完善，大部分農(nóng)民工出行比較便利。

由B3知在對廣州市農(nóng)民工城市住房的生活品質(zhì)指標方面，“不宜居”的概率高達14.63%，所居住的社區(qū)物業(yè)管理水平偏低，相關(guān)配套設施也不健全，居住環(huán)境相對嘈雜，鄰里交往環(huán)境有所欠缺，公共綠地面積不足。

對二級指標評價向量再做模糊運算，可得總體評價向量：

按照最大隸屬度原則，MAX（B）=0.1226，這表明廣州市農(nóng)民工城市居住條件總體評價處于“不宜居”的狀態(tài)，這與廣州市農(nóng)民工實際居住條件的實際情況是相吻合的。

3 農(nóng)民工城市居住條件不宜居成因的供給側(cè)分析

根據(jù)農(nóng)民工城市居住的現(xiàn)狀分析可知，目前農(nóng)民工城市居住條件總體處于不宜居狀態(tài)。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的視角考察農(nóng)民工城市居住條件不宜居的成因，重點從住房制度改革深化、供需均衡、消化庫存等方面分析其對農(nóng)民工城市居住條件的影響。

3.1 過度依賴房地產(chǎn)經(jīng)濟造成農(nóng)民工城市居住供給不足

我國政府停止福利分房后，形成了現(xiàn)行商品化住房改革制度，一定程度上帶來了房地產(chǎn)市場的繁榮，但住房分配又呈現(xiàn)出過度市場化的趨勢，在地方政府的GDP核心政績觀的引導下，房地產(chǎn)經(jīng)濟成為地方政府維護自身利益的手段之一，使得住房市場發(fā)展嚴重背離了基本居住與保障需求。

我國各地房價節(jié)節(jié)攀升，房價收入比不斷升高，遠遠超出國際警戒線，針對這一問題，政府連續(xù)出臺了一系列政策進行調(diào)控穩(wěn)定，例如限購、限貸、限制用地規(guī)劃等，但從未對房價實施“指導定價”，調(diào)控收效并不明顯。房價持續(xù)高漲的情形下滋生了“炒房熱”，使得住房進一步偏離了其居住屬性，又造成了各城市住房的空置率偏高，我國房地產(chǎn)市場陷入住房不足和空置率高并存的矛盾現(xiàn)象，高房價大大削弱了農(nóng)民工城市居住的可支付能力。

另一方面，由許多權(quán)威房地產(chǎn)信息網(wǎng)站的信息可知，我國房地產(chǎn)企業(yè)的利潤率至少在10% - 15%之間，遠高于國際上的5%的平均利潤率，房地產(chǎn)開發(fā)商基于利潤最大化的考慮，更多地選擇將所獲得的土地開發(fā)為可獲得高利潤的高檔住房，因此，從供應角度來看，對農(nóng)民工這一群體的城市居住供給是遠遠不足的。

3.2 農(nóng)民工城市住房保障缺位

依賴市場顯然無法解決農(nóng)民工城市居住的需求，而各級政府對農(nóng)民工城市居住問題的關(guān)注明顯較之前有所提升，但政府對住房保障的力度尚且存在不足，保障范圍和水平偏低，許多城市在實施住房保障過程中優(yōu)先考慮的是城市中低收入家庭，其次才是農(nóng)民工的住房保障，因此，農(nóng)民工的城市住房保障更是處于缺位狀態(tài)。2018年，我國進城農(nóng)民工人均居住面積為20.2m2，城市規(guī)模越大，這一數(shù)據(jù)越低。

住房保障缺失造成了城市中低收入者的住房困境，對農(nóng)民工群體而言更是其實現(xiàn)“住有所居”夢的嚴重削弱，農(nóng)民工成為了住房市場化轉(zhuǎn)軌中政府保障缺位的風險承擔者，其城市居住環(huán)境艱難成為了必然。

3.3 租房市場的培育不足

買不起商品房，又享受不了城鎮(zhèn)保障住房的農(nóng)民工，只能選擇租房。但多數(shù)城市房租水平大大超過農(nóng)民工的經(jīng)濟承受能力，加上城市住房保障的門檻限制，因此，多數(shù)農(nóng)民工只能租住“城中村”等條件較差的非正規(guī)住房，這些住房配套不完善，住房環(huán)境也沒有標準可循，又缺乏規(guī)劃與監(jiān)督管理，存在著較大的隱患，這些問題反映了政府對租房市場的培育存在嚴重不足。

當前，租房市場缺乏政府的有效引導和激勵，使得租房資源難以集聚，并且各城市的租房信息平臺建設滯后，造成了農(nóng)民工獲取租房信息的渠道單一，成本也高。在廣州市農(nóng)民工城市居住狀況調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，不少城中村農(nóng)民工租戶反映房東變相收高水電價格實現(xiàn)非法盈利，而相關(guān)部門要介入管理基本無法可依，這說明上層制度保證欠缺。此外，租房管理制度建設目前處于空白狀態(tài)，租房的建筑安全、設施配套、住房環(huán)境等基本住房標準尚未形成，這是造成租房品質(zhì)普遍欠佳最主要原因。

租房資源分散，信息平臺建設滯后，監(jiān)管不到位，租房市場亂漲價亂收費等不規(guī)范行為對農(nóng)民工租房權(quán)益造成了極大的損害，嚴重降低了農(nóng)民工城市居住的可及性，并對其居住負擔造成了嚴重的增加。

4 改善農(nóng)民工居住條件的政策建議

4.1 建立多主體供給的城市住房供應體系

住房消費具備大宗性和長期性，這就決定了農(nóng)民工城市居住問題單純依靠政府解決是不夠的，因此，在城鎮(zhèn)化進程中，應該依據(jù)各地實際情況和農(nóng)民工的工作、收入狀況，充分發(fā)揮政府主導作用，建立多主體供給、多渠道保障的城市住房供應體系，逐步改善農(nóng)民工的城市居住狀況。

推動多主體供給的城市住房供應體系應首先從實現(xiàn)土地供給的多渠道人手，通過政策引導和監(jiān)督管控，改變政府單一渠道供地的狀況，推動政府、集體、企業(yè)多渠道來盤活土地資源，推動土地市場化配置。

其次，地方政府可參照各地經(jīng)適房的相關(guān)政策，鼓勵有條件的社會機構(gòu)利用“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊工廠、城中村）建筑進行改造，例如為農(nóng)民工提供標準化農(nóng)民工公寓等，來解決農(nóng)民工的城市居住問題。對于低收入農(nóng)民工群體，可以考慮由政府提供住房補貼，幫助其獲取適當?shù)某鞘凶》俊?/p>

4.2 適度差異化推動農(nóng)民工住房保障制度

農(nóng)民工城市住房問題的解決有賴于適用于農(nóng)民工的住房保障體系制度來保證，為了加速城市化進程，農(nóng)民工群體的城市居住也應該被納入城市住房保障范圍。

由于農(nóng)民工群體在城市化進程中呈現(xiàn)出就業(yè)流動性強、差異明顯等特點，因此，農(nóng)民工城市住房保障制度應適度有所差異，解決不同層次農(nóng)民工群體的不同住房需求，如對于初入城務工的支付能力很弱的農(nóng)民工群體，應將其納入廉租房的保障范圍;對于務工有了一定年限，家人也已進城但收入水平較低的農(nóng)民工群體，可納入公租房的保障范圍;對于工作相對穩(wěn)定且具備了一定的城市生活能力的農(nóng)民工群體，應逐步向其開放經(jīng)適房保障體系;對于在城市務工或經(jīng)商具備一定經(jīng)濟條件的農(nóng)民工群體，應引導其通過住房市場自購商品房。

4.3 加快構(gòu)建租購并舉的住房制度

依據(jù)我國目前進城農(nóng)民工的收入水平和支付能力來看，低端租房市場是其解決城市居住問題的主要途徑。因此，要大力建設租購并舉的住房制度，并著力培育低端租房市場。

租購并舉的住房制度建設，首先應加強租房市場尤其是低端租房市場的法制和標準建設，出臺《租房法》，制定城市租房條件的最低標準，實施低端租房市場的地方政府指導價格，以確保低端租戶的負擔在可承受范圍之內(nèi)。

其次，要搭建各地農(nóng)民工城市的租房信息發(fā)布平臺，集中租房資源，減少農(nóng)民工群體租房的中間成本。

同時，探索引導社會力量建設符合農(nóng)民工群體特點的租房，按照政府主導、市場運作的原則，政府在供地、配套建設等方面予以支持，引導社會資本建設農(nóng)民工公寓，并鼓勵居民出租自有住房給農(nóng)民工群體，但政府要加強并做好監(jiān)管。

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[作者簡介]陳茜（ 1983-）.女，湖南益陽人，講師，碩士，研究方向：城市經(jīng)濟與管理、連鎖經(jīng)營管理。