金融維權非理性投訴應對與法律風險控制

安玉書

編者按：隨著《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》的出臺，金融消費權益保護工作開始進入人們的視野，其中，非理性投訴及防范相關法律風險也引起關注。本文將非理性投訴分為沖動類、報復類、牟利類和取證類四類，并對非理性投訴引發(fā)的行政法律風險、民事法律風險和刑事法律風險進行分析，最后提出對策建議：增強守法提示，引導投訴人依法表達訴求;實施分類指導，提高金融機構服務質量;嚴守工作紀律，確保投訴辦理不越權、不違規(guī);規(guī)范辦理流程，保障投訴人的合法權利;加強部門聯動，提高依法行政水平。

近年來，隨著金融機構提供的金融產品和服務日益豐富多樣，以及消費者維權意識不斷增強、維權通道不斷順暢，人民銀行受理的金融消費糾紛數量急劇增加，其中，非理性投訴問題也逐漸顯現出來，如何應對好該類投訴并防范相關法律風險已成為當務之急。本文在對金融機構開展調研的基礎上，結合人民銀行的投訴處置實踐經驗，對金融維權領域非理性投訴進行了歸納和分析，參考相關司法訴訟案例，探討應對非理性投訴的有效方式，并就依法防范和妥善處置非理性投訴提出了針對性建議。

關注非理性投訴的必要性

非理性投訴概念界定

筆者認為，判定金融消費者投訴是否理性，主要從動機和訴求兩個方面進行甄別：一是其投訴動機是否背離解決金融消費糾紛的初衷;二是其訴求是否具有充足的法律和事實依據。據此，可將非理性金融投訴界定為，概指金融消費者并非以依據相關法律、法規(guī)和制度規(guī)定解決金融消費糾紛為出發(fā)點，而是出于沖動、報復、牟利、取證或其他非理性動機，向金融機構或監(jiān)管部門要求予以處理的投訴。

非理性投訴受理依據

目前，人民銀行受理金融消費投訴的法律法規(guī)依據有《中華人民共和國消費者權益保護法》《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》等，實務中適用的規(guī)范性文件主要是《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。根據《實施辦法》，只要屬于人民銀行法定職責范圍內和跨市場、跨行業(yè)交叉性金融產品與服務金融消費者投訴，且沒有第36條規(guī)定的不予受理的情形，人民銀行及其分支機構均應受理。

需要說明的是，《實施辦法》第36條規(guī)定的不予受理的情形中，例如投訴人非糾紛當事人本人、拒絕提供有效身份信息、被投訴機構解決方案公平合理等，出于保護投訴人個人信息安全和提高辦事效率等因素考慮，在實際受理工作中做簡化審查，一般在投訴辦理過程中才能發(fā)現該類瑕疵。但根據《實施辦法》第37條，只有發(fā)現投訴人就同一事項向其他金融管理部門投訴并被受理的這種情形，投訴才可中止處理。因此，目前尚無法將非理性投訴剔除出金融消保工作范圍。

非理性投訴量增多

隨著《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》的出臺，金融管理部門、金融機構、社會各界對金融消費權益保護工作的關注度持續(xù)提高，維權途徑得到拓展，消費者投訴量顯著增長。根據人民銀行發(fā)布的《消費者金融素養(yǎng)調查分析報告（2017）》，當發(fā)生金融消費糾紛時，不知如何投訴的被調查者占3.32%;而在《2019年消費者金融素養(yǎng)調查簡要報告》中，這一比例已降到2.87%，多數消費者選擇向金融機構、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、人民銀行、市場監(jiān)督管理等部門投訴，消費者對金融糾紛投訴渠道有了進一步了解。

以佳木斯市銀行業(yè)機構和當地人民銀行受理的投訴量為例，2019年度投訴共計325筆，其中非理性投訴103筆，兩項數據分別較2018年度增長了125.69%和27.16%，較2017年度增長了170.83%和56.06%（見圖1）。

可見，在投訴總量上升的同時，非理性投訴量也隨之呈上升趨勢。需要注意的是，雖然非理性投訴量的增加幅度不及投訴總量的大，但由于其處理難度高、法律隱患多，非理性投訴的絕對增量給金融機構和管理部門施加了更大的工作壓力和挑戰(zhàn)。

非理性投訴成因分類

通過調查歸納分析相關典型案例，可根據其成因將非理性投訴大致分為沖動類、報復類、牟利類和取證類四類。

沖動類

概指因與金融機構溝通不暢或誤解，造成消費者情緒沖動進而投訴。

案例1：趙某到A銀行辦理定期轉存業(yè)務，柜員查詢顯示該筆定期存款在存入時已經辦理了本息轉存，隨即對趙某進行了提示。趙某邊聽柜員解釋邊問道“你笑我干啥啊”，柜員表示并非嘲笑的意思，而是保持微笑服務。但趙某情緒激動不接受解釋，進而投訴。

報復類

概指因個人恩怨、報復心理，意圖使金融機構或其工作人員被追責，捏造部分或全部虛假情況的投訴。

案例2：李某撥打12363電話投訴稱，在D銀行辦理購匯時，柜員對購匯規(guī)定的解釋有偏差，導致自己產生資金損失。經當地人民銀行和D銀行調查，撥打投訴電話的并非李某本人，而是其親屬席某擅自借李某名義投訴。并且，D銀行反映席某此前多次帶不同人員到該行購匯提鈔，D銀行早已注意到席某，認為其有冒用他人名義炒匯的嫌疑，擬報公安機關立案。

牟利類

概指意圖通過投訴對金融機構施壓，滿足其獲得非法經濟補償、貸款或違法征信洗白等目的，甚至敲詐勒索的投訴。

案例3：某地區(qū)某段時間內12363電話遭受大量惡意投訴電話騷擾，接通率一度低至22.78%。經核實，惡意投訴事項均為虛假投訴，且投訴對象集中在某幾家支付機構。公安機關初步查明，該惡意投訴是以謝某等人為首的敲詐勒索犯罪團伙所為，組織人員自稱資金受損人進行“維權”，通過到相關支付機構辦公場所聚眾、拉橫幅、喊口號，并以向人民銀行投訴、舉報、信訪等方式，向多家支付機構施壓，要求支付機構賠付資金損失。

取證類

概指以通過投訴獲取金融機構或管理部門的相關文書材料為目的，為后續(xù)訴訟、仲裁等司法行為取證的投訴。

案例4：吳某投訴稱，其在F銀行開立了某公司某項目部的臨時存款賬戶，吳某為該項目部負責人。但F銀行在吳某不知情的情況下，應某公司要求變更了該臨時賬戶的負責人和預留印鑒，導致賬戶余額被惡意占有。通過調查，F銀行能夠證明該筆賬戶變更業(yè)務是依法合規(guī)的，但吳某仍要求人民銀行責令F銀行出具書面證明材料。據了解，吳某與某公司存在商業(yè)糾紛，意圖爭奪該臨時賬戶使用權，希望通過投訴獲取證據材料用于訴訟。

法律風險分析

上述四類非理性投訴，綜合風險程度和實踐情況，沖動類和報復類的法律風險較低，主要危害體現在影響金融機構的營業(yè)秩序和增加人民銀行投訴處理的工作量方面;牟利類和取證類的法律風險相對較高，且易引發(fā)復議和訴訟。下面，本文將從三個方面分析非理性投訴可能引發(fā)的諸多法律風險。

行政法律風險。人民銀行雖然是行政機關，在辦理金融消費者投訴時，爭議不大的情況下普遍以居間調解的方式辦結，并非必定行使行政職權。但實踐中時常發(fā)生投訴人不僅要求滿足其個人的具體訴求，還認為金融機構存在違法違規(guī)行為，要求人民銀行進一步進行查處、乃至詳細反饋處罰進度和結果的情況。此時，投訴人普遍混淆了“投訴”與“舉報”，或者故意借助投訴“夾帶”舉報請求，這種情況在非理性投訴中尤為突出。即便人民銀行以“分類處理”的原則處理投訴和舉報，但一旦投訴人的要求得不到滿足，就有可能對人民銀行提起行政復議或訴訟。從近年來的相關判例看，此類行政訴訟風險比較突出。

民事法律風險。人民銀行受理的金融消費者投訴，都是基于消費者購買金融機構的金融產品、享受金融服務而產生的，基于投訴產生的法律關系為民事法律關系。因此，對于執(zhí)著于解決投訴問題本身的金融消費者而言，當投訴渠道無法達到其預期效果，轉而尋求司法訴訟時，普遍將向人民法院提起合同糾紛訴訟，以及侵權糾紛訴訟。非理性投訴轉化的民事訴訟中，被告一般為金融機構，個別投訴者出于給被告施壓或者提高關注度等目的，會同時將人民銀行列為第三人，也有少數情況下直接將人民銀行列為被告。

刑事法律風險。雖然部分非理性投訴（尤其是牟利類投訴）具體事件中可能涉及信用卡犯罪、貸款犯罪等復雜情況，但就非理性投訴本身引發(fā)的法律風險而言，還是主要聚集在行政風險和民事風險方面，刑事風險較少?；诜抢硇酝对V派生出的刑事犯罪主要涉及敲詐勒索，實踐中人民銀行往往作為這類刑事案件的受害方，需要訴諸司法機關予以處理。因此，在刑事方面，人民銀行主要面對的是法益被侵害的風險，訴訟風險幾無。

訴訟風險預判

對于非理性投訴辦理部門來說，訴訟法律風險是不得不面對且必須竭力避免的。筆者搜集選取了近年來人民法院20余份相關裁判文書，對非理性投訴引發(fā)的訴訟風險進行了分析和預判。這里需要特別說明的是，以下裁判文書引述的案例并非全部基于非理性投訴而發(fā)生的，而是涉及投訴、舉報、信訪等多種渠道，但其爭議內容與實踐中常發(fā)生的非理性投訴內容高度契合，因此具有一定的借鑒意義。

行政訴訟方面

爭議事由。此類行政訴訟多發(fā)事由，主要是行政相對人認為金融機構或第三方支付機構存在支付結算、銀行卡管理、客戶身份識別、征信查詢等方面的違法違規(guī)行為，要求人民銀行予以查處或責令賠償損失。另外，也有認為金融機構報送的個人信用記錄有誤，要求人民銀行撤銷其不良信用記錄的訴訟。

審判傾向。此類案件中，人民銀行勝訴的占絕大多數。根據人民法院裁判文書，可將司法機關的審判傾向總結為三點：一是投訴舉報僅是提供發(fā)現違法行為的線索，并不必然導致立案、調查、處罰等系列監(jiān)管行政程序的啟動。二是根據相關法律規(guī)定，人民銀行保護不特定當事人的集合性權益而對金融機構進行宏觀審慎監(jiān)管，其履行監(jiān)管職責并不直接保護個別投資者的個人利益。個別投資者并無請求通過復議或者訴訟等途徑要求人民銀行必須為其個人利益而履行查處職責的請求權。三是相關法律法規(guī)并未賦予行政相對人要求金融監(jiān)管機關追究被監(jiān)管對象法律責任的請求權，也未規(guī)定金融監(jiān)管機構有責令監(jiān)管對象退賠支付款的職責。

敗訴案例分析。分析以上司法判例，有利于指導人民銀行各分支機構依法應對非理性投訴引發(fā)的訴訟。但也應注意到，也有判決確認人民銀行行政行為違法的案例。例如，某判例中，原告稱因貸記卡疑似被盜刷而產生不良信用記錄，在向公安機關報案的同時，就此事投訴到當地人民銀行申請撤銷不良信用記錄。當地人民銀行作出《關于某某申請撤銷某某銀行記錄的征信不良信息的答復》，原告不服，遂訴至法院。經審理，法院認為《關于某某申請撤銷某某銀行記錄的征信不良信息的答復》認定事實清楚、證據確鑿、適用法律正確，但當地人民銀行自受理投訴起37日后才答復原告，違反了《征信業(yè)管理條例》“受理投訴的機構應當及時進行核查和處理，自受理之日起30日內書面答復投訴人”的規(guī)定，因此根據《行政訴訟法》第74條的規(guī)定確認違法，但不撤銷行政行為。該敗訴案例是行政機關做出行政行為時“重實體、輕程序”導致的不良后果。其原因還是行政機關依法行政意識不夠強，受慣性思維影響未能充分認識到程序的重要性，未意識到程序瑕疵是撤銷行政行為的法定要件之一。

民事訴訟方面

爭議事由。此類民事訴訟的多發(fā)事由，以民事主體認為名譽權、財產權受到侵犯，要求人民銀行消除其不良信用記錄的居多，也有認為人民銀行賬戶管理等行為侵犯其合法權益而提起訴訟的。此類案件中，被告普遍為金融機構，人民銀行一般作為共同被告或者第三人參加訴訟。

審判傾向。對于聲稱人民銀行侵犯其名譽權和財產權，要求消除不良信用記錄的訴訟請求，法院多不予支持，其理由可以總結為：名譽權是指公民和法人就其自身屬性和價值所獲得的社會評價所享有的保有和維護的人格權，當事人是否構成侵害名譽權的責任，應當根據受害人確有名譽被損害的事實、行為人行為違法、違法行為與損害后果之間有因果關系、行為人主觀上有過錯來認定;人民銀行在處理當事人個人信息的時候必須保證征信系統(tǒng)與金融機構報送的原始數據相一致，當事人個人征信記錄中存在逾期記錄，人民銀行對此并無過錯;個人征信報告記錄并未在不特定的人群中進行傳播，不會造成當事人社會評價降低，故不能認定存在損害名譽權的后果，且貸款審批通過與否與個人信用報告不存在必然性關系，當事人也未舉證證明其損失，故法院對其訴訟請求不予支持。

敗訴案例分析。除要求消除不良信用記錄的訴訟外，其他類型的民事訴訟中曾出現過敗訴案例。例如，某判例中，原告稱被告某銀行在未對申請開戶資料認真審核的情況下以原告公司的名義開立了一般賬戶，并通過了第三人——當地人民銀行的核查。之后，該一般賬戶被列入久懸賬戶，導致原告無法如約到合作方指定的銀行開立賬戶，造成了巨大經營損失。經法院調查，該一般賬戶開戶資料中的印章為偽造，且某銀行提交的存檔資料與當地人民銀行存檔資料存在多處不一致的內容。法院認定某銀行未經認真審查違規(guī)開立賬戶構成民事侵權，對原告損失承擔一定的賠償責任;當地人民銀行在核準賬戶開立的過程中存在一定的過錯，但原告要求其賠償損失的證據不足，法院不予支持。該案中，雖然未判令第三人——當地人民銀行承擔金錢給付義務，但在責任劃分上認定其“存在一定的過錯”，這對人民銀行認真履行賬戶核準等法定職責提出了嚴格要求。任何一個小的業(yè)務瑕疵，都可能導致侵權的后果，造成訴訟風險。

幾點對策建議

增強守法提示，引導投訴人依法表達訴求。對于報復類和牟利類非理性投訴而言，投訴人普遍存在虛構事實或提出非法訴求等情況，不僅容易引發(fā)民事侵權行為，嚴重的還可能涉及侮辱誹謗、敲詐勒索等犯罪行為。為防止投訴權利被濫用，建議在12363電話接通后設置語音提示：一是明確告知投訴人應遵守的如實提供身份信息、如實告知糾紛事實等規(guī)定，否則人民銀行有權依照《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》等文件中止辦理。二是提示投訴人如其投訴行為觸及民事侵權行為或違法犯罪行為的，人民銀行將保留向涉事人員追究法律責任的權利。三是提示投訴人其此次通話將被錄音，錄音僅用于辦理相關投訴事宜，人民銀行按保密規(guī)定統(tǒng)一保管一定的期限后予以銷毀;同時，建議在語音提示播放完畢后詢問投訴人是否同意以上規(guī)定，如投訴人表示同意，再正式辦理其投訴。

實施分類指導，提高金融機構服務質量。實踐中，雖然沖動類的非理性投訴涉及的法律風險不及其他類別，但其發(fā)生量較多，且常因金融機構處理不當而導致矛盾升級，影響金融消費環(huán)境的和諧穩(wěn)定。從投訴處理經驗來看，通常來講，沖動類非理性投訴的辦理相對不那么復雜，只要涉事金融機構能夠耐心、細致、設身處地地做好解釋說明工作，一般都能取得投訴人的理解。因此，建議人民銀行加強對金融機構的業(yè)務指導，促進金融機構優(yōu)化服務流程、改善服務態(tài)度、改進工作方法，避免消費者誤解而引發(fā)矛盾，從源頭上降低沖動類非理性投訴發(fā)生的概率。此外，建議按期對投訴數據庫進行篩選，掌握各金融機構沖動類非理性投訴發(fā)生量和占比，對于沖動類非理性投訴多發(fā)或占比突出的金融機構開展督導，必要時發(fā)出風險提示，有針對性地提高金融消費權益保護水平。

嚴守工作紀律，確保投訴辦理不越權、不違規(guī)。取證類非理性投訴發(fā)生時，由于投訴人已做好或者準備做好訴諸司法的準備，因此需要人民銀行在辦理時進一步厘清法律邊界，建議嚴格依照法律和工作制度規(guī)定，妥善應對相關訴求，避免越權涉入相關糾紛。一是嚴格遵守保密規(guī)定，依照《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》第22條的規(guī)定“調查人員對在投訴調查中獲取的涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息，應當嚴格保密，不得違反規(guī)定對外提供”，向投訴人說明金融消保工作紀律，不得對外提供涉密文件。二是對于投訴人要求工作人員出具證明材料的情況，遵照《中國人民銀行法律事務工作規(guī)定》第32條的規(guī)定，“法律事務工作人員不得以個人名義對外提供與本單位職能有關的書面意見或證明”，避免越權提供證明。三是建議由司法部門負責取證，根據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》第17條的規(guī)定，對于“屬于國家有關部門保存并須人民法院依職權調取的檔案材料”和“涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的材料”，“當事人及其訴訟代理人可以申請人民法院調查收集證據”，人民銀行可向投訴人做好解釋說明工作，并告知其有申請人民法院取證的權利;一旦人民法院進行調查取證，人民銀行將依法配合取證工作，積極履行法定義務。

規(guī)范辦理流程，保障投訴人的合法權利。實踐中，雖然金融消費者維權意識越來越強，但由于金融知識比較有限，對于該通過何種途徑解決自己的糾紛還不甚明晰，對于該投訴、舉報還是信訪無從判斷。另外，也有個別非理性投訴人明知應該通過其他途徑辦理但堅持要求投訴的情況。因此，在投訴受理把關時，必須嚴格按照《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》《中國人民銀行辦公廳關于通過法定途徑分類處理信訪投訴請求工作的意見》《中國人民銀行金融違法行為舉報處理操作指南（試行）》等相關規(guī)定進行審查，堅持分類處理的原則，避免適用程序不當。若經審查符合金融消費糾紛受理條件的，在辦理過程中應嚴格遵守流程和時限要求，尤其是涉及到需要書面答復投訴人的環(huán)節(jié)，務必確保要件齊全、內容完備、形式合規(guī)、不超時限和工作留痕，避免因程序瑕疵導致違法后果。

加強部門聯動，提高依法行政水平。金融消費者投訴涉及金融業(yè)務的方方面面，雖然投訴對象為金融機構，但常因所涉及業(yè)務受人民銀行監(jiān)管或有一定關聯進而對人民銀行也產生不滿，一旦引發(fā)訴訟也可能將人民銀行列為共同被告或第三人。從實踐來看，這種情況下因人民銀行在糾紛所涉業(yè)務中承擔的職能不同，而出現兩種不同結果：一是人民銀行未行使監(jiān)管職能的（如征信糾紛中人民銀行征信中心根據金融機構提供數據維護個人信用信息基礎數據庫），基本不承擔民事或行政責任;二是人民銀行行使了支付結算、人民幣收付與反假幣、國庫經理、反洗錢、征信管理等項職能的，若經司法機關審查認定人民銀行在履行職能中存在過錯的，也要和被告一同承擔敗訴風險。因此，建議法律事務部門、金融消費權益保護部門適時發(fā)布典型案例，與各執(zhí)法職能部門加強內部聯動，對依法行政風險點進行重點提示，提高依法行政水平，在有效防范履職風險的基礎上進一步降低投訴風險和訴訟風險。

（作者系中國人民銀行佳木斯中心支行行長）