鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源整合與農(nóng)村信訪治理
——基于豫北梨鎮(zhèn)的實(shí)證研究

李志浩，朱榮瑞

(云南民族大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，云南 昆明 650504)

十八大將生態(tài)文明建設(shè)作為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃的“五位一體”之一，十九大將“綠水青山就是金山銀山”寫入黨章，十九屆四中全會(huì)重申了“必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，環(huán)境治理被中央政府提高到前所未有的高度，各級(jí)地方政府也越來(lái)越重視環(huán)境治理。2019年春季，豫北A市根據(jù)全國(guó)最高人民檢察院和水利部聯(lián)合會(huì)議做出的“攜手清四亂，保護(hù)母親河”的河道專項(xiàng)治理要求，頒布了《A市攜手“清四亂”保護(hù)母親河專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，在市域范圍內(nèi)展開對(duì)黃河支流的河道專項(xiàng)治理。行政發(fā)包制下，各級(jí)政府的行政任務(wù)經(jīng)過(guò)一個(gè)層層加碼的過(guò)程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)上表現(xiàn)為更高的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，在專項(xiàng)任務(wù)的達(dá)成日期上則表現(xiàn)為更快的時(shí)間進(jìn)度[1]。A市政府將河道專項(xiàng)治理的行政任務(wù)通過(guò)行政發(fā)包制，分派給下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府限期完成。

黃河支流的河道專項(xiàng)治理出境截面位于梨鎮(zhèn)，梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理任務(wù)因此更加繁重。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，決定將2019年作為基層減負(fù)年，提出嚴(yán)控“一票否決”事項(xiàng)，上級(jí)政府不能使用下級(jí)政府簽“責(zé)任狀”的方式來(lái)變相地向下級(jí)政府推卸責(zé)任與施加壓力[2]。在中央政府的支持下，面對(duì)部分養(yǎng)殖戶的越級(jí)集體上訪行為，梨鎮(zhèn)政府有充足的底氣與上訪戶進(jìn)行集體溝通，并最大限度地運(yùn)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理資源進(jìn)行信訪治理。梨鎮(zhèn)政府不需要通過(guò)滿足上訪人員不合理的利益訴求來(lái)實(shí)現(xiàn)息訪，成功地打破了“會(huì)哭的孩子有奶吃”的上訪慣例，即上訪群體通過(guò)“謀利型信訪”來(lái)謀取自身利益或集體利益的效力大打折扣[3]。梨鎮(zhèn)政府的信訪治理實(shí)踐為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用“合法化方式實(shí)現(xiàn)息訪”提供了成功的案例，具有較強(qiáng)的理論意義和重要的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

本文主要探討梨鎮(zhèn)政府是如何利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各類治理資源，成功治理養(yǎng)殖戶的越級(jí)集體上訪行為的。筆者在此區(qū)分基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的概念：基層政府通常指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)級(jí)別的政府和縣(市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的縣級(jí)市)級(jí)別的政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特指轄區(qū)位于農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不包括轄區(qū)主要位于市區(qū)的街道辦事處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理資源，指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鎮(zhèn)域治理過(guò)程中，為了完成行政任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能運(yùn)用的一切可利用的資源形式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鎮(zhèn)域治理過(guò)程中，已經(jīng)超出案例中提出的信訪治理資源范疇。本文的案例所提及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理資源，指的是梨鎮(zhèn)政府用于養(yǎng)殖戶越級(jí)集體信訪治理所用的資源。梨鎮(zhèn)政府信訪治理資源指的是梨鎮(zhèn)政府擁有的政府內(nèi)部的“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”資源、梨鎮(zhèn)政府政策制定與執(zhí)行的“正式權(quán)力”資源、來(lái)自村民層面的“群眾支持”資源以及上訪者自身因素導(dǎo)致的“有利于息訪”的資源等等。對(duì)信訪群體的治理實(shí)踐和治理績(jī)效是梨鎮(zhèn)政府多元化信訪治理技術(shù)的集中展現(xiàn)。梨鎮(zhèn)政府通過(guò)運(yùn)用自身所能調(diào)動(dòng)的一切治理資源，通過(guò)“無(wú)情執(zhí)法，有情操作”的形式[4]，真心實(shí)意幫助養(yǎng)殖戶渡過(guò)難關(guān)的方式來(lái)化解養(yǎng)殖戶的信訪。改革開放40余年來(lái)，中國(guó)政府的社會(huì)治理技術(shù)越發(fā)成熟，已經(jīng)完成了從總體支配權(quán)力到技術(shù)治理權(quán)力的轉(zhuǎn)變[5]。中央政府的國(guó)家治理能力和各級(jí)地方政府的治理能力不斷提高，在基層政府的信訪治理中得到細(xì)致的微觀展現(xiàn)。案例中，梨鎮(zhèn)政府對(duì)養(yǎng)殖戶越級(jí)集體信訪的治理實(shí)踐在總體上是成功的，因此梨鎮(zhèn)政府的信訪治理經(jīng)驗(yàn)是可以大力推廣的。

一、文獻(xiàn)回顧

中國(guó)的封建社會(huì)中，直訴作為底層百姓維權(quán)的社會(huì)行為，得到了中央政府的支持。清朝時(shí)期，中國(guó)傳統(tǒng)的直訴制度發(fā)展到了頂峰。新中國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)發(fā)展了封建社會(huì)時(shí)期的直訴制度。革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的信訪工作主要圍繞解決群眾實(shí)際問(wèn)題、爭(zhēng)取群眾參加和支持革命事業(yè)而展開[6]。盡管這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨信訪工作的制度化、科層化水平較低，但是為新中國(guó)成立后的正式信訪制度的建立打下了基礎(chǔ)。新中國(guó)建立后，革命時(shí)期的信訪工作發(fā)展為正式的信訪制度。改革開放前，中國(guó)共產(chǎn)黨仍然具有很強(qiáng)的革命色彩，當(dāng)時(shí)的信訪制度受到群眾運(yùn)動(dòng)的影響，成為國(guó)家進(jìn)行政治動(dòng)員、反對(duì)官僚主義的重要工具，信訪制度中的政治性一直居于首位。信訪制度能夠回應(yīng)社會(huì)民意和密切干群關(guān)系，成為中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方式[7]。

改革開放后，中國(guó)國(guó)家治理由經(jīng)常性的運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向以常規(guī)治理為主，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、大力發(fā)展生產(chǎn)力成為執(zhí)政黨的中心工作，傳統(tǒng)的“動(dòng)員型”信訪需要轉(zhuǎn)型為“維穩(wěn)型”信訪。我國(guó)的信訪工作開始為改革開放的順利推進(jìn)服務(wù)，為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，為化解各類社會(huì)矛盾服務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染、貪污腐敗、貧富差距擴(kuò)大等問(wèn)題，導(dǎo)致改革開放后群眾信訪的數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，“維穩(wěn)”成為信訪工作的最高原則和實(shí)踐理念[8]。持續(xù)高漲的信訪數(shù)量，導(dǎo)致中央政府不得不推行信訪“一票否決制”，由此造成地方政府監(jiān)督和堵截越級(jí)上訪者，并型塑了基層政府對(duì)上訪人員采取花錢買“平安”的應(yīng)對(duì)之道。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，基層政府侵權(quán)并不構(gòu)成農(nóng)民上訪的主流原因，農(nóng)民上訪的原因更多的是在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村治權(quán)弱化與資源流變背景下的利益博弈[9]，導(dǎo)致農(nóng)民的謀利型上訪逐漸增多，維權(quán)型上訪逐漸減少。

農(nóng)民上訪類型多樣化、利益訴求多樣化、利益表達(dá)方式多樣化等，引發(fā)諸多學(xué)者對(duì)信訪分類和信訪治理的研究，對(duì)信訪行為的分類大致分為以下幾類。上訪對(duì)象認(rèn)為，通過(guò)擺出上訪姿態(tài)，能夠給基層政府帶來(lái)越級(jí)信訪所施加的“一票否決”壓力，屬于“要挾性上訪”行為，即農(nóng)民通過(guò)上訪脅迫基層政府來(lái)實(shí)現(xiàn)其不合理的要求和利益主張[10]；壓力型信訪治理制度與基層政府權(quán)威弱化的交織下，上訪對(duì)象借助上訪希望能夠讓基層政府做出讓步，給予自身更多的金錢賠償，屬于“謀利型上訪”行為；通過(guò)上訪壓力讓更高層級(jí)的政府來(lái)減少基層政府侵害自身利益或公共權(quán)益，屬于“維權(quán)型上訪”行為[8，11]；通過(guò)壓力迫使基層政府能夠真正地解決自身遇到的問(wèn)題，屬于“治理型上訪”行為[12]。上訴學(xué)者的研究表明，通常情況下農(nóng)民信訪基于一定的合理訴求(維權(quán)型上訪、治理型上訪)，但是農(nóng)民將信訪行為作為一種達(dá)到某種經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的非常規(guī)化手段(要挾性上訪、謀利型上訪)的現(xiàn)象越來(lái)越多，并且此類上訪行為在大多數(shù)的情況下具有不正當(dāng)性。

針對(duì)上述信訪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸演化出具體的治理策略。對(duì)農(nóng)民的信訪治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接面對(duì)上訪群體的最低級(jí)別的政府。在信訪屬地管理的制度下，承接了上級(jí)政府的信訪治理壓力和維穩(wěn)壓力。因此，通過(guò)長(zhǎng)期與上訪群體打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸探索出一套有效化解農(nóng)民信訪的綜合措施。針對(duì)農(nóng)民的正常信訪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在信訪條例的框架內(nèi)妥善解決問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)民的非正常信訪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則發(fā)展出另外的一套治理邏輯。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)運(yùn)用自身所能運(yùn)用的所有治理資源，通過(guò)信訪治理過(guò)程中的程序合法性(不給上訪者留下違法、違規(guī)的口實(shí))，通過(guò)多管齊下的治理資源運(yùn)用，能夠達(dá)到順利化解農(nóng)民信訪的治理目標(biāo)。梨鎮(zhèn)政府信訪治理實(shí)踐，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取多元化的治理資源來(lái)成功化解養(yǎng)殖戶越級(jí)集體信訪的成功案例。

二、案例概況

召開部門會(huì)議和發(fā)布政府文件是各級(jí)政府的工作實(shí)施方法。在展開河道專項(xiàng)治理前，梨鎮(zhèn)政府主要干部已經(jīng)多次參加市政府召開的河道專項(xiàng)治理前期動(dòng)員會(huì)議，而梨鎮(zhèn)政府也數(shù)次召開主要村干部參加的河流專項(xiàng)治理前期動(dòng)員會(huì)議。上至中央政府下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各級(jí)政府發(fā)布了大量文件以推動(dòng)河道專項(xiàng)治理的進(jìn)程，各級(jí)政府文件被梨鎮(zhèn)政府發(fā)放給村干部，以文件動(dòng)員的方式提高村干部的參與積極性。對(duì)于基層政府而言，面對(duì)上級(jí)政府的政治性、緊迫性的治理任務(wù)，政府會(huì)議和文件的數(shù)量會(huì)更多[13]。與此同時(shí)，市級(jí)河長(zhǎng)辦還聯(lián)合梨鎮(zhèn)政府，對(duì)梨鎮(zhèn)河灘違建養(yǎng)殖戶的大致情況進(jìn)行先期摸底，并在此基礎(chǔ)上確定了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的治理方案。梨鎮(zhèn)政府還通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)重組，設(shè)置了梨鎮(zhèn)“清四亂”攻堅(jiān)指揮部，進(jìn)行了河道專項(xiàng)治理的按人分派任務(wù)，以此促進(jìn)河道專項(xiàng)治理效率的提高。攻堅(jiān)指揮部的運(yùn)作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“攻堅(jiān)治理模式”的一種，在組織動(dòng)員、任務(wù)執(zhí)行、監(jiān)督考核3個(gè)方面提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率[14]，有利于治理目標(biāo)的達(dá)成。梨鎮(zhèn)政府借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和市政府的宣傳力量對(duì)河道專項(xiàng)治理進(jìn)行廣泛宣傳，要求各村懸掛宣傳橫幅和發(fā)放宣傳資料，并派出宣傳車巡回播放宣傳錄音。下面主要介紹針對(duì)養(yǎng)殖戶的獎(jiǎng)補(bǔ)政策、養(yǎng)殖戶的越級(jí)集體信訪過(guò)程和梨鎮(zhèn)政府信訪(河道)治理的成果。

(一)拆除違建的獎(jiǎng)補(bǔ)政策

A市政府并未具體頒布有關(guān)拆除河灘違建的具體獎(jiǎng)補(bǔ)政策，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”只是市政府制定的宏觀政策，在梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理中發(fā)揮通用規(guī)則的作用。梨鎮(zhèn)政府為了盡快完成治理任務(wù)，根據(jù)自身的財(cái)政能力和市政府的財(cái)政補(bǔ)貼力度制定了兩套并行的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)(表1-2)。不論是采取哪套獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，都是為了盡快完成治理任務(wù)。攻堅(jiān)小組摸底調(diào)查的精準(zhǔn)為拆除河灘違建工作提供了翔實(shí)的數(shù)據(jù)，采取了獎(jiǎng)勵(lì)與依法推進(jìn)相結(jié)合的工作方法，對(duì)積極簽署協(xié)議的養(yǎng)殖戶和拒絕簽署協(xié)議的養(yǎng)殖戶采取分類整治的方式來(lái)推進(jìn)河道專項(xiàng)治理。梨鎮(zhèn)政府要求養(yǎng)殖戶先簽署《同意拆除協(xié)議》，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再將獎(jiǎng)補(bǔ)款項(xiàng)發(fā)放給養(yǎng)殖戶。

表1 梨鎮(zhèn)政府獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)一 元/平方米

表2 梨鎮(zhèn)政府獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)二 元/平方米

(二)養(yǎng)殖戶上訪過(guò)程介紹

養(yǎng)殖戶上訪意愿分為3種類型。類型一，小部分養(yǎng)殖戶的違建還在河灘上，但是他們已經(jīng)退出了養(yǎng)殖行業(yè)且對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獎(jiǎng)補(bǔ)政策持支持態(tài)度，他們?cè)诘谝粫r(shí)間就順利簽署了拆除協(xié)議。類型二，大部分養(yǎng)殖戶是中小規(guī)模的且一直經(jīng)營(yíng)養(yǎng)殖業(yè)，他們中的大部分人持觀望心態(tài)?？吹阶钤缫慌炇鸩鸪齾f(xié)議的養(yǎng)殖戶獲得了獎(jiǎng)勵(lì)金，也簽署了拆除協(xié)議。類型三，剩下的小部分是養(yǎng)殖規(guī)模頗為龐大的養(yǎng)殖戶，拆除違建對(duì)他們的影響很大，因此極力抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的拆除違建的政策。他們一致認(rèn)為獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)太低，且相信通過(guò)越級(jí)集體上訪能夠給基層政府帶來(lái)“信訪維穩(wěn)屬地管理”的壓力[15]，然后以此施壓梨鎮(zhèn)政府獲得更多的額外經(jīng)濟(jì)利益。

上訪的養(yǎng)殖大戶相約到省級(jí)信訪部門進(jìn)行集體信訪。信訪部門工作人員了解到事情經(jīng)過(guò)后，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)殖戶在河灘上違建在先，政府依法拆除違建，于情于理皆無(wú)不妥。省級(jí)信訪部門拒絕受理，養(yǎng)殖戶的集體越級(jí)上訪以失敗告終。隨后，上訪者思慮再三，并未貿(mào)然直接去首都信訪部門尋求上訪，而是試圖通過(guò)法律途徑來(lái)“維權(quán)”。面對(duì)律師的高額法律服務(wù)費(fèi)用，養(yǎng)殖戶一致認(rèn)為花費(fèi)幾十萬(wàn)元進(jìn)行沒(méi)有必勝把握的法律“維權(quán)”，風(fēng)險(xiǎn)太大而得不償失。絕大部分上訪養(yǎng)殖戶放棄法律途徑來(lái)“維權(quán)”，也放棄了繼續(xù)上訪。

除一位養(yǎng)殖戶外，其他養(yǎng)殖戶均簽署了拆除違建的協(xié)議。鎮(zhèn)長(zhǎng)在村干部的陪同下，對(duì)唯一不愿意簽署《同意拆除協(xié)議》的養(yǎng)殖戶進(jìn)行最后的勸說(shuō)，勸說(shuō)無(wú)效后決定在第二天強(qiáng)行拆除。當(dāng)天該養(yǎng)殖戶并未到場(chǎng)，拆除違建順利完成。為防止該養(yǎng)殖戶進(jìn)行纏訪，加之該養(yǎng)殖戶單親母親的弱勢(shì)群體身份，梨鎮(zhèn)政府以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金為后盾，對(duì)其額外補(bǔ)助2萬(wàn)元，連同拆除違建的最高標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)金一起發(fā)放到養(yǎng)殖戶的賬戶中。事后，該養(yǎng)殖戶沒(méi)有繼續(xù)上訪。至此，梨鎮(zhèn)政府對(duì)養(yǎng)殖戶越級(jí)集體信訪的治理大獲成功。

(三)河道專項(xiàng)治理成果

水利部河湖管理司副司長(zhǎng)，在A市和梨鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)陪同下，調(diào)研了梨鎮(zhèn)河道專項(xiàng)行動(dòng)的治理成果。副司長(zhǎng)在調(diào)研中對(duì)梨鎮(zhèn)的河道治理成果給予充分的肯定，梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理成果得到了中央政府的高度認(rèn)可。為鞏固河道專項(xiàng)治理的治理成果，梨鎮(zhèn)政府建立了河道巡視制度，即確立了河道治理的常規(guī)化機(jī)制。各村的河灘由各村的“河長(zhǎng)(村支書)”負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和市政府則不定期巡視和監(jiān)督。梨鎮(zhèn)政府還從各村的貧困建檔立卡戶中分別選出2位河道管護(hù)員，與村支書一起負(fù)責(zé)對(duì)各村所屬的河灘進(jìn)行日常巡視，他們的補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出。梨鎮(zhèn)的河道專項(xiàng)治理由專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)為常規(guī)治理，意味著梨鎮(zhèn)河道治理的大獲成功。

三、資源整合視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理技術(shù)分析

梨鎮(zhèn)政府多年來(lái)與不同的信訪對(duì)象打交道，因此擁有豐富的信訪維穩(wěn)經(jīng)驗(yàn)。在河道專項(xiàng)治理過(guò)程中，梨鎮(zhèn)政府沒(méi)有使用“拔釘子”和“揭蓋子”的維穩(wěn)治理技術(shù)，“開口子”也僅僅在最后階段針對(duì)一位養(yǎng)殖戶而已。從先期制定合理的獎(jiǎng)補(bǔ)政策到后期將河道專項(xiàng)治理進(jìn)行分類式治理，梨鎮(zhèn)政府的治理績(jī)效明顯。改革開放至今，中國(guó)社會(huì)由總體性社會(huì)逐步轉(zhuǎn)型為依靠技術(shù)進(jìn)行治理的社會(huì)，各級(jí)政府的科層化程度越來(lái)越高，政府的社會(huì)治理技術(shù)也越來(lái)越精細(xì)化和方式多樣化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鎮(zhèn)域治理中，僅僅通過(guò)對(duì)村莊行使正式的行政指令來(lái)完成行政任務(wù)，效果和效率都會(huì)大打折扣。在鎮(zhèn)域治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有充分運(yùn)用所能調(diào)用的一切治理資源，才能更好地完成各類行政任務(wù)，才能不斷地增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，以優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鎮(zhèn)域治理技術(shù)。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自有的資源治理

1.莊里公家人的關(guān)系治理。中國(guó)社會(huì)是倫理本位的社會(huì)，也是具有差序格局特征的社會(huì)，即基于“血緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣”的關(guān)系，基層社會(huì)中人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)縱橫交織?！扒f里公家人”是指出生在村莊但已經(jīng)進(jìn)入國(guó)家體制的本村人，他們同時(shí)具有國(guó)家公職人員身份和村莊“村里人”的雙重屬性[16]。莊里公家人的關(guān)系治理是指政府部門的公務(wù)人員能夠以親人、老鄉(xiāng)、同事和同學(xué)等身份協(xié)助解決基層政府的社會(huì)治理難題。莊里公家人在解決村民上訪方面的作用十分顯著，尤其是在宗族性保留比較完善的農(nóng)村地區(qū)更是如此。日常生活中，村民和莊里公家人的互動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生了社會(huì)資本和社會(huì)信任。

目前，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展以項(xiàng)目制的分配為主要實(shí)現(xiàn)方式，莊里公家人能夠借助自身的信息優(yōu)勢(shì)幫助村莊獲得基層政府以項(xiàng)目制為代表的各類資源，即爭(zhēng)取讓更多的政府項(xiàng)目落入“自己人”的村莊，由此他們獲得了村民和村干部的高度認(rèn)可。作為互動(dòng)中具有親密關(guān)系的初級(jí)群體，當(dāng)村莊發(fā)生上訪行為時(shí)，莊里公家人與村莊的親情與人情也會(huì)成為基層政府的治理資源?；鶎诱ㄟ^(guò)正式的政務(wù)關(guān)系和私下的人際交往關(guān)系，邀請(qǐng)莊里公家人介入到村民的上訪行為中，成為上訪人員息訪的重要依托之一。在梨鎮(zhèn)的河道流域治理過(guò)程中，發(fā)生了養(yǎng)殖戶越級(jí)集體上訪行為，梨鎮(zhèn)干部通過(guò)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)做出邀請(qǐng)，各村的莊里公家人基于和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的私人關(guān)系、公務(wù)關(guān)系，對(duì)參與越級(jí)集體上訪的親朋好友進(jìn)行勸說(shuō)，在養(yǎng)殖戶越級(jí)集體上訪的息訪結(jié)果上顯示出一定的作用。莊里公家人的行動(dòng)在客觀上推動(dòng)了河道專項(xiàng)治理的進(jìn)程。

2.駐村干部的職責(zé)治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制又稱包村制，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)所轄的行政村配備專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，聯(lián)系和協(xié)助該村的工作，所配備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱為駐村干部[17]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制是中國(guó)共產(chǎn)黨“走群眾路線”的權(quán)力運(yùn)作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制的有效運(yùn)作強(qiáng)化了基層治理，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力與合法性。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村民按時(shí)交納農(nóng)業(yè)稅的緣故，駐村干部能夠做到深入群眾的生產(chǎn)生活，干群關(guān)系十分密切。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，駐村制度遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動(dòng)弱化，駐村干部的科層化特征越來(lái)越明顯，駐村干部日常生活和工作僅僅與村干部發(fā)生直接聯(lián)系，駐村過(guò)程在村干部家中或村委會(huì)駐地完成。盡管如此，養(yǎng)殖大戶作為村莊中經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的中上階層，與村干部的日常交往關(guān)系密切，在村莊治理中起到“中堅(jiān)農(nóng)民”[18]的作用。

駐村干部在駐村期間有機(jī)會(huì)和養(yǎng)殖戶產(chǎn)生交集，為駐村干部做越級(jí)集體上訪養(yǎng)殖戶的思想工作打下了基礎(chǔ)。駐村干部以“關(guān)系嵌入性”整合和培育自己的社會(huì)資本[19]，在養(yǎng)殖戶的生產(chǎn)過(guò)程中，提供關(guān)系資源和人力資源幫助養(yǎng)殖戶解決禽畜防疫、養(yǎng)殖保險(xiǎn)、養(yǎng)殖補(bǔ)助等問(wèn)題，與養(yǎng)殖戶建立了比較融洽的私人關(guān)系和公務(wù)關(guān)系。在梨鎮(zhèn)河道流域治理過(guò)程中，作為對(duì)所駐村莊比較“知根知底”和對(duì)上訪人員“互相熟悉”的駐村干部，他們亦是河道專項(xiàng)治理攻堅(jiān)小組的成員之一，在專項(xiàng)治理中發(fā)揮相應(yīng)的作用，例如對(duì)上訪養(yǎng)殖戶的規(guī)勸。他們的工作在一定程度上有利于息訪結(jié)果的達(dá)成并推動(dòng)河道專項(xiàng)治理的進(jìn)程。

3.村干部的動(dòng)員治理。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，存在著“權(quán)力—利益”的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)行政權(quán)力支配和私人利益的置換來(lái)完成對(duì)農(nóng)村干部的積極動(dòng)員，這已經(jīng)成為影響和塑造具體場(chǎng)域中農(nóng)民維權(quán)行為的常態(tài)和優(yōu)先因素[20]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)專項(xiàng)治理行動(dòng)的行動(dòng)倫理與組織動(dòng)員，將私人關(guān)系運(yùn)用到社會(huì)治理行動(dòng)中來(lái)完成上級(jí)的行政任務(wù)，通過(guò)講政治來(lái)完成政策執(zhí)行中的政治倫理動(dòng)員，通過(guò)講情面來(lái)完成政策執(zhí)行中的社會(huì)倫理動(dòng)員[21]，于公于私，農(nóng)村干部都需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成上級(jí)政府的任務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力處于最低的層級(jí)，能夠與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生緊密的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過(guò)程中，有正式權(quán)力的非正式運(yùn)用，即通過(guò)軟硬兼施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“地方性知識(shí)”與非正式人際網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用來(lái)完成政府任務(wù)[22]。政府內(nèi)部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源是最直觀的展現(xiàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理行動(dòng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用政府所能掌握的治理資源進(jìn)行綜合治理的過(guò)程。梨鎮(zhèn)政府擁有更豐富的治理資源，能夠更嫻熟地運(yùn)用“正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和非正式社會(huì)關(guān)系”，加之村莊集體壓力和養(yǎng)殖戶基于自身利益的綜合考量，因此村干部和上訪的養(yǎng)殖戶在日常生活中產(chǎn)生了大量交集。村干部在職責(zé)觀念與人情觀念下對(duì)養(yǎng)殖戶的細(xì)致規(guī)勸，對(duì)河道專項(xiàng)治理和養(yǎng)殖戶的息訪起到了一定的推動(dòng)作用。這是梨鎮(zhèn)政府能夠成功化解養(yǎng)殖戶越級(jí)集體信訪行為，并推動(dòng)專項(xiàng)治理行動(dòng)順利完成的因素之一。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合理的政策規(guī)劃與實(shí)踐

1.相對(duì)“公平”的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。在拆除違建的過(guò)程中，梨鎮(zhèn)政府根據(jù)當(dāng)年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政水平和市政府針對(duì)活動(dòng)專項(xiàng)治理的財(cái)政補(bǔ)助情況，制定了兩套并行的獎(jiǎng)補(bǔ)措施。雖然梨鎮(zhèn)政府制定的是兩個(gè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但是具體的資金發(fā)放是按照對(duì)養(yǎng)殖戶更有利的資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的。如果養(yǎng)殖戶在規(guī)定期間簽署了拆除協(xié)議，他可以獲得最高資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；如果養(yǎng)殖戶在上訪之后才簽署拆除協(xié)議，就可以按照違建修建時(shí)間來(lái)發(fā)放資金。最后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，幾乎所有的養(yǎng)殖戶得到的都是最高的資金獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。彈性的獎(jiǎng)補(bǔ)資金操作方式和人性化的發(fā)放方式，使得絕大部分養(yǎng)殖戶獲得的獎(jiǎng)補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)一致。由于公平的觀念深入農(nóng)民的價(jià)值觀，同質(zhì)化的資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)平息了大部分養(yǎng)殖戶的不滿，有利于化解養(yǎng)殖戶的信訪和推動(dòng)河道專項(xiàng)治理進(jìn)程。

2.解決養(yǎng)殖戶后顧之憂。為了讓養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)損失降至最低，不至于因?yàn)楹訛耙坏肚小钡慕B(yǎng)指令而疏離干群關(guān)系，同時(shí)也為了減少拆除違建的巨大阻力和加快河道專項(xiàng)治理的進(jìn)程，梨鎮(zhèn)政府幫助養(yǎng)殖戶聯(lián)系其他村莊村民的閑置養(yǎng)殖區(qū)。除了沿河村莊在河道專項(xiàng)治理的范圍中，梨鎮(zhèn)還有幾十個(gè)村莊的養(yǎng)殖區(qū)不受影響，并且梨鎮(zhèn)其他村莊的部分養(yǎng)殖戶已經(jīng)放棄了養(yǎng)殖業(yè)，養(yǎng)殖場(chǎng)所處于空閑狀態(tài)。作為中間人，梨鎮(zhèn)政府幫助想要繼續(xù)從事養(yǎng)殖業(yè)或者養(yǎng)殖的禽畜不宜馬上銷售的養(yǎng)殖戶和空閑戶主進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，在A市畜牧局和梨鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)下，該市的禽畜加工企業(yè)保價(jià)收購(gòu)養(yǎng)殖戶的禽畜。梨鎮(zhèn)政府以此來(lái)減少養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)損失和減少拆除違建的阻力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡心盡責(zé)地為養(yǎng)殖戶著想，對(duì)養(yǎng)殖戶的息訪和河道專項(xiàng)治理順利完成起到了促進(jìn)效果。

3.對(duì)上訪“開口子”的嚴(yán)控?！鞍吾斪?、開口子、揭蓋子”被形容為部分基層政府維穩(wěn)的3個(gè)重要手段?！鞍吾斪印笔侵富鶎诱畬?duì)上訪對(duì)象強(qiáng)力打壓?！伴_口子”是指基層政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段化解上訪者的上訪行為?！敖疑w子”是指高層政府糾正基層政府的不端行為，甚至懲治基層政府的不法官員[23]。3種維穩(wěn)手段中，“開口子”成為謀利型上訪人員獲得非法收入的渠道，產(chǎn)生了依靠上訪來(lái)維持生計(jì)的專業(yè)上訪戶。在部分地區(qū)，不但存在謀利型上訪的人員，還存在謀利型經(jīng)紀(jì)，即專門幫別人上訪告狀的職業(yè)上訪專業(yè)戶[24-25]。信訪屬地責(zé)任制下，基層政府的初始示范、農(nóng)民上訪的自我示范和村莊場(chǎng)域中的社會(huì)示范，促成謀利型上訪的發(fā)生、持續(xù)和擴(kuò)散[26]。

對(duì)于河道專項(xiàng)治理中進(jìn)行越級(jí)集體上訪的養(yǎng)殖戶，梨鎮(zhèn)政府對(duì)“開口子”的做法有十分清醒的認(rèn)識(shí)。經(jīng)濟(jì)邏輯下的“妥協(xié)式開口子”與治理邏輯下的“出血式開口子”[27]，讓基層政府的大量財(cái)政資金和部門經(jīng)費(fèi)給了“無(wú)理上訪者”和“纏訪者”以求息訪。這種維穩(wěn)方式不能減少上訪人員上訪的頻次，反而會(huì)誘使更多的上訪者以“求財(cái)”為目的進(jìn)行上訪。一旦梨鎮(zhèn)政府對(duì)部分養(yǎng)殖戶開了口子，在從眾心理的“示范效應(yīng)”與逐利心態(tài)的“破窗效應(yīng)”下[28]，已經(jīng)簽署協(xié)議的養(yǎng)殖戶極可能反悔，將以越級(jí)集體上訪為要挾來(lái)謀取額外利益，局面將一發(fā)不可收拾，其連鎖反應(yīng)將會(huì)對(duì)A市政府、梨鎮(zhèn)政府的財(cái)政預(yù)算造成極大的壓力。

梨鎮(zhèn)政府已經(jīng)將養(yǎng)殖戶的違建圈舍定性為非法建筑，為自身河道專項(xiàng)治理中對(duì)違建圈舍的拆除確立了法律和道義制高點(diǎn)。如果梨鎮(zhèn)政府通過(guò)“開口子”來(lái)完成最后的攻堅(jiān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將失去法律和道義制高點(diǎn)，也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信造成惡劣影響。在梨鎮(zhèn)政府拆除違建的過(guò)程中，只有最后一位被強(qiáng)制拆除的單身母親養(yǎng)殖戶除外，為防止該養(yǎng)殖戶的纏訪，這才對(duì)其開了補(bǔ)償2萬(wàn)元的口子，并連同最高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償款匯入賬戶。在單身母親的弱勢(shì)群體身份下，其他養(yǎng)殖戶對(duì)梨鎮(zhèn)政府這一“開口子”的做法沒(méi)有做出進(jìn)一步的反應(yīng)。至此，養(yǎng)殖戶的越級(jí)集體信訪被順利化解，并且梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理取得了圓滿成功。

(三)村莊層面的群體壓力

1.大洪水的集體記憶。改革開放后，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，當(dāng)?shù)卣膭?lì)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，A市黃河支流的河灘上修建了數(shù)百個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)，即養(yǎng)殖場(chǎng)違建的問(wèn)題在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)出現(xiàn)了。1982年，該市黃河支流下游地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)一次百年一遇的大洪水。在調(diào)查中，數(shù)位訪談對(duì)象都表達(dá)了對(duì)大洪水的深刻記憶。作為一種深刻的“大洪水”的歷史記憶，這種帶有“災(zāi)難性、危險(xiǎn)性”印象的集體記憶產(chǎn)生了超越村莊范圍內(nèi)的沿河居民的群體認(rèn)同[29]。群體認(rèn)同能夠使群體采取相同的方式來(lái)維持對(duì)集體記憶的延續(xù)和維系。對(duì)大洪水極度恐懼的群體認(rèn)同能夠影響村民對(duì)養(yǎng)殖戶拒絕拆除違建或獲得高額賠償后才同意拆除違規(guī)的行為判斷，以及會(huì)促使他們采取相應(yīng)的實(shí)際行動(dòng)來(lái)證明自身的判斷。在梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理中，村民對(duì)大洪水的集體記憶經(jīng)過(guò)攻堅(jiān)小組成員的啟發(fā)和運(yùn)用，轉(zhuǎn)化為村民對(duì)養(yǎng)殖戶的集體壓力，成為推進(jìn)河道專項(xiàng)治理和化解養(yǎng)殖戶信訪的有利因素之一。

2.養(yǎng)殖戶“以鄰為壑”的養(yǎng)殖行為。梨鎮(zhèn)沿黃河支流的村莊中，無(wú)一例外地將養(yǎng)殖區(qū)建立在河灘上。盡管養(yǎng)殖區(qū)遠(yuǎn)離村莊，但是由于每個(gè)村莊總面積的限制，養(yǎng)殖區(qū)距離村莊的直線距離仍然較近，即養(yǎng)殖區(qū)對(duì)村民的生活產(chǎn)生了不利的影響。村莊作為村民生產(chǎn)和生活的公共空間，在村莊的場(chǎng)域中，養(yǎng)殖污染行為具有公共性特征，侵犯了其他村民的利益。養(yǎng)殖戶的收入屬于個(gè)體，但其他村民卻成為養(yǎng)殖污染的受害者。村民缺乏對(duì)拆除違建的政令的同理心，導(dǎo)致政策受眾僅僅是養(yǎng)殖戶，從而造成養(yǎng)殖戶在村莊輿論及道義上的孤立境遇。養(yǎng)殖戶的違建不僅阻塞了泄洪通道，而且產(chǎn)生了嚴(yán)重的地表水污染。在傳統(tǒng)觀念的影響和制約下，村莊輿論對(duì)農(nóng)民有巨大的影響力，輿論壓力能夠左右農(nóng)民的個(gè)人行為[30]。養(yǎng)殖戶因經(jīng)濟(jì)利益而置絕大多數(shù)村民的健康利益于不顧，他們將會(huì)承受村莊的輿論壓力，并被村民視為排斥對(duì)象。養(yǎng)殖戶“自利性”的養(yǎng)殖行為對(duì)村莊公共性的生產(chǎn)、生活空間造成的惡劣影響，成為梨鎮(zhèn)政府推進(jìn)河道專項(xiàng)治理和成功化解養(yǎng)殖戶信訪的有利因素之一。

3.農(nóng)村的階層分化。改革開放后，農(nóng)村居民之間的利益分化與利益沖突越來(lái)越嚴(yán)重。A市政府號(hào)召發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的初期，部分村民先期建立了養(yǎng)殖場(chǎng)，其中的少數(shù)養(yǎng)殖戶更是不斷擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)積累使其家境在村莊中處于中上層，讓很多村民產(chǎn)生嫉妒之心。由此，村莊中工作條件差、經(jīng)濟(jì)收入低的底層村民普遍產(chǎn)生了“相對(duì)剝奪”的心態(tài)[31]，大多數(shù)村民不會(huì)支持養(yǎng)殖戶的集體越級(jí)上訪行為。有些村民甚至自發(fā)組織起來(lái)，通過(guò)走街串巷閑聊的方式，對(duì)養(yǎng)殖戶的越級(jí)集體上訪行為進(jìn)行輿論批判。村民得知本村養(yǎng)殖戶簽署《同意拆除協(xié)議》的進(jìn)度對(duì)市級(jí)政府、梨鎮(zhèn)政府給予村莊的“項(xiàng)目”有影響，主動(dòng)以鄰里或親友的身份去勸說(shuō)與自己關(guān)系密切的養(yǎng)殖戶盡快簽署協(xié)議，不要為了自己的一點(diǎn)私利而影響全村的福利。不論是出于改善村容村貌的獲取政府各種“項(xiàng)目”的利益還是出于嫉妒的心理，村民的主動(dòng)勸說(shuō)行為都會(huì)削弱養(yǎng)殖戶的上訪動(dòng)力。這成為梨鎮(zhèn)政府推動(dòng)河道專項(xiàng)治理和成功化解養(yǎng)殖戶信訪的有利因素之一。

(四)信訪人員的自身因素

1.作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的養(yǎng)殖戶。農(nóng)民上訪有一套自己的心理預(yù)期評(píng)估，他們追求的是較小的上訪風(fēng)險(xiǎn)和較高的經(jīng)濟(jì)收益，只有收益高于風(fēng)險(xiǎn)，或者農(nóng)民認(rèn)為自己上訪利大于弊，才會(huì)付諸實(shí)際的上訪行動(dòng)[32]。上訪養(yǎng)殖戶作為經(jīng)濟(jì)收入較高的經(jīng)濟(jì)能人，有其自身的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和經(jīng)濟(jì)計(jì)算。當(dāng)他們的越級(jí)集體上訪行為受阻之后，就會(huì)采取其他方式來(lái)達(dá)到原來(lái)的目的，如通過(guò)聘請(qǐng)律師走法律途徑來(lái)提高自身獲得更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償維護(hù)自身利益的方式。盡管獲得更高補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)可能增加，但是通過(guò)支付幾十萬(wàn)元的律師服務(wù)費(fèi)用的方式來(lái)獲得充滿不確定性的結(jié)果，在養(yǎng)殖戶“風(fēng)險(xiǎn)—補(bǔ)償”的收益計(jì)算下是一種得不償失的行為。作為理性經(jīng)濟(jì)人，養(yǎng)殖戶拒絕依靠律師走法律途徑來(lái)獲得更高的補(bǔ)償，而通過(guò)繼續(xù)越級(jí)集體上訪獲得更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也是行不通的，息訪被迫成為養(yǎng)殖戶的理性選擇。

“綠水青山就是金山銀山”已經(jīng)成為各級(jí)政府環(huán)境治理的理念指導(dǎo)，環(huán)境治理已經(jīng)是各級(jí)政府的主要工作目標(biāo)之一。養(yǎng)殖戶作為農(nóng)村中見(jiàn)識(shí)較廣的群體，他們對(duì)于政府保護(hù)環(huán)境和治理河道的行為有自身的理解，知道河道專項(xiàng)治理是“國(guó)家行動(dòng)”和“政治行動(dòng)”，依靠養(yǎng)殖戶的上訪行動(dòng)來(lái)對(duì)抗國(guó)家意志是不明智的。且上訪的養(yǎng)殖戶多是在20世紀(jì)90年代已經(jīng)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，經(jīng)過(guò)多年的養(yǎng)殖，建筑物遭到嚴(yán)重腐蝕，導(dǎo)致即使梨鎮(zhèn)政府不拆除也需要重建或花巨額資金進(jìn)行修繕。各村的村干部透露，梨鎮(zhèn)政府愿意對(duì)上訪人員以新建違建的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，這是目前梨鎮(zhèn)政府能做出的最大讓步。更重要的是養(yǎng)殖戶違建在先，而且市政府已經(jīng)三令五申禁止在河灘上進(jìn)行違建養(yǎng)殖，于法于理，養(yǎng)殖戶的上訪行動(dòng)都缺乏法律和道義支持。這是養(yǎng)殖戶選擇息訪的重要原因之一。

2.“搬不走”的養(yǎng)殖戶。養(yǎng)殖戶的家庭和產(chǎn)業(yè)在梨鎮(zhèn)，主要社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分布在以梨鎮(zhèn)為中心的市域范圍內(nèi)。以和梨鎮(zhèn)政府對(duì)抗的方式來(lái)獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)養(yǎng)殖戶日后的發(fā)展極其不利。例如，“中央管不了你一輩子，最后解決問(wèn)題的還是地方”“石頭飛上天還是要落地，事情出在哪里最后還得由哪里來(lái)解決”[12]。養(yǎng)殖戶自身不可能通過(guò)遷移戶口的方式來(lái)杜絕今后和梨鎮(zhèn)政府的社會(huì)聯(lián)系。基層政府的信訪維穩(wěn)中，常常有“小鬧小解決，大鬧大解決”的現(xiàn)實(shí)之困。如果換位思考，在梨鎮(zhèn)政府河道專項(xiàng)治理的關(guān)鍵時(shí)期，養(yǎng)殖戶以拒絕簽署拆除協(xié)議并以越級(jí)集體上訪的方式對(duì)梨鎮(zhèn)政府施壓，的確有機(jī)會(huì)獲得額外經(jīng)濟(jì)利益的可能性。但是在“綠水青山就是金山銀山”的國(guó)家環(huán)保政策方針下，河道專項(xiàng)治理是關(guān)乎基層政府政績(jī)的政治性任務(wù)。如果養(yǎng)殖戶堅(jiān)持越級(jí)集體上訪的行為影響了梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理進(jìn)程，梨鎮(zhèn)政府和市級(jí)政府勢(shì)必會(huì)極力打壓，養(yǎng)殖戶則是“跑得了和尚，跑不了廟”。養(yǎng)殖戶屬地化的親密關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和家庭產(chǎn)業(yè)的當(dāng)?shù)胤植几窬质瞧溥x擇息訪的重要原因之一。

3.喪失“弱者武器”的養(yǎng)殖戶?！叭跽叩奈淦鳌笔撬箍铺孛枋鰱|南亞農(nóng)民抗?fàn)幮袨榈奶攸c(diǎn)時(shí)提出的，弱勢(shì)的農(nóng)民群體在抗?fàn)帟r(shí)頻繁使用的是各種日常形式的反抗，避免采取直接地、象征性地與官方制定的規(guī)范相對(duì)抗[33]。同情弱者是人的天性，弱者還蘊(yùn)含著道德潛力，弱者的抗?fàn)幮袨槟撤N程度上帶有伸張正義的含義，弱者也能夠享受制度性或政策性庇護(hù)[34]。但是養(yǎng)殖戶作為村莊中的中上層，經(jīng)濟(jì)收入高，村莊地位較高，并不是傳統(tǒng)意義上的弱者，而是農(nóng)村中的強(qiáng)者，由此養(yǎng)殖戶會(huì)更加考量上訪行為的影響。弱者的“武器”有3個(gè)重要面向——個(gè)體表演、例外話語(yǔ)、身體暴力[35]，但這3種“武器”養(yǎng)殖戶都缺乏。對(duì)養(yǎng)殖戶而言，采用個(gè)體極端化的公開表演形式、認(rèn)為自己的行為可以不受法律約束、采取自我身體虐待的暴力形式來(lái)謀利是不理性的。他們不會(huì)為了多爭(zhēng)取一點(diǎn)補(bǔ)償款就采取這種社會(huì)最底層群體才會(huì)采取的行為方式。他們需要考量自己的村莊面子，考量家庭的村莊聲望，考量家族的村莊名譽(yù)等等。養(yǎng)殖戶缺乏弱者的“武器”，成為他們息訪的重要原因之一。

盡管養(yǎng)殖戶在社會(huì)資本、文化資本的質(zhì)量和數(shù)量上都優(yōu)于普通村民，但是面對(duì)在信訪治理資源的動(dòng)員能力方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的梨鎮(zhèn)政府，以及來(lái)自村莊交織的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、村莊熟人社會(huì)壓力，加之養(yǎng)殖戶基于自身利益的綜合考慮，養(yǎng)殖戶的信訪被梨鎮(zhèn)政府順利化解。梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理得到中央政府的政策支持，治理過(guò)程也沒(méi)有出現(xiàn)違規(guī)、違法行為，加之養(yǎng)殖戶違建在先，失去了道義上的“正義性”，無(wú)法通過(guò)自媒體或者媒體來(lái)“謀利”?；谏鲜鲈颍B(yǎng)殖戶將息訪和簽署《同意拆除協(xié)議》作為最后的選項(xiàng)。作為河道專項(xiàng)治理中“最難啃的硬骨頭”，養(yǎng)殖大戶的息訪行為在客觀上推動(dòng)了河道專項(xiàng)治理的進(jìn)程。隨著信訪治理和河道治理的成功，梨鎮(zhèn)政府積累了更加豐富的鎮(zhèn)域治理經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

以梨鎮(zhèn)為例，介紹了梨鎮(zhèn)政府在河道專項(xiàng)治理過(guò)程中對(duì)越級(jí)集體信訪的養(yǎng)殖戶的信訪治理實(shí)踐。在河道專項(xiàng)治理中，出現(xiàn)了少數(shù)自發(fā)組織進(jìn)行越級(jí)集體上訪的養(yǎng)殖戶，對(duì)梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理產(chǎn)生了一定的信訪壓力。梨鎮(zhèn)政府通過(guò)各種治理資源的運(yùn)用和治理措施的施展，以及對(duì)村莊輿論的合理引導(dǎo)，加之上訪人員對(duì)自身利益的考量，最終成功化解了養(yǎng)殖戶的越級(jí)集體上訪行動(dòng)，取得了河道專項(xiàng)治理的成功。對(duì)梨鎮(zhèn)政府而言，這是一次成功的“信訪維穩(wěn)”和專項(xiàng)治理實(shí)踐；對(duì)沿河村民而言，獲得了更好的生產(chǎn)、生活環(huán)境；對(duì)養(yǎng)殖戶而言，雖有所損失，但也獲得了一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?？傊骀?zhèn)河道專項(xiàng)治理和信訪治理以大多數(shù)利益相關(guān)者的皆大歡喜而結(jié)束，是一次成功的治理案例。

在梨鎮(zhèn)政府的河道專項(xiàng)治理中，面對(duì)可能出現(xiàn)的種種問(wèn)題，梨鎮(zhèn)政府事先完成了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)工作，以宣傳到位、組織到位、落實(shí)到位的工作方法，夯實(shí)了河道專項(xiàng)治理的群眾基礎(chǔ)。河道專項(xiàng)治理前，梨鎮(zhèn)政府在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中已經(jīng)摸索出一套精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的工作方法，在扶貧實(shí)踐中取得了應(yīng)有的績(jī)效。政府的日常運(yùn)行和社會(huì)治理方式具有路徑依賴的特點(diǎn)[36]。運(yùn)動(dòng)式治理在改革開放后的社會(huì)治理中以“專項(xiàng)治理的形式”被各級(jí)政府所使用。在專項(xiàng)治理的不同階段，梨鎮(zhèn)政府以精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)工作中的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，通過(guò)精準(zhǔn)的摸底調(diào)查，對(duì)每戶養(yǎng)殖戶的情況都了如指掌；通過(guò)對(duì)積極簽署協(xié)議和拒絕簽署協(xié)議的養(yǎng)殖戶精準(zhǔn)的分類治理，先易后難地推進(jìn)河道專項(xiàng)治理；梨鎮(zhèn)政府以為人民服務(wù)的工作態(tài)度來(lái)化解河道專項(xiàng)治理中的阻力，解決了養(yǎng)殖戶的難題，有力地推動(dòng)了河道專項(xiàng)治理的進(jìn)程。

在政府行政越來(lái)越規(guī)范、法治化程度越來(lái)越高和政府提倡社會(huì)治理、社會(huì)管理的過(guò)程中，以及現(xiàn)代傳媒技術(shù)的發(fā)展，都讓改革開放之初“現(xiàn)代性”嚴(yán)重匱乏的普通村民，在經(jīng)歷改革開放后成為一個(gè)比較具有“現(xiàn)代性”的村民。改革開放40余年間，農(nóng)村居民的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、公民意識(shí)、民主意識(shí)等等都在增長(zhǎng)。改革開放不但塑造了更加“現(xiàn)代性”的公民，也使得遵紀(jì)守法的觀念深入人心，近年來(lái)中國(guó)較好的社會(huì)治安狀況即是明證。

梨鎮(zhèn)政府能夠迅速平息上訪戶的越級(jí)集體上訪，上述的國(guó)家能力建設(shè)對(duì)養(yǎng)殖戶的息訪所發(fā)揮的作用也至關(guān)重要。與普通民眾有所區(qū)別的是，農(nóng)村養(yǎng)殖戶在發(fā)家致富的過(guò)程中，除了自身的勤勞外，離不開國(guó)家各種惠農(nóng)政策的支持，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的惠民服務(wù)，離不開中央政府的各種補(bǔ)貼，更離不開A市政府多年來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)等方面的努力。改革開放的不斷深化和持續(xù)推進(jìn)，保障了中國(guó)國(guó)家能力建設(shè)不斷完善，這是案例中的梨鎮(zhèn)政府能夠迅速平息養(yǎng)殖戶越級(jí)集體上訪行動(dòng)的重要制度背景，也是梨鎮(zhèn)政府河道專項(xiàng)治理能夠圓滿成功的重要制度支撐。這是筆者和其他研究者需要繼續(xù)深入研究的方面。