常態(tài)化疫情防控下人民調(diào)解機制完善建議

馮意 韋香怡

[摘 ?要：推進矛盾糾紛多元化解機制的完善是我國法治工作重點，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志。人民調(diào)解是“本土資源”，是在“厭訟”“和為貴”等傳統(tǒng)理念指導(dǎo)下所采取的非法律途徑解決糾紛的傳統(tǒng)方式的一種現(xiàn)代延續(xù)。常態(tài)化疫情防控期間我國的糾紛特點與糾紛類型也出現(xiàn)了新的變化，疫情防控期間的人民調(diào)解運行活動出現(xiàn)了新的特點，強調(diào)對社會矛盾的排查、調(diào)解開展便民化、調(diào)解形式多樣化、進一步強調(diào)調(diào)解效率。人民調(diào)解制度的完善，一方面依賴于吸收疫情期間的有益經(jīng)驗;另一方面，還應(yīng)當(dāng)克服該制度本身的缺陷，厘清人民法院與司法行政機關(guān)之間的管轄職責(zé)、加強人民調(diào)解組織的保障體系、加強人民調(diào)解員隊伍的職業(yè)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解;疫情防控;糾紛;多元化解]

推進矛盾糾紛多元化解機制的完善是我國法治工作重點，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志。2019年10月，在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提及要“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制”，人民調(diào)解是社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制中的重要組成部分，文章旨在結(jié)合疫情防控常態(tài)化的大背景下了解人民調(diào)解在糾紛多元調(diào)處化解綜合機制中的定位、發(fā)揮作用機理以及如何進行完善展開論述。

人民調(diào)解是在“厭訟”“和為貴”等傳統(tǒng)理念指導(dǎo)下所采取的非法律途徑解決糾紛的傳統(tǒng)方式的一種現(xiàn)代延續(xù)，是本土化的糾紛解決產(chǎn)物。其在中華民族源遠流長的歷史文明中對社會糾紛的解決發(fā)揮了極大的作用，蘊涵了深厚歷史底蘊和民間智慧。其內(nèi)涵和外延隨著中國社會從熟人社會向陌生人社會的過渡也在不斷隨之而發(fā)生改變，其制度化的過程是其對歷史傳統(tǒng)調(diào)解文化的解構(gòu)和更新的過程，也是對現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)和社會需要的現(xiàn)實反映過程。

1背景及概念厘定

糾紛的產(chǎn)生和糾紛的解決這樣一組矛盾相生相伴，共同推動人類社會進程。糾紛是指主體基于個人利益的沖突而產(chǎn)生的矛盾對抗?fàn)顟B(tài)。從涉及范圍看，對抗?fàn)顟B(tài)涉及主體或雙邊或多邊。從涉及數(shù)量看，雙邊或多邊的主體均可能是個體，抑或是群體。從結(jié)果角度看，糾紛的發(fā)生意味著糾紛主體間存在某種失衡或關(guān)系的破裂。這種持續(xù)的矛盾對抗?fàn)顟B(tài)不利于社會和諧穩(wěn)定，也不利于經(jīng)濟生活的有效運行，同時也有?！昂蜑橘F”理念。無論從糾紛主體還是從社會角度來看，社會糾紛的解決均顯得無比重要。

調(diào)解是指“糾紛發(fā)生后，由第三者主持，依據(jù)社會共識和一定的規(guī)范，進行勸解，促使發(fā)生糾紛的人協(xié)商解決爭端”的一種糾紛解決方式。多元調(diào)解機制實現(xiàn)了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機統(tǒng)一，是新型的社會糾紛解決方式。其中，人民調(diào)解是最具有悠久歷史的一種調(diào)解方式，它在帶著其歷史內(nèi)涵的同時隨著時代變遷和社會需要被賦予新內(nèi)涵。2010年《人民調(diào)解法》中對人民調(diào)解進行了定義，即人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方式，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決社會糾紛的活動。

當(dāng)下正處疫情防控常態(tài)化的大背景，在面對防控形勢持續(xù)向好、經(jīng)濟生活秩序正在逐步恢復(fù)正常運行的基本情況下，同時應(yīng)當(dāng)正確認識到疫情防控最嚴峻時期所積壓的糾紛和矛盾尚未解決，在疫情防控后期，也即經(jīng)濟生活逐步恢復(fù)運行時期所積壓的糾紛和矛盾可能呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，若不及時進行引導(dǎo)和疏離，可能對社會生活穩(wěn)定和經(jīng)濟生活運行產(chǎn)生較大的影響，此時應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民調(diào)解在便捷、高效解決社會矛盾中的作用，緩解法院訴訟壓力，節(jié)約司法資源。

2人民調(diào)解機制的運行及作用

2010年《人民調(diào)解法》的頒行推動了人民調(diào)解機制的完善，是我國全面規(guī)定人民調(diào)解工作的首部法律。人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員構(gòu)成人民調(diào)解制度順利運行的兩大重要組成部分?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定了我國人民調(diào)解組織設(shè)置形式，即“村民委員會和居民委員會創(chuàng)設(shè)的、企事業(yè)單位根據(jù)情況創(chuàng)設(shè)的以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或社會組織根據(jù)情況可創(chuàng)設(shè)的人民調(diào)解委員會”，不同人民調(diào)解委員會的創(chuàng)設(shè)解決的主要爭端也存在很大的不同。在人民調(diào)解員方面經(jīng)歷了從絕大部分為兼職到專職比例不斷擴大的發(fā)展歷程，并隨著社會發(fā)展和糾紛矛盾的復(fù)雜性特點對人民調(diào)解員所提出的專業(yè)性技術(shù)要求也使得人民調(diào)解員群體呈現(xiàn)著愈來愈專業(yè)化的傾向。另外，隨著對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認機制在實踐中的不斷完善，在訴調(diào)對接方面取得顯著成就，司法確認的加持有利于加強法院對人民調(diào)解的指導(dǎo)，從而進一步推動人民調(diào)解制度完善。

面對當(dāng)下社會糾紛多樣化、主體多元化規(guī)模化以及表達訴求方式過于偏激的糾紛現(xiàn)狀，人民調(diào)解的作用主要體現(xiàn)在效率、平等和創(chuàng)新三個維度。效率方面，較于以訴訟解決糾紛所暴露的問題，如成本高、程序復(fù)雜以及糾紛解決時間長而導(dǎo)致浪費等，人民調(diào)解以最少的資源和時間浪費實現(xiàn)糾紛解決，減輕了法院訴訟負擔(dān)且節(jié)約了司法資源，體現(xiàn)了制度設(shè)計最根本的目的即通過資源的有效配置從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。平等方面，人民調(diào)解員與糾紛當(dāng)事人處在平等狀態(tài)下，在相對和諧的解紛環(huán)境中，以糾紛主體為中心，使解紛當(dāng)事人更能真實表達意志，實現(xiàn)需要的滿足。此種相對封閉的狀態(tài)更有利于保護糾紛當(dāng)事人的隱私。此種和諧開放的程序能根據(jù)當(dāng)事人意志選擇更多社會資源的加入，體現(xiàn)了人民調(diào)解制度設(shè)計中自愿性與靈活性的天然優(yōu)勢。創(chuàng)新方面，人民調(diào)解機制在不斷進行自我革新，電子調(diào)解的出現(xiàn)就很好地印證了這一點，人民調(diào)解依托互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了在距離上的無限延展。

人民調(diào)解制度的組織類型、調(diào)解的適用范圍以及調(diào)解方式都在隨著社會發(fā)展而轉(zhuǎn)變。依托于互聯(lián)網(wǎng)以及智能手機等移動設(shè)備的電子調(diào)解出現(xiàn)并得到長足發(fā)展。在疫情防控常態(tài)化大背景下，電子調(diào)解不失為一種解決疫情期間社會糾紛的重要舉措，在減少人群聚集的號召下，電子調(diào)解依托社交軟件只需在有網(wǎng)絡(luò)的地方即可進行，這使得人民調(diào)解實現(xiàn)在距離上的無限延伸。這種網(wǎng)上虛擬形式的調(diào)解避免了不必要的面對面接觸，從而在疫情期間為爭端雙方或多方提供了一個安全便捷有效的糾紛解決途徑，通過簽署人民調(diào)解協(xié)議實現(xiàn)糾紛的解決和爭端當(dāng)事人權(quán)益的及時實現(xiàn)或維護。

3疫情下人民調(diào)解機制運行現(xiàn)狀

人民調(diào)解機制目前最為突出的問題就是發(fā)展不平衡、適用不充分。這一缺點具有天然性，人民調(diào)解委員會是群眾性組織，管理較為松散，實踐中往往由基層的社區(qū)工作人員組織調(diào)解活動的開展。且立法并未對人民調(diào)解員的聘任條件作出較高限制，希望由“當(dāng)?shù)毓勒?、熱心調(diào)解、群眾認可的社會人士參與調(diào)解”。因此，人民調(diào)解水平存在著明顯的地區(qū)差異與個體差異。

在疫情防控的背景下，容易出現(xiàn)更多社會糾紛，數(shù)量與種類都發(fā)生了很大變化，給人民調(diào)解工作開展提出新要求。為了應(yīng)對此種挑戰(zhàn)，全國各地的人民調(diào)解組織創(chuàng)新糾紛解決方式，為人民調(diào)解制度的未來發(fā)展提供了有益經(jīng)驗。

人民調(diào)解制度是解決民間民事糾紛的重要方式。近年來，隨著社會的不斷發(fā)展與進步，越來越多的糾紛依賴于人民調(diào)解委員會的調(diào)解工作。我國的民間糾紛類型逐漸地多元化、糾紛總體數(shù)量增加，糾紛范圍也逐漸擴大。在疫情的影響下，上述現(xiàn)象得到進一步凸顯。疫情期間的糾紛主要呈現(xiàn)幾大趨勢。就糾紛標(biāo)的而言，大糾紛減少、小糾紛增加。受停工停產(chǎn)影響，企業(yè)無法正常開展生產(chǎn)活動，整體而言，較大標(biāo)的引發(fā)的糾紛數(shù)量減少，而小糾紛的數(shù)量增加。

從糾紛類型來看，疫情期間的糾紛主要表現(xiàn)為四大類型。首先，家庭成員間的矛盾增多，主要表現(xiàn)為婚姻家庭矛盾?；诰蛹腋綦x需要，加之新冠疫情造成的恐慌，家庭成員間摩擦不可避免，尤其夫妻間矛盾突出。其次，出現(xiàn)大量合同履行糾紛，此類糾紛的爭議焦點在于對不可抗力的認定和合同風(fēng)險的負擔(dān)問題。再次，鄰里糾紛數(shù)量增多?；谝咔槠陂g人人自危心理，鄰里間常因瑣事而爆發(fā)糾紛。最后，物業(yè)糾紛頻繁爆發(fā)，在對小區(qū)進行封閉式管理期間，可能因為住戶的不合理要求或物業(yè)的失職行為而爆發(fā)糾紛。

無論從小額糾紛數(shù)量增加來看，還是從爆發(fā)的糾紛類型來看，疫情下的糾紛都適宜通過人民調(diào)解的方式解決。由于標(biāo)的數(shù)額較小，糾紛雙方往往不愿再付出更多的時間成本或金錢成本去通過訴訟解決，都希望能夠迅速推進調(diào)解程序，且疫情期間普遍采用便民化調(diào)解手段，更符合糾紛主體的需要。從爆發(fā)的極大糾紛類型來看，主要集中于熟人之間的矛盾或社區(qū)內(nèi)的矛盾，此時若能夠通過社區(qū)內(nèi)調(diào)解員的有效調(diào)解，就能很好地達到恢復(fù)社會關(guān)系、構(gòu)建和諧社會的目的，能夠更好地實現(xiàn)人民調(diào)解的價值。

4疫情下人民調(diào)解機制運行特點

人民調(diào)解的目的就是將糾紛化解在基層，減少社會矛盾，以構(gòu)建和諧社會，而這一目的在常態(tài)化疫情防控的背景下更為突出。結(jié)合實踐情況來看，疫情防控背景下的調(diào)解活動展開情況具有以下四個顯著特點。

其一是強調(diào)對社會矛盾的排查，做到對矛盾“化大為小，化小為無”。疫情期間，全國多個地區(qū)都下達了關(guān)于開展人民調(diào)解工作的指導(dǎo)文件，強調(diào)開展社會矛盾的摸排工作，盡力將社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)，愈發(fā)強調(diào)人民調(diào)解的“第一道防線”作用。希望調(diào)解員能夠積極主動地介入社會矛盾、對其進行有效控制與及時化解。例如，某縣人民政府在疫情期間強調(diào)要落實日報告和零報告工作制度，實行每日報送《涉疫情防控矛盾糾紛排查調(diào)處情況統(tǒng)計表》，在排查矛盾時主要有針對性地記錄具有普遍性、傾向性或群體性矛盾的問題。

其二是調(diào)解開展便民化，為了方便人民調(diào)解活動的開展，結(jié)合疫情的實際情況并減輕調(diào)解雙方的負擔(dān)，許多人民調(diào)解組織都采取了便民化的措施。例如某地的商事糾紛調(diào)解機構(gòu)就允許糾紛雙方通過郵寄的方式提交調(diào)解申請書、線上征詢調(diào)解意見并進行如實記錄等。疫情下的商事糾紛與勞動糾紛的調(diào)解活動開展也因此得到了許多便利，能夠方便企業(yè)與個人低成本地解決糾紛。

其三是調(diào)解形式多樣化，由于疫情的影響，多數(shù)調(diào)解活動的開展依賴于互聯(lián)網(wǎng)平臺或電話溝通。目前，全國多地都明確了在線化解糾紛的具體做法，在線視頻、語音、文字、電話等方式均可使用。許多糾紛在不見面的情況下就能夠得到解決，極大地降低了當(dāng)事人的負擔(dān)。例如，某地司法局就開啟了在線云調(diào)解的服務(wù)以解決社區(qū)內(nèi)的物業(yè)矛盾與鄰里矛盾，通過公告調(diào)解員的微信二維碼，讓有需要的社區(qū)居民自行聯(lián)系調(diào)解員，微信發(fā)送糾紛的相關(guān)資料與證據(jù)，由調(diào)解員在線解決糾紛。這一調(diào)解方式有針對性地解決了社區(qū)內(nèi)的糾紛，能夠幫助穩(wěn)定群眾情緒，將矛盾化解在基層。并且這種糾紛解決方式也為糾紛雙方提供更多地方便。

其四是強調(diào)調(diào)解效率，要求迅速解決社會矛盾，有效開展調(diào)解活動。疫情期間的糾紛解決更加強調(diào)效率問題。從糾紛排查情況來看，要求人民調(diào)解員與人民調(diào)解組織能夠充分發(fā)揮“第一道防線”的作用，要快速發(fā)現(xiàn)矛盾，快速解決矛盾以穩(wěn)定群眾情緒。從調(diào)解效果來看，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)將糾紛化解在基層的，調(diào)解效果又快又好，社會關(guān)系迅速恢復(fù)。例如某地街道調(diào)解人員，疫情期間利用手機進行在線調(diào)解，僅用時兩個多小時就能化解勞動爭議，主持簽訂《調(diào)解協(xié)議書》。

5余論

疫情下的人民調(diào)解活動開展?fàn)顩r良好，有效地將糾紛化解在基層，實現(xiàn)了維持社會穩(wěn)定的作用。疫情期間積累的經(jīng)驗也能為人民調(diào)解機制的完善提供有益經(jīng)驗。一直以來，人民調(diào)解都具有“事后性”的特點，只能在糾紛發(fā)生后修復(fù)社會關(guān)系。但是疫情期間各地廣泛開展的糾紛排查活動已經(jīng)試圖克服此缺點，做到了對社會矛盾的提前排查，實現(xiàn)“化小為無”的目的。疫情期間廣泛利用的便民調(diào)解措施也豐富了糾紛解決的具體方式，調(diào)解載體和方法得到創(chuàng)新。人民調(diào)解制度的完善，一方面依賴于吸收疫情期間的有益經(jīng)驗;另一方面，還應(yīng)當(dāng)克服該制度本身的缺陷，厘清人民法院與司法行政機關(guān)之間的管轄職責(zé)、加強人民調(diào)解組織的保障體系、加強人民調(diào)解員隊伍的職業(yè)化建設(shè)。

參考文獻

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[4]《中華人民共和國人民調(diào)解法》第2條.

作者簡介

馮意（1997.02—），女，漢族，四川省成都市人，碩士研究生，四川大學(xué)法學(xué)院法學(xué)理論方向。

韋香怡（1996.03—），女，漢族，四川省成都市人，碩士研究生，四川大學(xué)法學(xué)院訴訟法方向。

基金項目：四川大學(xué)法學(xué)院“研究闡釋黨的十九屆四中全會精神”專項研究課題（編號：sculaw20190313）階段性成果。