建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)淺析

王娜

摘要 近年來，地方政府在減債及加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的雙重壓力下，積極引入社會(huì)資本參與國家建設(shè)，大力推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式。本文從PPP項(xiàng)目整體運(yùn)行情況入手，著重探討建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，旨在為建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目提供借鑒。

關(guān)鍵詞 建筑企業(yè);PPP項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn)

一、PPP項(xiàng)目整體運(yùn)行情況

（一）PPP行業(yè)支持政策

2014—2015年為PPP項(xiàng)目推廣期，PPP作為投融資創(chuàng)新模式，得到國家的大力支持。

2015年12月—2017年3月，為PPP項(xiàng)目高速發(fā)展期，地方積極申報(bào)，PPP項(xiàng)目高速發(fā)展。

2017年4月之后，PPP項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)范建設(shè)期，國家層面發(fā)布一系列政策，從地方政府融資擔(dān)保清理整改、融資平臺(tái)公司融資管理、規(guī)范PPP行為、地方政府舉債融資機(jī)制和跨部門聯(lián)合監(jiān)測與防控機(jī)制等方面，規(guī)范地方政府的融資行為，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，集中清理已入庫項(xiàng)目。

2019年6月，中共中央及國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，重點(diǎn)支持鐵路、國家高速公路、地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目等基建項(xiàng)目使用專項(xiàng)債進(jìn)行融資。

2020年2月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫和儲(chǔ)備管理工作的通知》，提出加快項(xiàng)目入庫進(jìn)度，縮短項(xiàng)目落地開工建設(shè)周期，有效發(fā)揮積極財(cái)政政策在逆周期調(diào)節(jié)中的作用。

整體來看，2019年下半年以來，PPP項(xiàng)目回暖，除房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域如鐵路、高速鐵路、供電等項(xiàng)目獲得了較大力度的政策支持。

（二）管理庫項(xiàng)目①情況

1.管理庫項(xiàng)目數(shù)量。2016—2019年，PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量穩(wěn)步上升。截至2019年底，PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量累計(jì)為9440個(gè);截至2020年第一季度（3月），PPP項(xiàng)目入庫累計(jì)數(shù)量為9493個(gè)。

從PPP項(xiàng)目凈入庫數(shù)量來看，2019—2020年初，PPP項(xiàng)目凈入庫數(shù)量在0～100個(gè)之間波動(dòng)，凈入庫數(shù)量較往年要少。

2016—2019年，處于執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目（落地項(xiàng)目）數(shù)量整體呈上升趨勢，處于準(zhǔn)備階段及采購階段的PPP項(xiàng)目數(shù)量則有所下滑。

截至2019年底，處于準(zhǔn)備階段、采購階段和執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目數(shù)量分別為1409個(gè)、1701個(gè)和6421個(gè)。

截至2020年第一季度，處于準(zhǔn)備階段、采購階段和執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目數(shù)量分別為1408個(gè)、1654個(gè)和6421個(gè)。

2.管理庫項(xiàng)目投資額。2017—2020年初，PPP項(xiàng)目凈入庫投資額整體維持低位震蕩。2020年3月，PPP項(xiàng)目凈入庫投資額為979億元。

2016—2020年初，處于執(zhí)行階段（落地）的PPP項(xiàng)目投資額持續(xù)增長，截至2020年第一季度，執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目投資額為10.15萬億元。

3.管理庫項(xiàng)目行業(yè)分布情況。截至2020年5月7日，PPP入庫的9492個(gè)項(xiàng)目中，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)三個(gè)行業(yè)入庫項(xiàng)目數(shù)量排名前三，分別為3830個(gè)、1317個(gè)和926個(gè)。從投資金額行業(yè)分布來看， PPP入庫項(xiàng)目投資金額14.51萬億元，其中交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)投資金額排名前三，分別為4.63萬億元、4.17萬億元和1.98萬億元。

4.管理庫簽約落地項(xiàng)目情況。2020年第一季度，PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)量最多的行業(yè)為市政工程，落地項(xiàng)目數(shù)量為2659個(gè)，其次為交通運(yùn)輸行業(yè)，PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)量為927個(gè)。PPP項(xiàng)目落地投資額排名前三的行業(yè)分別為市政工程、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，落地項(xiàng)目投資金額分別為3.18萬億元、3.07萬億元和1.45萬億元。

（三）示范項(xiàng)目②執(zhí)行情況

1.示范項(xiàng)目數(shù)量及投資額。2018—2020年初，PPP示范項(xiàng)目數(shù)量及投資額整體呈下滑趨勢，截至2020年第一季度，PPP示范項(xiàng)目數(shù)量為955個(gè)，投資額為1.5萬億元。

2.示范項(xiàng)目落地情況。2018—2020年第一季度，PPP示范項(xiàng)目落地項(xiàng)目數(shù)量整體保持穩(wěn)定，為900個(gè)左右，投資額為2萬億元左右。

2017—2020年第一季度，PPP示范項(xiàng)目落地率逐漸走高，截至2020年第一季度，PPP示范項(xiàng)目落地率③為94.6%，遠(yuǎn)高于PPP項(xiàng)目落地率平均水平。

3.示范項(xiàng)目行業(yè)分布情況。截至2020年5月7日，PPP示范項(xiàng)目市政工程項(xiàng)目為414個(gè)，其次為交通運(yùn)輸項(xiàng)目，PPP示范項(xiàng)目數(shù)量為99個(gè)。

二、建筑業(yè)央企參與PPP項(xiàng)目情況

建筑業(yè)央企是建筑企業(yè)PPP項(xiàng)目主要合作主體，根據(jù)三家建筑央企公布的財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，PPP項(xiàng)目投資情況如下所示。

中國建筑在施PPP項(xiàng)目373個(gè)，計(jì)劃投資額5820億元。企業(yè)通過PPP業(yè)務(wù)投資建設(shè)了一批關(guān)系國計(jì)民生的重大標(biāo)志性項(xiàng)目，涉及領(lǐng)域包括市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等。

中國鐵路有PPP（BOT）運(yùn)營項(xiàng)目37個(gè)，主要包括軌道交通、高速公路、水務(wù)、市政道路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、地下管廊等，運(yùn)營期均在8～25年之間。

中國交建2019年來自PPP投資類項(xiàng)目確認(rèn)的合同額為2003.80億元，占本集團(tuán)新簽合同額的21%。其中，基建建設(shè)業(yè)務(wù)PPP投資類項(xiàng)目確認(rèn)的合同額為1870.90 億元。

三、建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

（一）投資風(fēng)險(xiǎn)

建筑業(yè)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目往往投資規(guī)模較大，建設(shè)和運(yùn)營周期長，不確定因素多，投資回收周期長。受新冠肺炎疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨下滑風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政壓力進(jìn)一步加大，PPP項(xiàng)目的投資計(jì)劃，PPP運(yùn)營可以正常實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致建筑企業(yè)投資款回收難度加大，增加企業(yè)融資成本，降低投資收益。

除此之外，PPP項(xiàng)目投資需撬動(dòng)大量資金，但多數(shù)建筑企業(yè)以勞務(wù)、技術(shù)輸出模式為主，施工利潤微薄，凈資產(chǎn)積累不足，可投入資本金較少，所以PPP項(xiàng)目大規(guī)模建設(shè)資金由銀行融資提供，將項(xiàng)目后續(xù)經(jīng)營及還款風(fēng)險(xiǎn)壓力轉(zhuǎn)嫁至銀行。

（二）政策和法律風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)是七大建筑企業(yè)PPP項(xiàng)目要面對的最大風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)主要包括政策的不確定性、不連續(xù)性和政府失信風(fēng)險(xiǎn)。一旦政策方面出現(xiàn)問題，企業(yè)的利益就會(huì)受到重大損害，甚至可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)。

2017年4月以來，PPP項(xiàng)目進(jìn)入強(qiáng)監(jiān)管期，國家層面出臺(tái)了一系列政策，從地方政府融資擔(dān)保清理整改、融資平臺(tái)公司融資管理、地方政府舉債融資機(jī)制和跨部門聯(lián)合監(jiān)測與防控機(jī)制等方面加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理，PPP項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)范建設(shè)期。在政策的強(qiáng)監(jiān)管下，現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目及申報(bào)PPP項(xiàng)目面臨清退整改風(fēng)險(xiǎn)。

在PPP項(xiàng)目的合作中，政府既是參與者又是監(jiān)管者，而且政府對項(xiàng)目有著絕對的主導(dǎo)權(quán)，一旦政策發(fā)生改變或政府出現(xiàn)失信行為，建筑企業(yè)就會(huì)處于極為不利的局面，并對項(xiàng)目的進(jìn)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。因此，不對稱的關(guān)系和合作前提導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他的投資項(xiàng)目。

（三）運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)

建筑企業(yè)更注重工程施工，在投融資經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目運(yùn)營管理及相關(guān)專業(yè)人員的配備上較為欠缺。

建筑企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目大多具有公益性，同時(shí)需要兼顧營利性。當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目應(yīng)用仍處于起步階段，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營時(shí)間普遍較長，一般為10～30年，不僅包含前期項(xiàng)目建設(shè)，還包含后期項(xiàng)目運(yùn)營管理，一般項(xiàng)目2～3年即可完工，然后進(jìn)入漫長的運(yùn)營期。在實(shí)際操作中，部分建筑企業(yè)后期面臨項(xiàng)目運(yùn)營管理能力匱乏、盈利能力低等問題，這些情況導(dǎo)致PPP項(xiàng)目工程質(zhì)量存在缺陷，加大了企業(yè)的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

目前部分PPP項(xiàng)目由建筑企業(yè)主導(dǎo)成立項(xiàng)目公司，主要融資部分由建筑企業(yè)負(fù)責(zé)，PPP項(xiàng)目負(fù)債及建設(shè)成本均體現(xiàn)在建筑企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表中，而PPP項(xiàng)目建設(shè)前期需要大量資金投入，實(shí)際收益主要在后期運(yùn)營階段分期體現(xiàn)，導(dǎo)致建筑企業(yè)負(fù)債率攀升，資產(chǎn)固化，流動(dòng)性降低，項(xiàng)目盈利無法快速體現(xiàn)。期間，如建筑企業(yè)出現(xiàn)傳統(tǒng)性施工合同萎縮，可能導(dǎo)致經(jīng)營性資金回流降速或斷流。因此，大量承接PPP項(xiàng)目的建筑企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)將進(jìn)一步承壓。

四、結(jié)語

建筑企業(yè)在及時(shí)轉(zhuǎn)型，積極參與PPP項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合評估PPP項(xiàng)目所帶來的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，提前做好風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)防控，在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中把握機(jī)遇，持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為中國建設(shè)銀行總行）

參考文獻(xiàn)

[1] 吳若綺，陳慧.淺析建筑PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)[J].價(jià)值工程，2018，37（21）：48-50.