價(jià)格認(rèn)定中的“自由裁量權(quán)”

陳龍珠

價(jià)格認(rèn)定的自由裁量權(quán)有助于提高價(jià)格認(rèn)定工作的效率，但濫用自由裁量權(quán)，則會(huì)影響到紀(jì)檢監(jiān)察、司法和行政執(zhí)法的公平、公正，對(duì)公共利益造成損害。從工作實(shí)踐來(lái)看，如何對(duì)價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)和人員的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效約束，是當(dāng)前價(jià)格認(rèn)定體制機(jī)制改革和法制化建設(shè)面臨的一項(xiàng)重要課題。

溫州是中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)源地，市場(chǎng)化改革走在全國(guó)前列，有相對(duì)成熟的市場(chǎng)和價(jià)格體系，使得價(jià)格認(rèn)定工作的一些問題在溫州先行出現(xiàn)，對(duì)溫州市價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)與人員的自由裁量行為提出各種考驗(yàn)，亟待建立一套行之有效的約束機(jī)制。

一、價(jià)格認(rèn)定中的“自由裁量權(quán)”

價(jià)格認(rèn)定的自由裁量不同于行政自由裁量，雖然是行政性的公共服務(wù)，但價(jià)格認(rèn)定又不同于真正意義上的行政行為。價(jià)格認(rèn)定結(jié)論雖然對(duì)于最終的判決或裁定結(jié)果提供重要的證據(jù)信息，但最終是否采納的權(quán)力并不在價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)，而是法庭。如此說(shuō)來(lái)，價(jià)格認(rèn)定的“自由裁量”不同于行政法所界定的“自由裁量”。這種“自由裁量權(quán)”可能對(duì)認(rèn)定結(jié)果產(chǎn)生重大影響，但并不是案件最終結(jié)果的直接導(dǎo)致因素，只是向法院提供了必要的價(jià)格信息，法院擁有最終判定的權(quán)力。

二、自由裁量權(quán)的存在環(huán)節(jié)與制度約束

（一）自由裁量權(quán)的存在環(huán)節(jié)

1.受理環(huán)節(jié)。價(jià)格認(rèn)定程序因提出機(jī)關(guān)的請(qǐng)求而啟動(dòng)，但是否存在價(jià)格不明或者有爭(zhēng)議的情形，需要價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)予以判定。根據(jù)是否受理的條件判斷，價(jià)格認(rèn)定受理環(huán)節(jié)確實(shí)存在一定的“自由裁量”空間。

2.實(shí)物查驗(yàn)或勘驗(yàn)環(huán)節(jié)。一是價(jià)格認(rèn)定標(biāo)的的損害程度判斷，由于物品類型和復(fù)雜程度不同，其判斷可能存在自由裁量空間；二是對(duì)屬性特殊、專業(yè)性強(qiáng)的價(jià)格認(rèn)定標(biāo)的，需要聘請(qǐng)相關(guān)專家參加，由于專家人選、知識(shí)背景等不同，專家判斷也帶有一定的主觀性因素。三是如果價(jià)格認(rèn)定標(biāo)的數(shù)量較大，需要抽樣查驗(yàn)或勘驗(yàn)，其抽樣方式選擇，抽樣隨機(jī)性帶來(lái)的樣本代表性問題等，都可能存在一定的自由裁量空間。

3.市場(chǎng)調(diào)查環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)是價(jià)格認(rèn)定的重要環(huán)節(jié)，也是自由裁量空間最大的環(huán)節(jié)。首先，價(jià)格認(rèn)定人員可以采取市場(chǎng)法、成本法、收益法、專家咨詢法等多種方式進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查。如果價(jià)格認(rèn)定人員帶有一定的主觀目的性，基本清楚哪種方法可能會(huì)出現(xiàn)較高（或較低）的價(jià)格認(rèn)定結(jié)果，也可能存在方法選擇上的自由裁量行為。其次，如果價(jià)格認(rèn)定人員以消費(fèi)者身份開展市場(chǎng)調(diào)查，被調(diào)查單位對(duì)價(jià)格認(rèn)定人員的消費(fèi)能力判斷（議價(jià)的價(jià)位段）、價(jià)格認(rèn)定人員能夠獲取的折扣力度等是有浮動(dòng)空間的。再次，調(diào)查的市場(chǎng)價(jià)格為當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格，測(cè)算中需要對(duì)市場(chǎng)調(diào)查價(jià)格進(jìn)行日期修正，修正值的確定主觀因素較強(qiáng)。最后，調(diào)查單位的選擇存在一定的自由裁量空間，可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)格認(rèn)定人員按照主觀需要去收集，收集資料的全面性、時(shí)效性等都有一定的選擇空間。

4.測(cè)算環(huán)節(jié)。例如使用市場(chǎng)法測(cè)算時(shí)，一些指標(biāo)和技術(shù)參數(shù)的選擇；成本法測(cè)算時(shí)，各種損耗的量化；收益法測(cè)算時(shí)，預(yù)期獲利年限、折現(xiàn)率的選擇等。以上方面在測(cè)算過程中，對(duì)于價(jià)格認(rèn)定人員來(lái)說(shuō)都或多或少存在一些自由裁量空間。

5.內(nèi)部審核、集體審議環(huán)節(jié)?！兑?guī)定》第十六條明確：價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)價(jià)格認(rèn)定結(jié)論進(jìn)行內(nèi)部審核，對(duì)重大、疑難的價(jià)格認(rèn)定事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體審議。雖然明確了價(jià)格認(rèn)定的內(nèi)部審核、集體審議環(huán)節(jié)，但對(duì)于哪些屬于“重大、疑難事項(xiàng)”并未明確，具體實(shí)施中由價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)酌情把握。

（二）國(guó)家及各地的現(xiàn)有約束制度

針對(duì)價(jià)格認(rèn)定工作中的自由裁量權(quán)問題，國(guó)家及各地都在進(jìn)行各種約束機(jī)制的探索?？傮w上可歸類為三個(gè)層面：一是法律法規(guī)、部門規(guī)章約束；二是國(guó)家價(jià)格認(rèn)定相關(guān)規(guī)定和規(guī)范性文件約束；國(guó)家發(fā)改委價(jià)格認(rèn)證中心自2002年以來(lái)先后下發(fā)了40多份文件，國(guó)家發(fā)改委近期下發(fā)了《價(jià)格認(rèn)定規(guī)定》《價(jià)格認(rèn)定行為規(guī)范》《價(jià)格認(rèn)定文書格式規(guī)范》等一系列規(guī)范性文件，是對(duì)價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)及人員自由裁量行為的進(jìn)一步約束性文件。三是各條線上、各地的制度性探索。

（三）溫州的相關(guān)探索——以鹿城區(qū)為例

溫州市價(jià)格認(rèn)定工作走在全國(guó)前列，特別是鹿城區(qū)在價(jià)格認(rèn)定體制機(jī)制探索方面積極創(chuàng)新，通過價(jià)格認(rèn)定協(xié)助員制度、價(jià)格認(rèn)定聽證會(huì)制度、市場(chǎng)調(diào)查規(guī)范化制度、內(nèi)部管理制度等制度建設(shè)，在自由裁量權(quán)的約束機(jī)制方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。特別是價(jià)格認(rèn)定專家?guī)?、價(jià)格認(rèn)定協(xié)助員、價(jià)格認(rèn)定聽證會(huì)等一系列舉措，讓鹿城區(qū)能在年受理涉案物品認(rèn)定1070件的情況下，做到所出具的價(jià)格認(rèn)定結(jié)論均“零復(fù)核”，被國(guó)家發(fā)改委價(jià)格認(rèn)證中心評(píng)為“全國(guó)先進(jìn)價(jià)格認(rèn)證機(jī)構(gòu)”。

三、溫州價(jià)格認(rèn)定自由裁量權(quán)約束機(jī)制

根據(jù)價(jià)格認(rèn)定工作流程，重點(diǎn)做好“事前管理”“事中控制”“事后追溯”。具體包括以下幾個(gè)方面：

（一）強(qiáng)化“兩個(gè)規(guī)范”的落實(shí)

《價(jià)格認(rèn)定行為規(guī)范》和《價(jià)格認(rèn)定文書格式規(guī)范》兩個(gè)規(guī)范是價(jià)格認(rèn)定工作的綱領(lǐng)性和標(biāo)準(zhǔn)性文件，其對(duì)價(jià)格認(rèn)定工作的各項(xiàng)流程做出了嚴(yán)格細(xì)致的要求；對(duì)價(jià)格認(rèn)定文書的制作、提高價(jià)格認(rèn)定文書質(zhì)量等做出了明確規(guī)定。兩個(gè)規(guī)范對(duì)于可能出現(xiàn)的“自由裁量”環(huán)節(jié)進(jìn)行了較好的規(guī)避和約束，對(duì)以前模棱兩可的環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確。

（二）完善受理環(huán)節(jié)的約束機(jī)制

受理環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)主要來(lái)自于提出機(jī)關(guān)與價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)雙方的合作程度。因此，可以采取以下措施或制度約束來(lái)規(guī)范受理環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)。

強(qiáng)化對(duì)提出機(jī)關(guān)的價(jià)格認(rèn)定法律法規(guī)及業(yè)務(wù)培訓(xùn)。根據(jù)《規(guī)定》第三條要求，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察、司法、行政等價(jià)格認(rèn)定提出單位的相關(guān)法律法規(guī)和價(jià)格認(rèn)定業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并重點(diǎn)針對(duì)《行為規(guī)范》《文書格式規(guī)范》開展實(shí)務(wù)培訓(xùn)。

推廣完善“價(jià)格協(xié)助員”制度。溫州市鹿城區(qū)創(chuàng)新性地實(shí)行了“價(jià)格協(xié)作員”制度。

（三）完善查驗(yàn)或勘驗(yàn)的約束機(jī)制

實(shí)物查驗(yàn)或者勘驗(yàn)是價(jià)格認(rèn)定的一個(gè)重要工作環(huán)節(jié)，最容易出現(xiàn)自由裁量空間的是對(duì)標(biāo)的物損壞程度（成新率）的判斷，以及抽樣方式的選擇等。具體應(yīng)在以下方面建立約束機(jī)制。

嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物查驗(yàn)或者勘驗(yàn)的有關(guān)規(guī)定規(guī)則。除委托方送檢標(biāo)的和滅失物外，要堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物查驗(yàn)制度，親身感受和查看價(jià)格鑒定標(biāo)的的具體狀況，進(jìn)行拍照或攝像，做好查驗(yàn)記錄。對(duì)技術(shù)含量高的物品，聘請(qǐng)相關(guān)專家或技術(shù)人員參加。

探索編制實(shí)物查驗(yàn)方法手冊(cè)（規(guī)范）。建議根據(jù)實(shí)際操作實(shí)踐，組織有經(jīng)驗(yàn)的價(jià)格認(rèn)定專家編制（或匯編）常用價(jià)格認(rèn)定標(biāo)的物的查驗(yàn)工作規(guī)范或手冊(cè)，盡可能壓縮查驗(yàn)人員的自由選擇空間。

復(fù)雜性、專業(yè)性標(biāo)的物的實(shí)物查驗(yàn)應(yīng)聘請(qǐng)專家參與。在實(shí)施專業(yè)性強(qiáng)的查驗(yàn)業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)要求合法專業(yè)部門出具技術(shù)報(bào)告，或聘請(qǐng)相關(guān)方面的專家參與查驗(yàn)，出具專家意見。如房屋的損壞、煙草、金銀珠寶、字畫等的損壞等領(lǐng)域。

（四）完善市場(chǎng)調(diào)查的約束機(jī)制

通過更為細(xì)致的規(guī)定和技術(shù)規(guī)范，通過人員素質(zhì)水平的提升，強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)查的自由裁量權(quán)約束。

規(guī)范市場(chǎng)調(diào)查的基本操作規(guī)則。一是要根據(jù)委托要求進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，委托什么環(huán)節(jié)價(jià)格就調(diào)查什么環(huán)節(jié)價(jià)格。二是要調(diào)查商家或生產(chǎn)廠家最少三家。三是采價(jià)工作必須由二人以上共同進(jìn)行，既能增強(qiáng)工作的透明度，利于監(jiān)督，也壓縮了個(gè)人自由裁量的空間。

建立價(jià)格市場(chǎng)調(diào)查體系。具體來(lái)說(shuō)，可以對(duì)常見的價(jià)格認(rèn)定標(biāo)的選取誠(chéng)信度高、價(jià)格管理規(guī)范的優(yōu)質(zhì)商家建立采價(jià)體系，并施以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)鼓勵(lì)。對(duì)于積極配合價(jià)格市場(chǎng)調(diào)查工作成績(jī)突出的單位（商家），要積極建議本委（局），優(yōu)先推薦其為“價(jià)格誠(chéng)信示范單位”“明碼標(biāo)價(jià)示范店”等。

完善市場(chǎng)調(diào)查方式。一是為了避免問答式詢價(jià)的各種主觀因素影響，轉(zhuǎn)為以調(diào)閱查詢?cè)假Y料為主、找出基準(zhǔn)日實(shí)際成交案例的工作方式。二是充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+市場(chǎng)調(diào)查”理念，三是建議開發(fā)市場(chǎng)價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。

完善市場(chǎng)調(diào)查法規(guī)制度。嚴(yán)格落實(shí)“價(jià)格認(rèn)定人員向與認(rèn)定事項(xiàng)有關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)查取證，被調(diào)查單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)協(xié)助調(diào)查，并如實(shí)提供有關(guān)資料或者說(shuō)明相關(guān)情況”的規(guī)定。建議以溫州市地方性法規(guī)層面確立細(xì)化該規(guī)定，同時(shí)明確不協(xié)助的法律責(zé)任，特別要明確提供虛假價(jià)格的法律責(zé)任。

（五）完善價(jià)格認(rèn)定復(fù)核制度

復(fù)核制度的建立增強(qiáng)了下級(jí)價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)，在一些自由裁量權(quán)的行使上有所顧忌，起到一定的約束作用。溫州市價(jià)格認(rèn)定的復(fù)核率較低，近幾年全市無(wú)案件到省中心復(fù)核。

（六）建立案卷評(píng)查與示范機(jī)制

通過建立案卷評(píng)查制度，可以強(qiáng)化縣（市、區(qū)）價(jià)格認(rèn)定機(jī)構(gòu)間的學(xué)習(xí)交流和工作成效比較，并通過示范作用推動(dòng)全市價(jià)格認(rèn)定工作不斷進(jìn)步；同時(shí)加強(qiáng)了市級(jí)對(duì)縣（市、區(qū)）級(jí)的工作監(jiān)督，強(qiáng)化了規(guī)范性建設(shè)與一些環(huán)節(jié)的自由裁量約束。

（本文作者簡(jiǎn)介：經(jīng)濟(jì)師，大學(xué)本科學(xué)歷，從事價(jià)格認(rèn)定工作。作者單位：溫州市價(jià)格認(rèn)證中心。）