智慧城市建設(shè)中公民參與的實踐探索與啟示

沈心怡 李德智 張帆

摘要：分析當(dāng)前我國在智慧城市建設(shè)中公民參與的突出問題，選取在智慧城市的建設(shè)上取得了相對顯著成果的美國、新加坡、巴塞羅那等地區(qū)，總結(jié)其做法，并且通過研究我國的相關(guān)案例，提出利用網(wǎng)絡(luò)社群和推進電子政務(wù)建設(shè)等有助于在智慧城市建設(shè)中提高公民參與度的建議。

關(guān)鍵詞：智慧城市;公民參與;國際經(jīng)驗

中圖分類號：F407.9 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）08-0050-55 收稿日期：2020-07-06

1 引言

自2008年11月IBM提出“智慧地球”概念以來，2009年8月，IBM又發(fā)布了《智慧地球贏在中國》計劃書，正式揭開IBM"智慧地球”中國戰(zhàn)略的序幕。智慧城市的建設(shè)就是充分利用現(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)來調(diào)整城市發(fā)展的關(guān)鍵性因素，并根據(jù)這些關(guān)鍵性因素對城市民生、城市服務(wù)等方面采用有效的解決方案的新型城市。

發(fā)展智慧城市已成為我國促進城市高度信息化、網(wǎng)絡(luò)化的重大舉措。我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2012年12月5日印發(fā)的《國家智慧城市試點暫行管理辦法》和《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點指標體系（試行）》中指出，建設(shè)智慧城市是貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、推動新型城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會的重要舉措。截至2015年2月，全國有95%的副省級以上城市提出建設(shè)智慧城市的目標，國家智慧城市試點達到193個，另有300多個城市進入了智慧城市建設(shè)階段。在智慧城市建設(shè)過程中，最開始技術(shù)決定論的被動接受型已經(jīng)逐步發(fā)展到了以人為核心的合作共創(chuàng)型，人的作用逐步凸顯。公民參與的深度將決定智慧城市建設(shè)的成效。

公民參與是我國在智慧城市的建設(shè)過程中必須探討的課題。公民在城市管理中的積極參與對于保障人民群眾的切身利益來說必不可少，如何將其納入到有序的公共管理生活當(dāng)中，在公共事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用已經(jīng)成為問題的核心。

2017年5月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布《智慧城市與社會治理：參與式指標制定指南》，提出智慧城市建設(shè)需要提高公民參與活躍度，保障全體居民享有對城市發(fā)展、治理方向的發(fā)言權(quán)。習(xí)近平總書記也在黨的十九大報告中指出：要依靠科技力量為建設(shè)數(shù)字中國、智慧城市提供強大支持，要以人為中心，堅持在發(fā)展中改善民生。由此，要發(fā)展智慧城市就必須堅持以人為中心，提高公民在智慧城市建設(shè)中的參與度。本文提出了目前我國公民參與的突出問題，通過歸納美國、新加坡、巴塞羅那等典型國家和城市的做法提出啟示。

2 我國智慧城市建設(shè)中公民參與的突出問題

社會化媒體參與度是衡量政府公共管理互動性、透明化的重要指標，也從側(cè)面反映出公民的參與情況。2015年，我國智慧城市社會化媒體參與度平均得分為1.91分（滿分為5分），這表明我國智慧城市社會化媒體度總體水平較低，政府政務(wù)公開、與公民互動的能力不強。

2.1 公民對于智慧城市的認知度不高

提到智慧城市，很多人還會把它等同于無線城市、智能城市和數(shù)字城市等。很多城市也的確把智慧城市的重點放在了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，對于民生、經(jīng)濟、政務(wù)等其他方面關(guān)心較少。對于任何一個智慧城市的發(fā)展來說，公民意識和參與都是必要的。但目前即使在發(fā)達國家，公民對智慧城市的認識度也比較低，在發(fā)展中國家情況更糟，大多數(shù)公民在認知上還沒有為全面采用現(xiàn)代技術(shù)和智慧城市發(fā)展的新政策做好準備，這種情況顯然對公民參與智慧城市建設(shè)有著不利影響。因此，我國要大力提升公民參與度就必須先從提高公民對于智慧城市的認知度著手，深入普及智慧城市的概念。

2.2 城市數(shù)據(jù)開放與共享未實現(xiàn)

智慧城市建設(shè)中的公民參與度與數(shù)據(jù)開發(fā)和共享有著不可分的關(guān)系。英國開放式數(shù)據(jù)研究所（The Open Data Institute，ODI）稱，智慧城市建設(shè)應(yīng)把握好數(shù)據(jù)開放這個切人點。大數(shù)據(jù)為公民參與解決了最重要的技術(shù)困境，是民主實現(xiàn)的一種形式。城市數(shù)據(jù)的開放和共享決定了公民的參與能力，政府的積極有效回應(yīng)也可以促使公民參與度的提高。

目前我國政府的數(shù)據(jù)開放進程還較為滯后，僅有北京、上海、廣州等個別城市初步嘗試數(shù)據(jù)開放，尚未形成匯聚民智、社會力量主動參與的態(tài)勢，市民仍以服務(wù)接受者這一角色為主，難以達到主動參與智慧城市的建設(shè)、運行和維護。

在數(shù)據(jù)平臺搭建方面，中國信息通信學(xué)會2019年發(fā)布的《城市大數(shù)據(jù)白皮書》中提到，我國智慧城市的數(shù)據(jù)平臺正面臨諸多問題。而在數(shù)據(jù)開放方面，2019年的《政府?dāng)?shù)據(jù)開放準備度報告》指出，現(xiàn)階段我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放仍處于萌芽狀態(tài)，路徑、辦法尚未明晰，理念、重心仍明顯參差。因此，要想提升智慧城市中的公民參與度，就必須從技術(shù)和制度上改善我國數(shù)據(jù)開放和共享的現(xiàn)狀。

3 典型國家智慧城市公民參與的實踐探索

提高公民參與度是智慧城市建設(shè)的必經(jīng)之路。目前，部分國家在智慧城市公民參與度建設(shè)方面取得了顯著成就。其中美國最早提出了智慧城市戰(zhàn)略，建設(shè)了大量有代表性的智慧城市;新加坡在2016年的世界前5名智慧城市排行榜（英國市場調(diào)研機構(gòu)Juniper Research）上居首位;巴塞羅那在2012年被評為歐洲智慧城市標桿，在全球智慧城市排行榜上名列前十。研究這三個典型地區(qū)的智慧城市建設(shè)經(jīng)驗對我國智慧城市建設(shè)具有重要意義。

3.1 美國政府設(shè)立比賽和基金增強公民認知度

智慧社區(qū)的概念源于美國。在提升公民參與度的方面，美國政府主要進行了兩個方面的努力，一是通過舉辦各類比賽和設(shè)立基金來吸引民間創(chuàng)新者的加入，提升公民參與度，二是通過技術(shù)創(chuàng)新手段的運用來開發(fā)能夠改善社區(qū)生活質(zhì)量的數(shù)據(jù)平臺。

在美國聯(lián)邦政府2015年發(fā)布的《白宮智慧城市行動倡議》中，政府通過主辦智慧城市挑戰(zhàn)賽進行引導(dǎo)和統(tǒng)籌，例如國家標準與技術(shù)研究院主辦的“全球城市團隊挑戰(zhàn)賽”和交通部主辦的“自主互聯(lián)汽車挑戰(zhàn)賽”。前一賽事鼓勵社區(qū)和創(chuàng)新者們在一系列城市問題上開展協(xié)作。后一賽事通過使用數(shù)據(jù)、技術(shù)和創(chuàng)新手段來探索城市環(huán)境里移動的各種可能性。在這一過程中，政府引導(dǎo)公民對于智慧城市的概念進行更加深入的理解，同時激發(fā)了公民參與技術(shù)創(chuàng)新的積極性，使公民切身地參與到智慧城市的建設(shè)中來，共建智慧城市。

美國政府的關(guān)鍵措施還包括，國家科學(xué)基金會設(shè)立了金額較大的獎項，用以獎勵市民和社會組織的參與。此外，美國的國家標準與技術(shù)研究院發(fā)起全球城市團隊挑戰(zhàn)賽，允許各城市的團隊與創(chuàng)新者一起研發(fā)、部署和評估基于標準的智慧城市技術(shù)。第一輪城市團隊挑戰(zhàn)賽就吸引了50多個城市、230多名組織中的64支隊伍參與，并且在智慧城市挑戰(zhàn)賽中聯(lián)邦政府也積極與私營企業(yè)、高校和市民志愿者合作開發(fā)技術(shù)、提出好的想法，不光取得了良好的科技成果，更重要的是在比賽過程中廣泛地提升了公民對于智慧城市建設(shè)的認知度和參與度。

美國提升公民參與度的措施可歸納為圖1。總地來說，美國這種側(cè)重于通過發(fā)起比賽、設(shè)立大額基金的方式能夠有效并且廣泛地調(diào)動起人們在智慧城市建設(shè)方面的積極性，增強公民對于智慧城市的認知和理解，也能夠促進群眾的協(xié)作成果更快地被采納和關(guān)注。

3.2 新加坡建立統(tǒng)一公民數(shù)據(jù)庫平臺，倡導(dǎo)智慧城市理念

在2016年的世界前5名智慧城市排行榜上，新加坡居首位。新加坡從1980年至1990年花了10年時間實現(xiàn)全社會的電腦化;又從1991年至2000年用10年時間實現(xiàn)城市信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享交換，消除“信息孤島”：2001年至2010年，新加坡實現(xiàn)了信息與資源的整合以及應(yīng)用的集成;2005年，新加坡提出《2005-2015“智慧國”計劃》，以實現(xiàn)國家經(jīng)濟的創(chuàng)新;目前，新加坡又提出《2015一2025“智慧國”計劃（升級版）》，構(gòu)建智慧國平臺，實現(xiàn)連接、收集、理解的3C功能，并以大數(shù)據(jù)建立共享機制，這種數(shù)據(jù)的開放與共享恰恰是提升公民參與能力的關(guān)鍵。

上述戰(zhàn)略的落實為新加坡公民參與智慧城市建設(shè)提供了可靠的數(shù)據(jù)背景支持，具體體現(xiàn)為兩個方面：一是搭建了統(tǒng)一公民數(shù)據(jù)庫平臺MyInfo來支持公民與政府的互動，完善電子政務(wù)發(fā)展，大大提升了數(shù)據(jù)開放共享的水平。任何一項個人信息變動都可以通過統(tǒng)一服務(wù)平臺完成各部門子系統(tǒng)中的同步，打破了政府部門各自為政的格局，政府?dāng)?shù)據(jù)透明度高，實行間責(zé)，公民數(shù)據(jù)鏈完整統(tǒng)一，既有利于提升公民的參與能力，也有利于政府對于公民數(shù)據(jù)的收集。二是新加坡政府在智慧城市的建設(shè)中大力倡導(dǎo)“政府與市民共同創(chuàng)新”的觀點，無論是在交通管理局、新生水廠，還是在其它各種公共場所，新加坡政府都力圖通過各種多媒體手段，以生動形象的方式宣傳政府建設(shè)智慧城市的理念和思路，這一點可以大大增進公民對于智慧城市的認知和理解。

新加坡提升公民參與度的措施可歸納為圖20由此可見，新加坡如今在各種提升公民參與度方面的有效舉措，無一不得益于其前期所制訂的在信息資源整合以及大數(shù)據(jù)方面的戰(zhàn)略的實施應(yīng)用，其從智慧島一智慧城市一智慧國的計劃方針也與時俱進地保證了戰(zhàn)略的落實。

3.3 巴塞羅那提出“數(shù)字主權(quán)戰(zhàn)略”

巴塞羅那的城市轉(zhuǎn)型起源于上個世紀80年代。到2012年，巴塞羅那完成了一系列卓有成效的智慧城市項目，并據(jù)此被評為歐洲智慧城市標桿，之后根據(jù)“歐洲2020戰(zhàn)略”制定了MESSI戰(zhàn)略（Mobility流動性，E-Government電子政務(wù)，SmartCity智慧城市，Systems of Information and Innovation信息與創(chuàng)新系統(tǒng)），旨在協(xié)調(diào)經(jīng)濟、環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展，提高公民的福利和生活質(zhì)量。

巴塞羅那首席技術(shù)官（CTO）Francesca Bria提出了“數(shù)字主權(quán)戰(zhàn)略”。其第一個方向就是開發(fā)一個全新數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施：開源數(shù)據(jù)采集和傳感平臺Sentilo、開源數(shù)據(jù)分析平臺CityOS、以及一個用戶界面服務(wù)水平應(yīng)用程序，以便更容易地訪問數(shù)據(jù)，此舉實現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放共享的可能。

第二個方向是利用綜合控制實現(xiàn)數(shù)據(jù)民主化。新的平臺及其上的所有數(shù)據(jù)將屬于城市，公民、私營企業(yè)和其他利益相關(guān)方都可以使用，但城市和人民將保留最終所有權(quán)，并決定如何才是適當(dāng)?shù)脑L問、隱私保證等。此舉打破了公民參與智慧城市建設(shè)的技術(shù)壁壘，通過數(shù)字化手段使得每一位公民都擁有參與城市建設(shè)的能力。

“巴塞羅那數(shù)字城市（Barcelona Digital City）”網(wǎng)站將數(shù)字民主化分為三個部分：（1）數(shù)字教育，主要旨在促進兒童的科技教育。（2）數(shù)字包容，擴展培衫11范圍。例如，Vincles BCN幫助老年人克服進入數(shù)字世界的障礙。（3）數(shù)字權(quán)利和民主，為公民提供了決策的機會。例如Decidim提供了一個實驗平臺以征集想法，而通過集體智慧測試的想法將由城市在大眾的支持下實施。

巴塞羅那公開政府應(yīng)用（Barcelona Open Gov-ernment APP）的推出旨在提高政府行政透明度，方便公民參與和表達自己的意見，形成政府與居民間的新關(guān)系，即從執(zhí)政為民轉(zhuǎn)變?yōu)榕c民為政，其概念及具體舉措總結(jié)歸納為圖30

不難看出，不論是美國、新加坡還是巴塞羅那，在智慧城市建設(shè)中都經(jīng)歷了開發(fā)統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺的過程，以此來實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、實現(xiàn)社群的共通，從而廣泛地提高公民參與的積極性和能力;另一方面，各地區(qū)都意識到了智慧城市的建設(shè)更需要城市管理模式的革新，而此過程的核心恰恰是“以人為本”，提高公民對于智慧城市的認知度，即智慧城市建設(shè)不止于基礎(chǔ)設(shè)施的完善，更是公民與政府新型關(guān)系的構(gòu)建。

4 對我國的啟示

4.1 利用網(wǎng)絡(luò)社群重建鄰里關(guān)系，提升公民認知度與活躍性

基于我國公民對智慧城市的認知度普遍不高、參與意識薄弱的問題，搭建網(wǎng)絡(luò)社群可以有效地提升公民在城市治理當(dāng)中的活躍性和參與度。在當(dāng)代，公民通過選擇屬于哪些群體，將自己組織在“網(wǎng)絡(luò)公民”中，從而形成自然而然的網(wǎng)絡(luò)社群。通過網(wǎng)絡(luò)社群，吸引公民在網(wǎng)絡(luò)平臺自由會面，不僅能夠促成社區(qū)鄰里一定程度的聚合，也有可能導(dǎo)向都市恢復(fù)在迅速私有化進程中喪失的集體性、公共性的概念基礎(chǔ)。通過這種基于網(wǎng)絡(luò)社群的聚合，可以有效地喚起公民在城市建設(shè)中的參與積極性。參考前文中巴塞羅那的“數(shù)字主權(quán)戰(zhàn)略”，即通過數(shù)據(jù)平臺將社區(qū)居民納入其發(fā)展。

事實上，通過網(wǎng)絡(luò)社群來重建鄰里關(guān)系的理念在我國已開始進行嘗試。2018年，上海URBAN-CROSS展廊以“賓大一代建筑師的建筑作品”為議題，通過網(wǎng)絡(luò)平臺吸引大量“超地方”的公民，建立起一種新的、更為細分和可以疊加的新鄰里。再如，北京的大柵欄復(fù)興計劃探索了通過網(wǎng)絡(luò)地圖進行鄰里共建的方式，重建大柵欄新社區(qū)的概念。這些新構(gòu)的鄰里恰恰是未來城市創(chuàng)新性的潛在網(wǎng)絡(luò)共建社群，勢必在智慧城市建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

未來，在利用網(wǎng)絡(luò)社群來實現(xiàn)公民參與方面，首先政府應(yīng)進一步推行“社區(qū)一城市”的網(wǎng)絡(luò)社群建設(shè)，重視網(wǎng)絡(luò)溝通，提升社群成員素養(yǎng)，加強政府治理的法制化建設(shè)，清除參與過程中的障礙;其次應(yīng)協(xié)調(diào)好政府和網(wǎng)絡(luò)社群之間的關(guān)系，建立專門的工作機制和輿論引導(dǎo)機制;最后要打通及時溝通渠道，強化政府權(quán)責(zé)體系。

4.2 推進電子政務(wù)，積極利用區(qū)塊鏈技術(shù)加強政府?dāng)?shù)據(jù)開放

基于我國智慧城市建設(shè)中數(shù)據(jù)開放與共享依舊不足的問題，在城市治理中依舊存在“數(shù)據(jù)孤島”，由此反觀當(dāng)今城市空間的建設(shè)、管理、設(shè)計、運營組織體系，仍基本呈現(xiàn)樹狀的劃分模式。因此，應(yīng)當(dāng)呼吁將注意力從智慧城市建設(shè)轉(zhuǎn)移到智慧共建。首先在技術(shù)手段上加快開發(fā)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放和共享平臺，參考新加坡MyInfo數(shù)據(jù)庫平臺的建立;其次在管理體制上要實現(xiàn)“智慧共建”的創(chuàng)新，讓民眾、企業(yè)更好地參與進來，解決他們的實際需求，達到真正的以人為本，如新加坡大力宣傳“政府與市民共創(chuàng)新”的理念。

在統(tǒng)籌規(guī)劃、技術(shù)創(chuàng)新和IT產(chǎn)業(yè)的協(xié)同配合下，我國已采取的措施有：推進電子政務(wù)一體化建設(shè)，提高網(wǎng)上行政審批的效率，構(gòu)建方便于民的網(wǎng)上辦事平臺，開通12345市民熱線，上海政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)站投入使用;深化智慧社區(qū)建設(shè)，推進社區(qū)事務(wù)受理系統(tǒng)優(yōu)化，等等。

未來我國可以考慮利用區(qū)塊鏈技術(shù)建立公民統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫平臺，將電子政務(wù)作為城市管理的主要工具，在現(xiàn)實中實現(xiàn)“智慧共建”，在思想上讓“以人為本”的城市管理理念深入人心。

4.3 調(diào)動企業(yè)積極性，實現(xiàn)技術(shù)模式創(chuàng)新

無論是以上哪個地區(qū)的智慧城市建設(shè)，都離不開技術(shù)和數(shù)據(jù)平臺的創(chuàng)新，而以個人為單位的參與較為困難，但是如果參考美國調(diào)動企業(yè)積極性的方案，通過舉辦比賽、設(shè)立基金等手段，就可以充分地調(diào)動企業(yè)的積極性進行科研創(chuàng)新，全民共建智慧城市。如今，由于政府始終處于主導(dǎo)地位，企業(yè)在進行自身的日常經(jīng)營活動以及對自身所進行的遠景規(guī)劃時，都自然而然地會產(chǎn)生一定的盲目性。另一方面，政府主導(dǎo)模式在民用方面的投入不強，甚至不斷下降，反而使企業(yè)在研發(fā)投入方面多是面向公共服務(wù)的。在這種模式下，政府在無形之中限制了企業(yè)的自主性這一缺點也就一覽無遺。

目前我國所擁有重要的高新技術(shù)企業(yè)可以在建設(shè)智慧城市的過程中協(xié)同網(wǎng)絡(luò)媒體商家進行有效合理建設(shè)，進一步管理其所在的專業(yè)領(lǐng)域的所有業(yè)務(wù)，更加可以在這個過程中大大地提高公民對于城市目前所面臨的諸多問題的關(guān)注度，最終實現(xiàn)在智慧城市建設(shè)中技術(shù)與模式的雙創(chuàng)新。

5 結(jié)語

通過分析當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)過程中公民參與的突出問題，歸納智慧城市建設(shè)較卓有成效的美國、新加坡和巴塞羅那三個地區(qū)的做法，本文對我國智慧城市建設(shè)過程中如何提高公民參與度提出了相關(guān)見解與設(shè)想。目前我國智慧城市的建設(shè)主要是由政府主導(dǎo)，而迎合企業(yè)和公民需求的智慧項目較少。接下來，如何讓民眾的訴求準確且有效地反饋給政策決策方、如何制定改善民眾實際需求的智慧項目、如何保證管理流程中的透明度是我國智慧城市發(fā)展過程中急需改善的重點領(lǐng)域。

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作者簡介：沈心怡、李德智，東南大學(xué)土木工程學(xué)院。

張帆，香港理工大學(xué)建筑與房地產(chǎn)學(xué)系。

基金項目：國家社科基金項目“智慧城市建設(shè)市民獲得感的評價與提升研究”（19BGL281）。