國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)交易現(xiàn)狀與問題

王蓉蓉

摘要：土地二級(jí)市場(chǎng)是土地市場(chǎng)體系中不可或缺的重要組成部分。土地二級(jí)市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行，對(duì)于盤活存量建設(shè)用地、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用具有重要意義。針對(duì)當(dāng)前土地二級(jí)市場(chǎng)特點(diǎn)以及土地二級(jí)市場(chǎng)交易不規(guī)范、土地轉(zhuǎn)讓缺乏約束性等問題，提出以下三點(diǎn)建議，優(yōu)化市場(chǎng)體系，提升服務(wù)保障能力;明確政府定位，發(fā)揮約束功能;強(qiáng)化立法，規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)交易。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地;二級(jí)市場(chǎng);利用現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：F293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）09-0046-49收稿日期：2020-08-25

1引言

黨的十九大報(bào)告提出“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的有效機(jī)理、要素的自由流動(dòng)”。土地市場(chǎng)作為市場(chǎng)化配置的重要載體，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，是資源要素市場(chǎng)的重要內(nèi)容。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，市場(chǎng)對(duì)土地的需求越來越大，土地作為稀缺資源其唯一性、稀缺性特征明顯。改革開放40多年來，以政府供應(yīng)為主的土地一級(jí)市場(chǎng)取得長(zhǎng)足發(fā)展，形成了相對(duì)完善的制度體系，然而以市場(chǎng)主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，土地二級(jí)市場(chǎng)對(duì)于促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工^化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的積極作用并沒有突顯出來。盡管國(guó)家結(jié)合各地改革試點(diǎn)實(shí)踐，已下發(fā)土地二級(jí)市場(chǎng)指導(dǎo)意見，但如何更好實(shí)現(xiàn)土地二級(jí)市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)依然成為當(dāng)前各地研討的重要課題。

2土地二級(jí)市場(chǎng)的相關(guān)概念

土地二級(jí)市場(chǎng)主要是指國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)的二級(jí)市場(chǎng)，主要體現(xiàn)的是土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)以及土地抵押權(quán)之間的關(guān)系。土地二級(jí)市場(chǎng)的有序推進(jìn)可以完善制度體系、可以有效盤活存量用地。相比于土地一級(jí)市場(chǎng)，土地二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展具有如下特征：活躍性、自發(fā)性及隱形性。

土地二級(jí)市場(chǎng)的活躍性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是交易主體多樣化，企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人均有涉及;二是交易內(nèi)容多樣化，既有國(guó)有土地，也有集體土地，在建工程、房地交易均有發(fā)生;三是交易形式多樣化，抵押、出租和轉(zhuǎn)讓均有發(fā)生，既有土地使用權(quán)的直接交易，也有以股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式的變相交易，還有以作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等其他形式的交易。

土地市場(chǎng)的交易具有自發(fā)性，現(xiàn)有交易行為以雙方協(xié)議為主，交易信息獲取大多是靠“中間人”介紹，不能在公開的場(chǎng)所獲得交易信息，買賣雙方以協(xié)議方式確定成交價(jià)格，競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，價(jià)格得不到充分發(fā)現(xiàn)，無法實(shí)現(xiàn)交易過程的信息不對(duì)稱。

現(xiàn)有二級(jí)市場(chǎng)帶有隱性交易特征，一是不少企業(yè)為了規(guī)避正常的土地交易稅費(fèi)和土地轉(zhuǎn)讓條件限制，采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式，將相關(guān)的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓;二是部分用地單位和個(gè)人自行交易，未履行相關(guān)登記手續(xù)。

3土地二級(jí)市場(chǎng)現(xiàn)狀分析

3.1市場(chǎng)交易現(xiàn)狀

土地二級(jí)市場(chǎng)處于培育和發(fā)展期，市場(chǎng)交易還不夠充分和活躍，抵押交易相對(duì)較多、轉(zhuǎn)讓交易相對(duì)較少，此外土地交易二級(jí)市場(chǎng)缺乏具有創(chuàng)新性和復(fù)雜性的經(jīng)典案例。土地二級(jí)市場(chǎng)通過土地產(chǎn)權(quán)人將出讓或劃撥的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出租給他人使用進(jìn)行土地市場(chǎng)的交易。土地使用權(quán)的出租往往與房屋等地上建筑物出租聯(lián)系在一起。調(diào)研顯示近年來出租人和承租人私下交易。土地使用權(quán)的出租并沒有進(jìn)行相關(guān)的登記，這將造成劃撥土地使用權(quán)及出租收益中國(guó)家應(yīng)得收益出現(xiàn)流失。

土地二級(jí)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)讓和抵押兩種交易形式相對(duì)比較活躍。在土地轉(zhuǎn)讓方面，通過優(yōu)化土地轉(zhuǎn)讓的交易規(guī)則以及完善土地分割或者合并轉(zhuǎn)讓等政策，激發(fā)二級(jí)市場(chǎng)的活力，從而促進(jìn)存量土地進(jìn)入市場(chǎng)盤活;在土地出租方面，形成了劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的出租收益征收機(jī)制，有助于防止國(guó)有資產(chǎn)流失;在土地抵押方面，放寬抵押權(quán)人限制，擴(kuò)大抵押物范圍，允許營(yíng)利性的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)，以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，為自身債務(wù)提供擔(dān)保。

總體而言，土地二級(jí)市場(chǎng)交易形式以抵押為主，土地抵押的成交宗地總數(shù)、成交面積總量及成交總金額均占有絕對(duì)的比重，其次是國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，無土地租賃交易統(tǒng)計(jì)。從交易主體看，二級(jí)市場(chǎng)呈現(xiàn)出主體多元化特征，既有國(guó)有企業(yè)、有限責(zé)任公司、其他企事業(yè)單位等各類經(jīng)濟(jì)組織，也有個(gè)人。土地用途多樣，工業(yè)、商業(yè)、居住用地均有涉及。

3.2市場(chǎng)發(fā)展情況

3.2.1在交易平臺(tái)和信息系統(tǒng)建設(shè)方面

依托當(dāng)?shù)匦姓?wù)中心、交易大廳等搭建了土地二級(jí)市場(chǎng)實(shí)體交易平臺(tái)，提供交易場(chǎng)所，開設(shè)業(yè)務(wù)咨詢、信息發(fā)布、交易展示、商務(wù)洽談、委托交易等功能并以便民利民為基礎(chǔ)，方便群眾辦事促進(jìn)信息集聚，開設(shè)有關(guān)部門的辦事窗口提供“交易服務(wù)、合同備案、不動(dòng)產(chǎn)登記”三位一體服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)土地交易、登記的一站式全程服務(wù)。有效緩解了辦事找不著人的現(xiàn)象。

3.2.2在市場(chǎng)監(jiān)管方面

首先，開展數(shù)據(jù)庫建設(shè)，數(shù)據(jù)庫建設(shè)為土地市場(chǎng)檢測(cè)分析、研究、判斷提供有效的數(shù)據(jù)支撐。從多方面、多途徑整理各種形式的土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的數(shù)據(jù)，盡可能收集準(zhǔn)確、詳實(shí)的數(shù)據(jù)。其次，通過數(shù)據(jù)庫建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地一、二級(jí)市場(chǎng)的整體調(diào)控，從而促進(jìn)土地要素的市場(chǎng)流動(dòng)和存量土地資源的有效配置。

4 土地二級(jí)市場(chǎng)存在的問題

4.1 土地市場(chǎng)交易不規(guī)范

長(zhǎng)期以來，國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)建設(shè)管理較規(guī)范，土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)管理相對(duì)弱化，即使擁有統(tǒng)一的二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)，然而土地二級(jí)市場(chǎng)的不規(guī)范也會(huì)影響二級(jí)市場(chǎng)的交易信息流通和交易活動(dòng)進(jìn)行。

（1）市場(chǎng)秩序有待規(guī)范。一是私下交易未通過固定的交易場(chǎng)所和平臺(tái)，易造成國(guó)有資產(chǎn)流失和稅費(fèi)損失，因不符合法律法規(guī)的土地進(jìn)入國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)容易滋生不穩(wěn)定因素;二是在土地使用權(quán)交易中，存在部分中介機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)企業(yè)、個(gè)人干擾土地交易的現(xiàn)象，自然資源部門取證難。

（2）交易條件難以界定。如國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的公司、企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需要進(jìn)行公開交易，但是何為國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，占多大比例并沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，造成界定起來比較困難;按照規(guī)定投資完成25%的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，未完成投資總額的25%以上的，可以“先投入后轉(zhuǎn)讓”交易門檻相應(yīng)降低，但25%的投資標(biāo)準(zhǔn)的界定難度大，實(shí)際操作也難度較大。

（3）部門協(xié)同服務(wù)程度偏低。國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)交易往往不局限于土地，還包括地上物交易情形，其管理涉及自然資源、房產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、司法、市場(chǎng)監(jiān)管、工商等多個(gè)部門，當(dāng)前，各職能部門工作雖各有側(cè)重，但無法形成工作合力，如房地整體轉(zhuǎn)讓手續(xù)辦理時(shí)自然資源部門與房管部門手續(xù)辦理流程的分割，土地司法處置時(shí)司法部門與自然資源部門對(duì)土地處置程序的分歧等。

4.2 土地轉(zhuǎn)讓缺乏約束性

政府作為土地所有權(quán)人的代表和出讓人，在土地出讓時(shí)往往將土地利用的相關(guān)要求土地用途、開竣工時(shí)間、規(guī)劃參數(shù)、產(chǎn)業(yè)類型、科技應(yīng)用、投入產(chǎn)出、環(huán)保要求、公共設(shè)施建設(shè)等用合同的形式固定下來，用于實(shí)現(xiàn)土地的最佳有效利用，并且出讓合同適用期限是整個(gè)土地出讓期限，并不會(huì)隨土地使用權(quán)人的改變而改變。事實(shí)上，由于缺乏相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制，一些土地在進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)后會(huì)出現(xiàn)了違反簽訂合約行為，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，擅自改變土地利用性質(zhì)以及規(guī)劃參數(shù)。例如：一些以工業(yè)用地性質(zhì)出讓后的土地被擅自轉(zhuǎn)讓用作商業(yè)用途，或者是原計(jì)劃作為工業(yè)廠房，但擅自從事商業(yè)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng);其次一些商服用地性質(zhì)出讓的土地，轉(zhuǎn)讓后擅自從事住宅開發(fā)和經(jīng)營(yíng);還有一些土地被轉(zhuǎn)讓后，開發(fā)商擅自調(diào)整規(guī)劃的參數(shù)、提高容積率或建筑密度等其他指標(biāo)。此類行為不僅造成了政府土地收益減損，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、交通擁堵、消防隱患等問題。第二，擅自改變產(chǎn)業(yè)類型。一些工業(yè)園區(qū)為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，依托產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展對(duì)園區(qū)引進(jìn)的項(xiàng)目類型、產(chǎn)出效益等提出明確的需求，但是一些企業(yè)在拿到土地后，擅自改變更改產(chǎn)業(yè)類型，從事與園區(qū)定位并不完全相符的產(chǎn)業(yè)，甚至將土地轉(zhuǎn)讓給不符合產(chǎn)業(yè)定位要求的一些企業(yè)，從而嚴(yán)重影響園區(qū)的健康發(fā)展。

5完善土地二級(jí)市場(chǎng)的建議

規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)的交易行為，可以有效實(shí)現(xiàn)與一級(jí)市場(chǎng)的相互聯(lián)動(dòng)作用，使要素流動(dòng)更暢通，可以有效盤活存量土地資源，提升土地價(jià)值，為城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)的建立奠定基礎(chǔ)。持續(xù)完善交易機(jī)制、設(shè)計(jì)便利的交易程序、全程提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，不斷開創(chuàng)我市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)工作新局面，形成一、二級(jí)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場(chǎng)體系。

5.1優(yōu)化市場(chǎng)體系，提升服務(wù)保障能力

（1）完善土地二級(jí)市場(chǎng)交易規(guī)則，綜合提升服務(wù)效能。政府具有媒介的作用。進(jìn)行信息發(fā)布實(shí)現(xiàn)信息透明化，可以向社會(huì)各界提供市場(chǎng)交易方選擇，而且還可以為交易方提供推介、咨詢、股價(jià)、經(jīng)紀(jì)、資金監(jiān)管等其他服務(wù)。實(shí)現(xiàn)土地二級(jí)市場(chǎng)的多元化交易可以促使土地交易雙方實(shí)現(xiàn)自主交易，或者依托土地交易市場(chǎng)完成土地交易行為。政府作為交易的主體，在二級(jí)市場(chǎng)土地交易過程中，應(yīng)當(dāng)給予政府監(jiān)管和優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。從綜合信息發(fā)布、交易監(jiān)管等多步驟監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)交易全過程的平穩(wěn)健康發(fā)展。

（2）研發(fā)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)交易數(shù)據(jù)空間化。通過加強(qiáng)與不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)的相互連通，從而實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。建立了土地二次交易情況空間數(shù)據(jù)庫，繪制數(shù)字化工作底圖，從而實(shí)現(xiàn)交易數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)之間的對(duì)接。

5.2明確政府定位，發(fā)揮約束功能

市場(chǎng)是無形的手，政府是有形的手，對(duì)于解決土地二級(jí)市場(chǎng)活躍度不足和運(yùn)行不規(guī)范的問題，需要兩者的結(jié)合實(shí)現(xiàn)存量市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展。對(duì)于提升土地市場(chǎng)活躍度需要完善土地稅收結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高土地一級(jí)市場(chǎng)的稅費(fèi)，降低土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收，激發(fā)土地二級(jí)市場(chǎng)的潛力。對(duì)于規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)需要實(shí)現(xiàn)公開、透明化交易，讓符合轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式的土地使用權(quán)進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范化交易。最后需要實(shí)現(xiàn)一、二級(jí)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)作用，一、二級(jí)市場(chǎng)相互作用相互制約，一級(jí)市場(chǎng)的雜亂無章，就會(huì)造成二級(jí)市場(chǎng)的混亂無序，二級(jí)市場(chǎng)的無序運(yùn)營(yíng)，也會(huì)影像一級(jí)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

5.3強(qiáng)化立法，規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)交易

從土地二級(jí)市場(chǎng)的特點(diǎn)出發(fā)，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，建立和完善相應(yīng)的法律體系。鑒于二級(jí)市場(chǎng)的活躍性、自發(fā)性及隱形性形成了土地二級(jí)市場(chǎng)復(fù)雜性的特點(diǎn)。因此有必要制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，強(qiáng)化二級(jí)市場(chǎng)立法，規(guī)范交易行為。

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