海岸帶管理法制研究
——以《加州海岸法》為視角

王慧，姜彩云

(上海海事大學法學院，上海 201306)

海岸帶是陸地和海洋兩大生態(tài)系統的交匯區(qū)域，經濟體量大、人口密度高，經過改革開放40余年的快速發(fā)展，海岸帶地區(qū)已成為我國資源環(huán)境承載問題最突出、空間開發(fā)保護矛盾最集中的區(qū)域之一。加強海岸帶綜合管理，重視以海定陸，推進海洋資源可持續(xù)利用，對維護國家生態(tài)安全、促進我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。而在海岸帶的保護方面，不僅要從國情出發(fā)，也要重視借鑒域外有益的保護經驗。長期以來，美國加州在海岸帶管理方面具有較多有益經驗。這為經濟發(fā)展創(chuàng)造了強勁動力，為人們提供家園，并吸引著來自世界各地的游客到來。

1 美國海岸帶立法的典型——《加州海岸法》

1.1 《加州海岸法》的立法進程

1972年，加州經過公民投票通過了第二十號提案，即“沿海倡議”[1]。該提案產生的主要原因是人口迅猛增長。加州人口在20世紀60年代增長了25%以上，加之不斷上漲的房價和商業(yè)住宅開發(fā)的進行。該提案的支持者擔心這些開發(fā)活動對沿海農業(yè)和漁業(yè)、生態(tài)完整性以及對加州人生活和娛樂造成威脅。

為了緩解這些壓力，通過第二十號提案成立了加州海岸保護委員會，也是如今海岸委員會的前身，以負責規(guī)劃海岸帶。第二十號提案還要求制定加州海岸計劃即一個詳細的政策平臺，用于該州長期的海岸管理[1]。1976年，美國加州頒布了《加州海岸法》。這是經過四年的斟酌研究和利益相關者的參與才完成的計劃，最終經加州議會通過并由時任州長埃蒙德·布朗簽署生效。

在其后的《加州海岸法》的實施過程中，也涉及了對法案的修正。例如，1993年，認識到“合理和及時的科學建議對于許多海岸規(guī)劃、保護和發(fā)展決策是必要的，尤其是在海岸侵蝕、海洋生物多樣性、濕地恢復、海平面上升，海水淡化廠和海岸開發(fā)的積累效應等問題”，立法機關修改了該法案。2016年，立法機關修訂了該法案來明確公民權利、公平和環(huán)境正義應納入海岸決策中，并為其中一名被任命的委員確立了環(huán)境權資格。

2016年，加州為《加州海岸法》頒布四十周年舉行了慶祝活動。該法增強了公眾參與管理海岸帶，保護沿海自然資源，促進對加州海岸的平衡發(fā)展和保護。四十年來，該州的海岸管理項目已經發(fā)展成為一個十分復雜的網絡，由海岸委員會和無數的地方、州、聯邦、非政府和私人合作伙伴監(jiān)督。盡管過程并不總是一帆風順的，加州海岸管理已經通過協作而獲得較多的成功，并為其他沿海的州和國家樹立了典范。

1.2 立法的可行性

認識到海岸帶及其資源的重要性與獨特性，加州長期以來一直是海岸帶保護和管理的領導者?！都又莺０斗ā诽岢隽擞嘘P海岸計劃的許多建議并解決了一系列問題，如優(yōu)先保護公眾參與海岸保護管理并盡可能提高公眾參與度；保護自然資源；仔細規(guī)劃并“依靠海岸”長期發(fā)展?！都又莺０斗ā返母髡鹿?jié)就具體問題提供了指導，如能源和工業(yè)發(fā)展，水質，濕地和脆弱的棲息地，沿海災害管理和農業(yè)用地的保護。

《加州海岸法》適用于政府、企業(yè)和個人。包括聯邦機構在內，所有的公共機構都必須遵守該法案。此外，該法案要求“任何個人”，包括州和地方機構在進行開發(fā)之前必須獲得許可證。地方政府作為主要的沿海規(guī)劃和其轄區(qū)范圍內的監(jiān)管機構，要審視海岸委員會通過的地方海岸計劃，并審查聯邦行動以確保其與《加州海岸法》一致的政策。《加州海岸法》也規(guī)定保護公眾積極參與沿海決策，強調沿海規(guī)劃和管理“應包括最廣泛的公眾參與機會”[2]。

2 《加州海岸法》的實施面臨的挑戰(zhàn)與應對

海岸帶地區(qū)受人口、氣候變化和海洋經濟發(fā)展影響最為顯著。隨著加州及其海岸的變化，決策者認識到海岸管理的需求與問題也不斷變化，因此，《加州海岸法》本身不斷被修正。當然，這些變化相對較小，僅對法律及其實施進行了微調，并未破壞其核心愿景。當今，加州面臨的三個主要的挑戰(zhàn)對加州海岸的未來極其重要，這檢驗著現有的海岸管理框架，并提出了當前的《加州海岸法》是否適用于未來海岸管理的問題。

2.1 《加州海岸法》實施面臨的挑戰(zhàn)

首要的挑戰(zhàn)是人口增長的壓力。加州人口持續(xù)增長，到2015年近3900萬人。預計到2030年，加州居民將超過4400萬人。近70%的居民可能會居住在沿海城市或鄉(xiāng)村。

次之是人口結構的變化。加州人口呈現年輕化并且種族也愈發(fā)多樣化。1981年后出生的一代，現在在該州人口中所占的比例與前兩代相當，并且在可能投票的選民中所占比例越來越大。在種族上，20世紀70年代，白人構成了加州人口的絕大多數，如今沒有一個種族構成多數了。

總之，這兩種人口趨勢表明，加州沿海地區(qū)需要對基礎設施和經濟適用房等必需品進行明智的投資規(guī)劃，并慎重地采取措施，以保護沿海地區(qū)的交通、娛樂和資源，使所有居民受益。加州領導人還需要了解居民不斷變化的價值觀和對沿海資源和便利設施的偏好，支持他們參與沿海管理，并確保沿海政策和管理實踐符合他們的需求。

隨著溫室氣體排放的不斷增加，與此相關的全球環(huán)境變化也為《加州海岸法》的實施帶來挑戰(zhàn)。氣候變化和海洋酸化給沿海社區(qū)和自然資源帶來的壓力增大。海平面正在上升，沿海風暴越來越強，對有限的水資源供應的管理愈發(fā)困難。加州需要應對與氣候變化相關的壓力，同時還要應對人口動態(tài)與其他變化。

值得注意的是，《加州海岸法》雖然包含了許多應對這些挑戰(zhàn)的必要手段，但為了獲得成功，政策制定者必須在未來幾年有效地應用、調整和補充這些工具。

2.2 《加州海岸法》面臨挑戰(zhàn)的應對

其一，為了最大限度地利用和保護沿海地區(qū)的海洋和沿海資源，沿海地區(qū)的管理者、利益相關者和公眾需要加強交流和參與，鼓勵坦誠和開放的對話，并與社區(qū)建立長期的伙伴關系。為了提高公共參與度，政策制定者、組織和社區(qū)應該努力確保將不同社會、經濟和政治背景的相關問題包含其中。這需要增強公眾對沿海相關問題決策過程的參與，例如促進參與沿海委員會會議，以便了解新的發(fā)展情況和提供投入。社區(qū)內，在現存機制下進行工作，例如當地的組織者和領導者，將允許文化傳遞服務——提供沿海參與服務，滿足不同群體的社會、文化和語言需求的服務。這一切均根據加州海洋與海岸開發(fā)政策。成功的關鍵是各方能夠在促進開放對話的非黨派、非對立的環(huán)境中共同努力。

其二，為了有效實施《加州海岸法》，需要激勵措施、財政和技術支持，以促進機構更新，或在某些情況下為首次頒發(fā)地方海岸項目證書提供便利。《加州海岸法》在實施過程中面臨的一個巨大挑戰(zhàn)是部分地方政府不愿意更新地方海岸項目。目前，大概有三分之二的地方海岸項目已經過時，一些顧慮可能來自城市和農村面臨的發(fā)展限制的緊張局勢。政策制定者和利益相關者應討論可行性措施，以鼓勵及時和實質性地更新地方海岸項目，以滿足沿海資源日益增長的需求。

最后，為應對海岸使用競爭所面臨的挑戰(zhàn)，加州可以在全州范圍內進行總體規(guī)劃，確定關鍵性的海洋和沿海管理的優(yōu)先事項，積極應對新的挑戰(zhàn)，規(guī)劃未來的發(fā)展道路。這個過程可能涉及廣泛的利益相關方，并包括對沿海地區(qū)值得特別關注的關鍵地點的討論，無論這些地點對公共獲取資源保護或濕地恢復的目的是否重要。根據第二十號提案的授權，由當時的區(qū)域和州海岸委員會擬定1975年的海岸計劃。該海岸計劃載有關鍵性海岸資源、經濟與社會問題、主要的地方計劃及符合計劃政策不同領域的具體建議。隨著加州人口的不斷增長和多元化，氣候條件也迅速變化，對規(guī)劃性文件的現代化解讀結果可能成為指導海岸管理的重要工具。

3 《加州海岸法》實施中的重要機制

3.1 公眾參與機制

3.1.1 公眾參與機制的正當性

《加州海岸法》的核心是促進和保護公眾參與加州海岸開發(fā)決策與管理。在該法案通過前的幾年里，加州人口的迅速增長將城市化推向新的高度，并給沿海地區(qū)帶來了巨大的發(fā)展壓力。越來越多的公眾擔心發(fā)展正在侵蝕著公眾進入海岸的能力，并最終可能將海岸與公眾完全隔開，這促成了第二十號提案的成功通過，以及隨后的《加州海岸法》的頒布。加州公眾強烈支持沿海的公眾參與，在2016年的一場民意調查中，90%的加州選民說海岸對他們個人非常重要，近75%的人說他們每年至少一次參觀海岸，62%的人說，對海岸缺乏足夠的參與仍是一個問題。

加州憲法保障公眾可以進入加州海岸，《加州海岸法》要求“最大限度地保障出入，并應在顯著位置張貼”以執(zhí)行憲法的要求。指示海岸委員會“在符合健全的資源保護原則和憲法保護的私有財產所有者權利的前提下，最大限度地擴大沿海地區(qū)的公共娛樂機會”。在過去的四十年里，海岸委員會一直努力使公眾最大限度地參與加州海岸建設和管理，并取得了巨大的成功。盡管如此，其進行的努力經常引起爭議。

3.1.2 公眾參與機制的困境

公眾參與的目標一直與私有財產權處于緊張狀態(tài)。在一些案例中，根據美國憲法第五修正案和加州憲法的平行條款，加州海岸委員會為確保公眾參與而采取的行為引發(fā)了被影響的私有財產所有人的“監(jiān)管性索賠”。最值得注意的是，1987年諾蘭訴加州海岸委員會案(483.U.S.825)，美國最高法院判決美國海岸委員會敗訴，海岸委員會并沒有按照憲法要求證明擴建沿海住宅的影響與業(yè)主提供沿海海灘的公共使用權的條件之間存在聯系。因此，海岸委員會必須對財產所有人進行賠償。在與前述案件類似案件中，有關公眾參與海岸和私有產權之間的如何平衡的爭辯一直在激烈進行，海岸委員會持續(xù)推動著公眾參與。

近年來，公眾參與海岸的辯論已擴大到新的層面，例如環(huán)境正義和在公眾參與海岸過程中的不公平與歧視行為?，F今的一個關鍵問題是如何為加州人，尤其是有色人種和低收入群體提供他們接近公共海灘的機會。

氣候變化也為公眾參與的對話引發(fā)新的思考。公共海灘與私人高地之間的邊界為平均高潮線。然而海平面上升將會影響這一邊界，使海灘范圍縮小，沿海通道更加復雜，可能使公共與私人利益之間的法定邊界向陸地轉移。如何將此變化納入公共準入決策，可能將極大地影響未來公眾進入沿海地區(qū)[3]。

盡管《加州海岸法》一直是加州海岸管理強有力的政治支持的來源，但其最大限度地授權公眾進入加州海岸的做法一直飽受爭議，針對挑戰(zhàn)，未來無疑將擴大并引發(fā)更激烈的爭論。在《加州海岸法》通過四十年后，海岸委員會在處理21世紀準入問題的方式將深刻影響加州海岸公眾參與的未來。

3.2 部門間的協同協作機制

3.2.1 協同協作機制

加利福尼亞州海岸具有復雜的資源。其治理系統反映了這種復雜性，《加州海岸法》賦予了海岸委員會通過法律管轄沿海地區(qū)發(fā)展的權利。這一權力與自然資源、經濟發(fā)展、海洋保護、土地利用以及各種地方、州和聯邦機構所擁有的其他權力以及眾多非政府組織的工作相互作用，通過一種網格化機制管理加州海岸。

在州一級，加州自然資源局是內閣級部門并負責保護和管理該州的自然資源。在該機構中，海岸保護協會、海岸委員會、國家土地委員會、舊金山灣保護和發(fā)展委員會都有海岸管理職責。其他國家機構管理海岸帶資源或應對海岸帶威脅。例如，海洋保護委員會負責協調國家機構并承擔著海洋和海岸資源綜合協調等管理職責。此外，《加州海岸法》還為當地政府保留了重要的角色，由地方政府行使土地利用計劃的特權并發(fā)展地方海岸項目來指導沿海地區(qū)的發(fā)展和規(guī)劃[4]。

在聯邦一級，國家海洋與大氣管理局實施了《海岸帶管理法》加強了對海岸規(guī)劃的指導，向受影響的州提供了聯邦基金，州和地方規(guī)劃對聯邦活動有巨大的影響力。國家海洋與大氣管理局、美國魚類和野生動物管理局、環(huán)保署也保護與管理海洋和沿海漁業(yè)、瀕危物種、水質等。

同時，地方與國家非政府組織，通過發(fā)展政策、訴訟和公眾宣傳教育等，努力向沿海管理部門提供信息，表1提供了這些重要角色的更多詳細信息。這些機構通過他們的項目、工程和其他行動來管理、保護和恢復沿海資源。它們成功地協同協作完成海岸帶綜合管理的目標。當存在整合與協調資源與能力的既定途徑時，有效適應迅速變化的條件最為關鍵。加州一些最具有創(chuàng)新性和先例性的沿海管理行動是公共部門和不同私人部門之間經過長期協調與協作的結果。發(fā)現其成功之處并借鑒有益經驗，將對未來加州海岸的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造最大的可能性。

3.2.2 協同協作機制下所面臨的困境

不同機構或部門之間，基于不同地區(qū)資源管轄權的重疊，有時也會面臨協調方面的障礙，筆者列舉了以下幾個方面：

其一，海岸帶環(huán)境的多樣性與氣候變化的不確定性，為海岸帶管理帶來了難題。沿海管理人員在生態(tài)系統層面需要共同協作管理，而不是僅考慮公民個人的資源與用途就作出海洋和沿海資源的決定；還需要正確認識和處理跨部門的相互聯系，以協調執(zhí)行短期和長期的綜合管理戰(zhàn)略。例如，為了適應海平面上升，國家應急規(guī)劃者需要與沿海資源管理者合作，制定綜合管理戰(zhàn)略和計劃。

其二，聯邦、州和地方實體之間的協作——跨領域和跨部門的協作，尚未體制化。跨領域和跨部門的協作對有效的海岸管理至關重要并且應該制度化。綜合《加州海岸法》與其他州和聯邦法律表明，聯邦、州和地方政府在全州范圍內的海洋和海岸管理中的作用責任與特權是重疊的，需要經常進行協調。因而，應確定體制化機制，促進持續(xù)的協同協作，不論機構或組織內的人事變動如何。

其三，各州間的協同協作的合作機制尚需加強。加州應考慮與其他州合作，并向其他州學習，以應對關鍵性挑戰(zhàn)。這包括與華盛頓，俄勒岡州，或許還可以與加利福尼亞半島開展區(qū)域合作，以及建立國際聯盟，以應對氣候變化對海洋環(huán)境的影響。例如，2016年12月，美國開始通過太平洋沿岸合作方式與地區(qū)參與者合作，同時也與美國以外的國家合作。如與法國、新西蘭和加拿大魁北克省等合作伙伴正在合作設法解決海洋酸化問題。

表1 沿海管理部門的詳細信息

3.3 海平面上升及其應對策略

2012年美國國家研究委員會對太平洋沿岸海平面上升的研究表明，海平面上升將加劇沿海洪澇和風暴潮的發(fā)生，增加洪水泛濫和風暴破壞，加速加州沿岸的海岸侵蝕和海水入侵。這將造成海灘和沿海通道喪失，對道路等基礎設施的威脅加大，給沿海財產安全帶來挑戰(zhàn)。表2為對加州門多西諾角海平面上升的預測情況。

表2 加州門多西諾角海平面預測[5]

3.3.1 海平面上升的應對策略

海平面上升應對策略一般分為三類方式：調節(jié)氣候變化所造成的影響、撤走沿海居民和保護海岸[6]。沿海地區(qū)可能尋求使用增強基礎設施建設(如海堤建設)或以其他手段(如海灘營養(yǎng))來保護人口密集的發(fā)達地區(qū)或關鍵性的基礎設施。在較不發(fā)達或較不脆弱地區(qū)可以通過修訂建筑法規(guī)、更新土地用途標識或增強制度彈性以適應海平面上升的影響。保護自然資源和減少洪水損失最為重要，在無法維持或重建基礎設施時，沿海地區(qū)可能會選擇使用策略退出上漲潮汐的區(qū)域，例如撤走沿海居民、征用土地和限制被風暴損壞設施的重建。

加州海岸委員會發(fā)布的應對海平面上升政策，指導著地方政府在當地海岸規(guī)劃和海岸開發(fā)許可的情況下為適應海平面上升的行動。2013年加州州長氣候行動小組的沿海和海洋工作組還發(fā)布了一份新的《加州海平面上升指導文件》，就如何將海平面上升納入項目規(guī)劃和決策提出了建議。海岸委員會通過制定政策指導方針，在應對海平面上升方面發(fā)揮了帶頭作用，同時通過回應機制指導州各機構應對海平面上升項目的不足之處，減少海平面上升的風險[6]。在此問題上，未來海岸委員會將與地方政府、州土地委員會、其他州和聯邦機構以及其他利益相關者合作，這對加州海岸的未來至關重要。

海岸委員會在其海平面上升政策的指導中，強調了地方政府應對海平面上升的幾種策略。例如，地方政府可以在政策更新中合并分區(qū)限制，收購計劃、發(fā)展權轉讓和撤離要求納入地方海岸規(guī)劃[7]。《加州海岸法》和財產法強大的原則背景(例如公共信托原則)可以作為保護海洋和沿海資源的基礎。然而，能否成功地保護資源將取決于政治環(huán)境。

3.3.2 海平面上升策略所面臨的困境

首先，地方政府和其他實體面臨資金問題。地方政府和其他實體需要資金來制定和實施海平面適應戰(zhàn)略。海平面上升幅度的不確定性使有效的應對措施復雜化，但在建模與預報方面創(chuàng)造了新起點。海岸保護協會和其他機構的贈款資金可以協助地方海岸項目的更新工作。同時，地方政府也需要資金和工具來指導計劃中的撤退戰(zhàn)略和更新之后的地方海岸項目的實施[8]。

其二，地方海岸委員會與其他州和聯邦機構之間的協作尚需加強。為有效地應對海平面上升，需要海岸委員會與其他州和聯邦機構之間進行協調。合作伙伴應包括加州土地委員會、加州公園和娛樂部門，以及聯邦緊急事務管理局等聯邦機構。每個機構都有自己的任務和管轄權，協調確保以整體一致的方式適應氣候對海岸帶的影響。

最后，由于氣候變化的不確定性，可能會導致棲息地保護戰(zhàn)略的改變。氣候變化的影響，例如氣溫變化、海平面上升、風暴潮的增加以及相關的海岸侵蝕和加速變化等，可能導致棲息地分布的變化，進一步可能會導致棲息地保護戰(zhàn)略的改變。海平面上升需要保護其目前所處位置的棲息地，這可能包括對在開發(fā)過程中受損的地方進行修復。面對氣候變化對現有棲息地的威脅，加州決策者需要仔細考量如何在沿海開發(fā)和保護遷徙棲息地之間取得平衡。

4 《加州海岸法》對我國海岸帶立法的經驗啟示

4.1 我國海岸帶立法及其現狀

我國海岸帶立法工作起步較晚，以始于1979年的《全國海岸帶和海涂資源綜合調查》為起點，該綜合調查歷經十余年。在此基礎上，全國海岸帶管理立法工作于20世紀80年代被納入立法規(guī)劃，并由原國家海洋局牽頭聯合有關部委進行起草。起草小組進行了大量調研工作，不少省區(qū)市也進行了立法嘗試，但均因涉海部門間的協調工作難以進行而中止[9]。

4.1.1 中央立法層面

目前我國海岸帶立法主要涉及海岸帶管理與自然資源利用及海洋環(huán)境保護方面，屬于單行性法律法規(guī)。涉及海域管轄與權限劃分的《領海及毗連區(qū)法》《專屬經濟區(qū)和大陸架法》《海域使用管理法》等；關于海岸帶自然資源的保護與保全的《漁業(yè)法》《海島保護法》，以及受“陸海分治”模式影響，涉及海岸帶土地資源利用的《土地管理法》《沿海特殊保護林帶管理規(guī)定》等；有關防治海洋環(huán)境污染、保護海岸帶環(huán)境、海岸工程建設項目、傾倒廢棄物的《海洋環(huán)境保護法》《環(huán)境保護法》《防止海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等。此外，我國還出臺了《海洋21世紀議程》《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》《全國海洋功能區(qū)劃(2011—2020)》《全國海洋經濟發(fā)展規(guī)劃綱要》等有關海岸帶發(fā)展的規(guī)劃或其他指導性文件[10]。《中共中央國務院關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》(中發(fā)〔2017〕27號)也提出要“推進海岸帶保護管理立法”。

4.1.2 地方立法層面

我國地方沿海省市，為促進海岸帶的可持續(xù)發(fā)展，在“陸海統籌”理念的指引下，一些沿海地方制定了海岸帶綜合管理的專門性立法文件。比如，山東青島市，自1995年起實施的《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》，對海岸帶資源的開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的保護較為重視，屬于海岸帶綜合管理的專門性立法；1995年起實施的《青島市近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》，以《環(huán)境保護法》及《海洋環(huán)境保護法》為指導，強調了近岸海域防治海洋環(huán)境污染的必要性，屬于單行立法，同時《青島市海洋漁業(yè)管理條例》等地方立法也包含其中。再如，1991年的《江蘇省海岸帶管理條例》和2013年的《海南經濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》均屬于海岸帶綜合管理的專門性立法，體現了“陸海統籌”“陸海一體化”思想。由此可見，沿海地區(qū)海岸帶地理特征明顯，其對海岸帶開發(fā)利用較為重視。廈門市也制定了涉及海域管理、海域環(huán)境保護及自然保護區(qū)保護等地方性單行性立法文件，如《廈門市海域使用管理規(guī)定》《廈門市海域環(huán)境保護管理規(guī)定》，雖未制定一部針對海岸帶綜合管理的專門性立法性文件，但也初步建立了區(qū)域海岸帶綜合管理法律框架體系[11]。

遺憾的是，在中央層面，具有針對性與專業(yè)性的“海岸帶管理法”尚未制定。海岸帶作為陸海銜接地帶所處的地理位置具有特殊性，必然存在部門權屬不清、執(zhí)法權限不明等現象。究竟執(zhí)法權限歸屬于陸上部門，還是歸屬于海洋行政執(zhí)法部門？“陸海分治”模式是否與“陸海統籌”的理念相違背？全球氣候變化引發(fā)的海平面上升與風暴，如何應對？以上問題需要在立法上進行明確，同時需要考慮相關因素，加強不同部門之間的協同協作以消除障礙。

4.2 加州立法經驗對我國的啟示

黨的十九大報告提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”。雖然我國尚未制定具有專業(yè)性的“海岸帶管理法”，但是加州過去的四十年經驗表明，管理加州海岸線及其支撐的經濟、社會和生態(tài)資源的框架是強大的。盡管困難重重，加州在沿海規(guī)劃和保護方面在國內和國際上都處于領先地位?！都又莺０斗ā返慕涷瀸ξ覈哂兄匾慕梃b意義和啟示。

4.2.1 整合適應氣候變化政策

基于全球氣候變化的不確定性，《加州海岸法》四十余年的發(fā)展進程表明，海岸線的動態(tài)變化特性需要適時調整法律及其他策略，整合適應氣候變化政策，以應對不斷變化的情況。我國在海岸帶管理中，制定海岸帶專門立法需考慮氣候變化因素，適應氣候變化政策。比如，地方政府可以全面審視本區(qū)域的適應性需求——那些確定是為維護本地區(qū)利益的需求：減少氣候風險國家的適應性戰(zhàn)略，特別是海洋和沿海資源以及生態(tài)系統的部門計劃，以確定沿海地區(qū)現有的治理框架需要采取的立法行動。公開召開會議討論關鍵性問題可以促進必要的對話，以確定下一個步驟和如何實現這些步驟。為應對氣候變化和促進公眾參與，可以召開專門解決現有問題應對對策范圍的會議，通過聽證會等形式，確定氣候變化的適應性策略。

4.2.2 增加對地方政府的財政和技術援助

管理海岸帶資源與環(huán)境是一項艱巨的任務，需要大量的資金支持。許多負有重大管理責任的實體面臨財政資金和技術能力的不足。在美國，州一級政府由于預算有限，沿海委員會面臨著巨大挑戰(zhàn)，這可能導致在處理申請、解決執(zhí)法行動和其他非自由裁量責任方面的重大延誤。因此，對于我國的海岸帶管理立法，中央政府需要制定激勵措施來支持地方政府。定期更新和有效實施當地沿海計劃是沿海適應氣候變化的關鍵性工具。高效率的基層決策、規(guī)劃和實施努力可能需要為沿海管理機構增加資金和技術援助。在一個普遍緊縮預算的年代，這將是一個艱難但可能至關重要的步驟。

4.2.3 解決環(huán)境正義

加州的海岸管理十分注重環(huán)境正義。政策制定者與管理者應積極運用現有的工具，以解決全面而平等地獲取沿海資源的障礙?！都又莺０斗ā芬?guī)定的公眾參與機制，啟示我國在海岸帶立法與管理中，確保沿海居民獲取沿海資源的公平性，低收入和服務不足的社區(qū)應在制定更具包容性的沿海管理政策方面發(fā)揮作用。為使環(huán)境正義群體有效地參與沿海管理的討論，可以在不同群體之間建立聯盟，如城市社區(qū)、環(huán)保組織和宗教團體，來確保一套整體的優(yōu)先事項和關注點，這有助于沿海管理進程的形成。

4.2.4 提升不同部門間的協調與協作

海岸帶綜合管理必然要涉及多個不同部門，不同部門之間既有合作，也必然會存在矛盾[12]?！都又莺０斗ā纷鳛橐豁椇０稁Ч芾淼木C合性、專門性立法，對不同部門間的協調與協作也具有一定的經驗。在《加州海岸法》中，海洋保護委員會負責協調各州海洋相關職責機構之間的工作，被協調的機構應當更廣泛地參與其中。無論機構或組織內的人事變動如何，強有力的體制結構將提供確定和持續(xù)的協作。

海岸帶的立法與地礦、環(huán)保、國土、農業(yè)、林業(yè)、水資源、港務、石油、城建、旅游等多個領域法規(guī)相交叉[12]。我國需要借鑒《加州海岸法》中不同區(qū)域或不同部門之間的協同協作機制，跨越部門障礙，除有中央層面的海岸帶管理的專門立法，還需考慮提升地方之間的協同協作能力，如制定海岸帶戰(zhàn)略合作計劃，通過一個多方利益相關者的研討會，與各種各樣的實體和機構簽署協議——可能有助于提供總體指導，增加校準和各種角色之間在沿海治理上與公眾溝通和交流。要破除“陸海分治”模式的弊端，將陸域與海域統一考慮，消除銜接障礙，實現海岸帶資源與環(huán)境的可持續(xù)利用與發(fā)展。