陸海統(tǒng)籌視域下入海排污口監(jiān)管體制的重塑與展望

崔金星

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

海洋生態(tài)環(huán)境問題，表象在海上，根源在陸地。同樣，入海排污口監(jiān)管及其存在的問題，表象在排污口的設(shè)置與過程管理，根源在陸源污染源構(gòu)成及其入海通道的體系化管理與污染防治的制度化設(shè)計(jì)。本輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境部，實(shí)現(xiàn)了陸地、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)、機(jī)構(gòu)與職能的統(tǒng)一，為陸海統(tǒng)籌解決入海排污口監(jiān)管問題奠定了體制基礎(chǔ)，創(chuàng)造了可能。

入海排污口監(jiān)管，一直是《海洋環(huán)境保護(hù)法》制修訂中的重點(diǎn)關(guān)注的問題。入海排污口監(jiān)管存在的問題，既是全國人大檢查《海洋環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施及執(zhí)法狀況的重點(diǎn)問題，也是沿海省區(qū)市圍繞打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力解決突出、典型問題，破除體制障礙，實(shí)現(xiàn)機(jī)制優(yōu)化的重點(diǎn)領(lǐng)域(1)入海排污口一直是陸源污染防治的重點(diǎn)和核心。以2017年原國家海洋局開展的全國陸源入海污染源排查結(jié)果為例，全國共排查出9600個陸源入海污染源。其中涉及排污口監(jiān)管的占78%。在來源上包括了工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、市政排放口、排澇泄洪口等，涉及工業(yè)直排、污水海洋工程處置排放、養(yǎng)殖排放等領(lǐng)域。。入海排污口監(jiān)管，集中體現(xiàn)了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的短板和弱項(xiàng)，也暴露了海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)作的窘迫和困境。這其中，既有陸源污染物排放監(jiān)管體制未理順的監(jiān)管漏洞和“空隙”，也有入海排污口監(jiān)管缺乏體系化設(shè)計(jì)、監(jiān)管手段未聚焦入海排污口“著力點(diǎn)”的“脫靶”和局限。如何在合理吸收我國入海排污口監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，檢視入海排污口監(jiān)管中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，將陸海統(tǒng)籌的理念融入入海排污口的監(jiān)管流程和制度化建設(shè)過程中，實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)管機(jī)制的重構(gòu)與監(jiān)管制度的完善，是本輪《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂中的關(guān)鍵問題。

1 我國入海排污口監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展與存在問題檢視

以2017年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂取消入海排污口位置的行政審批為界，我國入海排污口監(jiān)管呈現(xiàn)“備案制度+禁限規(guī)定”的總體格局。在我國早期缺乏對陸源污染物精準(zhǔn)掌握和管理環(huán)節(jié)相互分割、各自為戰(zhàn)的條件下，備案制度的弊端是顯而易見的。一方面，備案制度是體現(xiàn)污染物源頭治理理念的產(chǎn)物，依賴于對污染來源和致污路徑的精準(zhǔn)解析；另一方面，備案制度作用環(huán)節(jié)的局限性決定了備案制需結(jié)合過程管控制度協(xié)同發(fā)力。在我國尚未實(shí)現(xiàn)固定污染源全鏈條監(jiān)管、全過程防控的背景下，備案制度孤軍奮戰(zhàn)、掛一漏萬的窘?jīng)r是必然的。

1.1 我國入海排污口監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展

客觀上講，我國對入海排污口監(jiān)管的重要性認(rèn)識存在一個發(fā)展過程，制度建設(shè)起步較晚。以管理制度的規(guī)范化、體系化為標(biāo)準(zhǔn)，梳理黨的十八大以來入海排污口環(huán)境管理實(shí)踐，可知我國入海排污口監(jiān)管大致呈現(xiàn)兩個階段：初步規(guī)范化階段和精準(zhǔn)化管理階段。

1.1.1 初步規(guī)范化階段

以國務(wù)院2015年發(fā)布《水污染防治行動計(jì)劃》(以下簡稱“水十條”)及沿海各地實(shí)施入海排污口規(guī)范設(shè)置為標(biāo)志，沿海各地以“水十條”確立入海排污口清理排查和規(guī)范化管理為目標(biāo)，在以往的工作基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對入海排污口的規(guī)范化管理。該階段工作的重點(diǎn)主要圍繞包括企業(yè)直排口、市政直排口、混合排污口等類型的入海排污口排查、清理、整治。規(guī)范化管理內(nèi)容包括：(1)在清理排查基礎(chǔ)上推進(jìn)入海排污口的檔案管理和清單化管理；(2)加強(qiáng)入海排污口溯源調(diào)查，推進(jìn)沿海城鎮(zhèn)污水處理廠達(dá)標(biāo)排放和管網(wǎng)建設(shè)，為進(jìn)一步規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)；(3)推進(jìn)入海排污口的監(jiān)測和信息公開工作。

1.1.2 精準(zhǔn)化管理階段

以生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等部門2018年發(fā)布《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》及生態(tài)環(huán)境部2019年印發(fā)《渤海地區(qū)入海排污口排查整治專項(xiàng)行動方案》為契機(jī)，環(huán)渤海三省一市圍繞入海排污口規(guī)范化管理的新形勢、新任務(wù)，在加強(qiáng)入海排污口排查、監(jiān)測、溯源、整治等方面開展了一系列精細(xì)化管理工作，并以此帶動其他沿海省區(qū)市入海排污口監(jiān)管的精細(xì)化、制度化。總體上，沿海省區(qū)市以建立健全監(jiān)管體系為目標(biāo)，所開展的入海排污口精準(zhǔn)化監(jiān)管的主要內(nèi)容和舉措包括：(1)完善入海排污口名錄，建設(shè)統(tǒng)一的入海排污口信息管理系統(tǒng)，健全臺賬制度，實(shí)現(xiàn)所有入海排污口動態(tài)化管理。(2)明確備案程序和要求，實(shí)現(xiàn)全過程規(guī)范化、精細(xì)化管理。(3)確立以海定陸、河海聯(lián)治的監(jiān)管思路，明確入海排污口監(jiān)管的排查、監(jiān)測、溯源、整治“四合一”工作體系要求。

在國家層面，入海排污口監(jiān)管的精準(zhǔn)化，標(biāo)志是監(jiān)管理念的確立、監(jiān)管思路的清晰化和監(jiān)管制度的確定化。依照生態(tài)環(huán)境部會同各部委制定的推進(jìn)方案，入海排污口排查與整治，既不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是在原來工作基礎(chǔ)上的拓展和深化，完善陸海統(tǒng)籌環(huán)境管理機(jī)制。第一，在監(jiān)管理念上，確立陸海統(tǒng)籌的指導(dǎo)思想，將“海上污染、陸源防治”要求具體化，兼顧固定源和面源污染，溯源不留死角；第二，在監(jiān)管思路上，以規(guī)范化管理為目標(biāo)，以排查和摸清陸源污染物入海通道和污染源構(gòu)成為突破口，發(fā)現(xiàn)入海排污口管理的薄弱環(huán)節(jié)，倒推入海排污口的管理訴求和監(jiān)管需求；第三，在監(jiān)管制度化方面，一方面啟動《入海排污口監(jiān)管管理辦法》制定，推進(jìn)監(jiān)管的規(guī)范化、法治化。另一方面加強(qiáng)入海排污口監(jiān)管流程的重構(gòu)與制度構(gòu)建，在原有備案制度基礎(chǔ)上，推進(jìn)排污口監(jiān)管與污染源監(jiān)管的協(xié)同管理，將國土空間規(guī)劃制度、環(huán)評制度、排污許可制度與污染物排放總量控制制度等要求融入和體現(xiàn)到入海排污口的監(jiān)管流程中。

1.2 沿海省區(qū)市入海排污口分類監(jiān)管實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

1.2.1沿海省區(qū)市入海排污口的分類管理類型。沿海省區(qū)市在入海排污口污染防治過程中，對入海排污口的分類標(biāo)準(zhǔn)并不一致，大多根據(jù)各自的管理職責(zé)和監(jiān)測能力，實(shí)施分類監(jiān)管。在沿海省區(qū)市入海排污口監(jiān)管實(shí)踐中，涉及的排污口類型包括如下內(nèi)容：

(1)工業(yè)源入海排污口。依據(jù)不同的監(jiān)管主體和監(jiān)管流程，工業(yè)源入海排污口可分為企業(yè)直排、工業(yè)聚集區(qū)排放、依托入海排污口排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目等三類。

(2)市政排放口。由于市政排放口匯集污水來源的不同，排污口形成的歷史淵源不同，管理部門和監(jiān)管手段差異較大。根據(jù)《第二次全國污染源普查市政入河(海)排污口普查與監(jiān)測技術(shù)規(guī)定》，市政入海排污口，指通過溝、渠、管道等設(shè)施向近岸海域等環(huán)境水體排放污水的排污口。依據(jù)各地實(shí)踐，范圍包括了城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)排污口、市政生活污水處理廠排污口、雨污合流型排污口、泄洪口等類型。第一類是作為城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)終端的市政排污口。此類市政入海排污口管理主體明確是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門，職責(zé)明確，監(jiān)管較到位。第二類以廣東潮州為例，是沿海村鎮(zhèn)歷史形成的生活源排污口，以生活污水直排海為主。該類排污口隨著村鎮(zhèn)污水防治管網(wǎng)的普遍建設(shè)，數(shù)量在不斷減少，但仍會存在。該類排污口大多地處偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離城市污水集中處置設(shè)施中心，以屬地管理為主，市政管理為輔，監(jiān)管較為薄弱。第三類多是企業(yè)與污水處理廠合用的入海排污口。以廣東東莞為例，工業(yè)污水處理后經(jīng)集中處置設(shè)施后排放的入海排污口。監(jiān)管主體為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門。第四類是污水海洋處置工程排放口。 排污單位主要為單個企業(yè)污水海洋處置，或城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)營單位，根據(jù)原環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于<污水海洋處置工程污染控制標(biāo)準(zhǔn)>適用范圍有關(guān)問題的復(fù)函》，污水海洋處置工程屬海岸工程，監(jiān)管主體為生態(tài)環(huán)境部門。

(3)排澇泄洪口。泄洪口傳統(tǒng)上是依托水利工程用于排澇泄洪的與海連通的通道。監(jiān)管主體為水利部門。但由于監(jiān)管不力，排澇泄洪口常被用于雨污混排，排澇泄洪口淪為非法設(shè)置排污口逃避監(jiān)管的通道。

(4)入海河流匯納排污口。入海河流并非入海排污口，但與入海排污口密切相關(guān)。一方面，此類入海河流大多指依托自然地貌形成的溝壑、渠、涵溝(明渠、涵溝類)，或者指平時為旱溝，雨季形成季節(jié)性徑流。因吸納企業(yè)排污口，按排污口管理。另一方面，入海河流往往納入沿岸入河排污口。根據(jù)《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》，入海排污口排查范圍包括了入海河流自入海河口上溯至最近一個臨海監(jiān)測斷面范圍內(nèi)的所有涉水排放口(包括河流兩岸各500米范圍)；對于未設(shè)置監(jiān)測斷面的入海河流，自入海河口上溯5公里范圍內(nèi)的所有涉水排放口(包括河流兩岸500米范圍)。

(5)養(yǎng)殖排污口。養(yǎng)殖排污口是監(jiān)管空白領(lǐng)域。在2017年的陸源入海污染源排查中，全國排查出2900個養(yǎng)殖排放口，生態(tài)環(huán)境部門和漁業(yè)部門均未能實(shí)施有效監(jiān)管，屬于監(jiān)管空白領(lǐng)域?；诠芾韺?shí)踐，企業(yè)直排海污染源監(jiān)管，監(jiān)管部門為漁業(yè)主管部門。

1.2.2 沿海省區(qū)市入海排污口分類監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

(1)入海排污口監(jiān)管適當(dāng)兼顧入河排污口監(jiān)管。盡管二者主管部門分屬生態(tài)環(huán)境部門和水利部門，但在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，二者監(jiān)管主體難以清晰區(qū)分，尤其在河海匯合區(qū)域。因?yàn)樵S多承擔(dān)排澇泄洪功能的河流(明渠、涵溝)同時也是許多企業(yè)排放污染物納入的地方，隨著河流泄洪排澇，污染物也流入海洋。

(2)入海排污口涵蓋入海河流河口區(qū)上溯一定范圍排污口。根據(jù)《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》，排查范圍包括了河口區(qū)上溯至第一個監(jiān)測斷面或上溯五千米范圍內(nèi)的所有排放口。

(3)入海排污口入海方式分為明渠、涵溝以及管線或放流器+擴(kuò)散器，分別對應(yīng)近岸排放和離岸排放。

(4)對于依托入海排污口排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，要求其在環(huán)評報(bào)告中，對所依托的入海排污口周邊海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況、主要環(huán)境影響及監(jiān)測計(jì)劃進(jìn)行評價并給出結(jié)論。

(5)建立入海河流的河海斷面責(zé)任交接制度，以此界定和厘清生態(tài)環(huán)境部門與水利部門、沿海地方人民政府入海排污口監(jiān)管與入海河流、入河排污口監(jiān)管的職責(zé)，并據(jù)此確定污染防治的主體責(zé)任。

(6)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的措施。以廣西壯族自治區(qū)的防城港市為例，具體措施包括：第一，加強(qiáng)入海排污口的監(jiān)測。第二，根據(jù)《水污染防治法》，落實(shí)排污許可的“一企一證”，直排海企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)營單位，均需要取得排污許可證，達(dá)標(biāo)排放。第三，指導(dǎo)排污單位完善環(huán)境管理制度，按監(jiān)測規(guī)范自行監(jiān)測，并保存原始監(jiān)測記錄。

1.3 我國入海排污口備案制實(shí)施中存在的突出短板和薄弱環(huán)節(jié)

備案制的實(shí)施，本意是在降低排污口設(shè)置監(jiān)管強(qiáng)度的同時，尊重監(jiān)管對象污染防治的主體性，釋放監(jiān)管對象的主動性和活力，逐步實(shí)現(xiàn)排污口污染防控主體責(zé)任由政府轉(zhuǎn)向設(shè)置單位，并倒逼推動排污口監(jiān)管的政府主導(dǎo)、市場主體、部門協(xié)同的監(jiān)管格局的形成。但在實(shí)踐中，受制于配套措施與技術(shù)規(guī)范的缺乏，備案制實(shí)施中存在突出短板和薄弱環(huán)節(jié)，集中在以下三個方面：

第一，缺乏對入海排污口概念和類型的準(zhǔn)確界定。對入海排污口的法律概念界定不清，導(dǎo)致實(shí)務(wù)和管理實(shí)踐中出現(xiàn)對入海排污口、人工排水設(shè)施、入海河流、入海水流等概念的混淆，對污染源的確定和監(jiān)管主體的準(zhǔn)確厘清造成一定的障礙，并極大制約了入海排污口監(jiān)管制度的制度化和體系化。

第二，當(dāng)前入海排污口監(jiān)管側(cè)重于工業(yè)直排海污染源，管理實(shí)踐中排查重點(diǎn)是非法和設(shè)置不合理入海排污口，疏漏了對其他人工排水設(shè)施或其他入海水流排海通道的清理和清單化管理，存在對其他人工排水設(shè)施排海的污染源監(jiān)管的疏漏。

第三，對直排海污染源主管部門與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門協(xié)作關(guān)系不重視，缺乏必要的協(xié)作機(jī)制和協(xié)同監(jiān)管平臺，尤其海水養(yǎng)殖尾水排放、河海匯合區(qū)排放口監(jiān)管分工等，需要建立部門協(xié)作監(jiān)管機(jī)制。

上述問題的存在，一定程度上反映了入海排污口的管理類型和技術(shù)類型劃分不對應(yīng)，技術(shù)規(guī)范不能完全反映和體現(xiàn)管理需求，管理要求和技術(shù)規(guī)范游離于入海排污口法律界定、法律屬性和法律特征之外。

2 陸海統(tǒng)籌視域下我國入海排污口監(jiān)管中存在的突出問題

以陸海統(tǒng)籌監(jiān)管理念和河海兼顧、協(xié)同監(jiān)管的發(fā)展目標(biāo)，在梳理沿海省區(qū)市入海排污口排查整治行動中的做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對監(jiān)管體制改革目標(biāo)下入海排污口監(jiān)管現(xiàn)狀及面臨的突出問題進(jìn)行梳理。

2.1 對入海排污口監(jiān)管缺乏頂層設(shè)計(jì)

第一，盡管現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十條規(guī)定有入海排污口設(shè)置內(nèi)容和要求，但僅限于入海排污口設(shè)置，在監(jiān)管鏈條上僅限于入海排污口監(jiān)管的前端準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，缺乏事中事后監(jiān)管。尤其在我國傳統(tǒng) “重源頭審批、輕過程控制” 環(huán)境管理力量配置格局下，排污許可尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋情況下，入海排污口監(jiān)管的薄弱與短板狀況更為明顯。

第二，入海排污口設(shè)置監(jiān)管應(yīng)與建設(shè)項(xiàng)目或城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)評協(xié)同發(fā)力?，F(xiàn)實(shí)情況是環(huán)評與入海排污口設(shè)置負(fù)責(zé)主體不同，環(huán)評對排污口設(shè)置沒有約束力。依托于入海排污口的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評要求，以及入海排污口設(shè)置對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，很容易被建設(shè)方以分別申請的方式規(guī)避。

2.2 對入海排污口類型劃分缺乏體系化考量

至今我國尚無入海排污口的法定、權(quán)威定義及分類標(biāo)準(zhǔn)。從當(dāng)前環(huán)境管理和制度發(fā)展實(shí)踐看，從污染來源方面，入海排污口至少涉及工業(yè)排放口、市政排放口、生活源排放口、污水海洋處置工程排放口、排澇泄洪口、入海河流等。其中工業(yè)源排放口又分企業(yè)直排、工業(yè)聚集區(qū)排放、依托入海排污口排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目排放口等，生活源排放口又包括沿海村鎮(zhèn)生活排放口、歷史形成的生活污水入海排污口等。市政排污口又分城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)排污口、市政生活污水處理廠排污口、雨污合流型排污口(有條件的地方要進(jìn)行雨污分流)、泄洪口等。從監(jiān)管主體角度看，涉及生態(tài)環(huán)境部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門、城管部門、工信部門等。排污口類型不明，底數(shù)不清，直接導(dǎo)致監(jiān)管主體的模糊和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不一致，嚴(yán)重制約了監(jiān)管成效。尤其在河口區(qū)域監(jiān)管力量配置失衡，常常造成水利部門與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門在海域或河口范圍界定上存在分歧，監(jiān)管職責(zé)不明，極易陷入無從監(jiān)管或疏于監(jiān)管的被動局面。

對入海排污口類型多樣性、復(fù)雜性認(rèn)識不夠，對監(jiān)管特殊性考慮不足，對入海排污口與入河排污口、入海河流等界限不明，均制約了入海排污口監(jiān)管的有效性。

2.3 制度設(shè)計(jì)缺乏基于監(jiān)管需求的考量，可操作性不強(qiáng)

根據(jù)行政近便原則，監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能接近監(jiān)管對象，盡可能考慮監(jiān)管主體的確定性、監(jiān)管職責(zé)的明晰化、監(jiān)管手段的合目的性。當(dāng)前制度設(shè)計(jì)中備案制度脫離于污染源上游環(huán)節(jié)的環(huán)評制度與排污許可等污染源防治的主體性制度。備案要求簡化為禁限規(guī)定，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求無從體現(xiàn)，備案的制約性和可追溯性差，管理規(guī)定缺乏銜接，可操作性差，導(dǎo)致大量入海排污口脫離監(jiān)管。如在2018年海洋督察中，全國審批的入海排污口570余個，僅占入海排污口總數(shù)的8%[3]。江蘇省生態(tài)環(huán)境部門僅掌握25個監(jiān)管對象，而海洋督察在對轄區(qū)沿岸摸排中發(fā)現(xiàn)未監(jiān)管入海排污口達(dá)338個[4]。生態(tài)環(huán)境部2019年開展環(huán)渤海入海排污口排查，清理未掌握排污口1.9萬個，比之前掌握數(shù)據(jù)增加25倍[5]。海南省、上海市等多地上報(bào)的入海排污口數(shù)量與國家海洋督察中排查出的入海污染源數(shù)量存在較大差距。數(shù)據(jù)的懸殊清晰表明，入海排污口備案制度可操作性差，難以有效嵌入到污染源監(jiān)管流程中。

2.4 入海排污口生態(tài)環(huán)境監(jiān)測未能全覆蓋

入海排污口監(jiān)測是開展事中事后監(jiān)管的有效手段，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》僅規(guī)定依據(jù)全國海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的分工，分別負(fù)責(zé)對排污口的監(jiān)測。該監(jiān)測主要限于常規(guī)性監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測，較少考慮執(zhí)法監(jiān)測、污染源主動監(jiān)測、自行監(jiān)測等要求。為增強(qiáng)對污染源有效監(jiān)管，2006年以來開展的主要是對排污量大于100立方米的直排海污染源開展了定期監(jiān)測，但入海排污口臺賬尚未建立，入海排污口的事中事后監(jiān)視監(jiān)測尚未全面開展。

為落實(shí)“放管服”改革和生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，入海排污口管理主要依靠事中事后監(jiān)管，主要手段為日常性和監(jiān)督性監(jiān)測。為落實(shí)入海排污口的長效監(jiān)管，迫切需要確立入海排污口分類分級監(jiān)測及管控制度，對各類入海排污口的責(zé)任主體、監(jiān)測要求予以詳細(xì)規(guī)定。

2.5 亟待按照生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求進(jìn)行機(jī)制重塑

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的核心要求，是落實(shí)好監(jiān)管者、被監(jiān)管者和相關(guān)者各自的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。對監(jiān)管主體來說，需要明確職責(zé)邊界，建立入海排污口監(jiān)管職責(zé)與權(quán)力清單，依單履職，盡職免責(zé)，擔(dān)負(fù)起海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)；對排污主體來說，備案顯然不能取代污染防治主體責(zé)任，排污單位依然要承擔(dān)依法申報(bào)、按證排污、自行監(jiān)測、達(dá)標(biāo)排放的主體責(zé)任，并遵循違規(guī)處罰、依單擔(dān)責(zé)的有效責(zé)任追究機(jī)制。

由于現(xiàn)行法律對入海排污口監(jiān)管的內(nèi)容還很單薄，現(xiàn)行政策規(guī)定也大多以應(yīng)急性、短期性措施，替代法定性、穩(wěn)定性法律制度，無法勝任污染防治與環(huán)境監(jiān)管職權(quán)職責(zé)法定、邊界清晰、責(zé)任追究與實(shí)現(xiàn)順暢的監(jiān)管目標(biāo)，因此亟待需要根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，改造和重構(gòu)入海排污口監(jiān)管體系。

3 陸海統(tǒng)籌視域下入海排污口監(jiān)管體制的重塑

入海排污口監(jiān)管作為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，成為銜接海上污染與陸源防治、固定源源頭預(yù)防與過程監(jiān)管流程再造、部門主責(zé)與監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管陸海統(tǒng)籌的重要舞臺，正處于體制重塑的前夜。這既需要我們洞察和掌握入海排污口監(jiān)管體制改革的政策背景和制度基礎(chǔ)，也需要明確入海排污口監(jiān)管制度構(gòu)建的目標(biāo)。

3.1 入海排污口監(jiān)管體制改革的政策背景和制度基礎(chǔ)

入海排污口監(jiān)管體制與制度，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)則結(jié)構(gòu)與陸源污染物排放監(jiān)管體系中，處于核心地位。一方面，入海排污口消納污染物種類，幾乎涵蓋了所有入海污染物來源的類型，包括了生活源、工業(yè)源、市政排污與岸灘污染物(如陸基漁業(yè)排放口)；另一方面，入海排污口監(jiān)管與市政排放監(jiān)管、匯入入海河流的入河排污口監(jiān)管、漁業(yè)養(yǎng)殖排放監(jiān)管、工業(yè)聚集區(qū)排放監(jiān)管等交叉重疊，部分領(lǐng)域還存在監(jiān)管盲區(qū)(河口與?？诮徊娴貛?。生態(tài)環(huán)境部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門、工信部門等多部門監(jiān)管職責(zé)交叉，是《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂中至關(guān)重要、亟待解決的問題。

海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)入生態(tài)環(huán)境部門，是入海排污口監(jiān)管體制改革與機(jī)制完善的重要體制基礎(chǔ)，對入海排污口監(jiān)管體制與機(jī)制構(gòu)建，產(chǎn)生重大的影響。一方面，有可能改變以往入海排污口監(jiān)管的總體格局，推動傳統(tǒng)的“備案制度+禁限規(guī)定”格局，向陸基污染源體系化監(jiān)管模式下的“類型化+精準(zhǔn)化”監(jiān)管格局轉(zhuǎn)變；另一方面，實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)管機(jī)制的重構(gòu)，變部門協(xié)作監(jiān)管下的多目標(biāo)協(xié)調(diào)，為統(tǒng)一監(jiān)管下的單一環(huán)境優(yōu)先目標(biāo)下的多部門協(xié)同。

陸地污染源體系化監(jiān)管模式是在當(dāng)前固定污染源監(jiān)管流程重構(gòu)基礎(chǔ)上，將環(huán)評制度、排污許可制度改革的成熟經(jīng)驗(yàn)和有效成分，引入到入海排污口監(jiān)管流程和體系中，從而改變現(xiàn)有入海排污口監(jiān)管的整體格局，實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型與機(jī)制的優(yōu)化。

3.2 入海排污口監(jiān)管制度的構(gòu)建目標(biāo)

黨的十九大以來，重構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和環(huán)境治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)下的機(jī)構(gòu)改革和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度建設(shè)，給改變目前入海排污口監(jiān)管定位不準(zhǔn)、目標(biāo)不明和機(jī)制不暢的現(xiàn)狀提供了糾偏、重整的機(jī)會，給入海排污口監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)化與監(jiān)管手段的完善、將污染源監(jiān)管流程重構(gòu)的理念融入創(chuàng)造了條件。

將污染源監(jiān)管流程重構(gòu)的理念融入、體現(xiàn)在入海排污口環(huán)境管理環(huán)節(jié)，結(jié)合目前我國入海排污口監(jiān)管實(shí)際情況，我國入海排污口監(jiān)管制度構(gòu)建的目標(biāo)包括以下三方面內(nèi)容：

第一，將陸海統(tǒng)籌監(jiān)管理念融入制度設(shè)計(jì)中，遵循以海定陸，點(diǎn)面結(jié)合，銜接入海排污口監(jiān)管與陸源污染源監(jiān)管，以及“海上污染，陸上防控”防治思路，打通陸上與海上監(jiān)管的鏈條與環(huán)節(jié)；

第二，貫徹分類監(jiān)管的思維，在入海排污口清查與溯源的基礎(chǔ)上，契合管理需求，科學(xué)分類，將入海排污口普查分類的成果體現(xiàn)和反映在排污口監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)中。

第三，體現(xiàn)精細(xì)化管理的思維，順應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，以責(zé)任為紐帶，壓實(shí)、銜接排污主體、主管部門、監(jiān)管部門、社會公眾在入海排污口監(jiān)管者的責(zé)任與義務(wù)，在界定責(zé)任和義務(wù)邊界基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)管全過程、全領(lǐng)域、全覆蓋。

具體到入海排污口監(jiān)管實(shí)踐，第一步，借鑒固定污染源監(jiān)管體系和流程中強(qiáng)化環(huán)評制度與排污許可制度銜接和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，對入海排污口，按照近便原則，按規(guī)模大小和排放污染物性質(zhì)進(jìn)行分級，依據(jù)監(jiān)管主體進(jìn)行科學(xué)分類，實(shí)現(xiàn)入海排污口的類型化；第二步，加快排污許可制度完善和推行力度，實(shí)現(xiàn)排污許可對全部入海排污口污染源的全覆蓋，將項(xiàng)目環(huán)評與排污許可監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接起來，將環(huán)評中的要求體現(xiàn)在排污許可證書中；第三步，在入海排污口科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，按排放規(guī)模、污染物類型和監(jiān)管難易程度，分門別類推行入海排污口審批制、備案制、承諾制，實(shí)現(xiàn)入海排污口的精細(xì)化監(jiān)管。

4 陸海統(tǒng)籌視域下入海排污口監(jiān)管制度構(gòu)建與展望

陸海統(tǒng)籌視域下，入海排污口監(jiān)管需遵循類型化、制度化、程序化、便捷性原則，體現(xiàn)污染源與排污口協(xié)同治理、污染源監(jiān)管流程與排污口設(shè)置監(jiān)管協(xié)同的管理要求，將環(huán)評制度、排污許可制度以及海域總量控制制度、空間規(guī)劃制度的要求融入排污口監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)中。

4.1 區(qū)分技術(shù)類型、管理類型，合理確立入海排污口管理類型

技術(shù)類型是依據(jù)技術(shù)規(guī)范確立的入海排污口類型；管理類型是管理實(shí)踐中納入環(huán)境管理范圍的類型。另一有關(guān)聯(lián)的概念是陸源監(jiān)管對象，指為有明確法律規(guī)范或規(guī)范性文件予以規(guī)范調(diào)整的入海排污通道。入海排污口類型的合理化和法定化，是監(jiān)管制度構(gòu)建的前提。當(dāng)前大量排污口脫離監(jiān)管的根源，重要因素之一是技術(shù)類型、管理類型和管理需求相互不照應(yīng)，監(jiān)管規(guī)范脫離管理類型，監(jiān)管制度脫離管理需求。隨著2017年和2018年開展的海洋督察及渤海地區(qū)入海排污口排查整治的推進(jìn)，我國入海排污口的技術(shù)類型和管理體系逐漸清晰，為科學(xué)劃分排污口類型奠定了基礎(chǔ)。從當(dāng)前發(fā)布的技術(shù)規(guī)范和規(guī)范性文件來看，我國入海排污口在陸源污染排放控制體系中排海渠道的關(guān)系如圖1所示(2)該關(guān)系圖依據(jù)2019年1月生態(tài)環(huán)境部等五部委發(fā)布《關(guān)于實(shí)施<渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃>有關(guān)事項(xiàng)的通知》中對入海水流、人工排水設(shè)施、入海排污口等概念的定義和沿海省區(qū)市入海排污口排查溯源的規(guī)定歸納而來。。

圖1 我國海洋陸源污染物排放控制體系與排海渠道關(guān)系圖

在我國海洋陸源污染物排放控制體系與排海渠道關(guān)系圖中，依技術(shù)規(guī)范，入海排污口屬于人工排水設(shè)施中排污口范疇，入海排污口技術(shù)類型包括了工業(yè)直排海、市政排放、生活源污水排放、農(nóng)業(yè)源污水排放等。在工業(yè)直排口中，又包括了工業(yè)企業(yè)直排口、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施直排口、工業(yè)聚集區(qū)污水集中處理設(shè)施直排等類型。而管理類型包括范圍為企業(yè)直排口、市政直排口、混合直排口及其他。而依據(jù)2017年海洋督察和2018年開展的《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》，陸源監(jiān)管對象則還包括污水海洋處置工程排放口、排澇泄洪口、入海河流(大多指接入排污管道的溝渠)。它們與入海排污口管理類型存在交叉，但并不完全重疊。

4.2 以細(xì)分管理類型確定監(jiān)管需求

第一，需要明確入海排污口與入海河流的關(guān)系。入海排污口指接納污(廢)水并排入海洋的人工排水設(shè)施。入海河流，指在自然形成、與海洋相通的水道中連續(xù)或間歇性流淌的天然水流。由此，可以確定河海匯合區(qū)入海河流入海監(jiān)測斷面沿河流上溯區(qū)段排放口為入河排

污口，主管部門為水利部門，監(jiān)管需求是確立直接向河道排放污染物的排放口，并監(jiān)督其達(dá)標(biāo)排放。

第二，明確管理類型和陸源監(jiān)管對象的關(guān)系，以管理類型確定監(jiān)管需求。本質(zhì)上陸源監(jiān)管對象并不具有入海排污口監(jiān)管的法律意義，但卻極易造成與類似概念的混淆。管理類型是據(jù)以界定監(jiān)管需求的有法律價值的概念。

第三，按管理類型清理區(qū)分工業(yè)排放口、養(yǎng)殖排水口、生活污水處理設(shè)施排放口、排澇泄洪口等，建立入海排污口清單，明確監(jiān)管主體。按管理類型劃分主管部門，相關(guān)部門為生態(tài)環(huán)境部門、漁業(yè)部門(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門。

第四，根據(jù)排污口性質(zhì)、入海方式、排入污染物種類和數(shù)量，以及對海洋生態(tài)環(huán)境影響程度等因素實(shí)行分類管理。

4.3 制定《入海排污口環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范》

鑒于目前對入海排污口識別標(biāo)準(zhǔn)的模糊和滿足監(jiān)管實(shí)際工作的需要，建議由生態(tài)環(huán)境部會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、工信部等有關(guān)部門以部(或多部委聯(lián)合)技術(shù)規(guī)范的方式，借鑒《第二次全國污染源普查制度》中有關(guān)入河(海)排污口普查技術(shù)規(guī)范要求，以及 《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》實(shí)施的分類管理經(jīng)驗(yàn)，制定《入海排污口環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范》，對入海排污口在管理類型上予以規(guī)范，以供各類排污單位管理主體便捷判定自身職責(zé)界限，改變以往大量排污口脫離監(jiān)管的被動局面。

4.4 將入海排污口設(shè)置與環(huán)評和排污許可制度相銜接

推動將入海排污口設(shè)置與環(huán)評和排污許可制度相銜接是落實(shí)污染源全過程監(jiān)管理念的重要舉措，也是本輪生態(tài)環(huán)境部門污染源監(jiān)管思路的重大調(diào)整。一方面是對傳統(tǒng)預(yù)防為主原則實(shí)施以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)揚(yáng)棄；另一方面也是精準(zhǔn)治污、精細(xì)化監(jiān)管的理論概括。銜接的核心是建立以水質(zhì)目標(biāo)為導(dǎo)向，倒推入海排污口監(jiān)管體系的四步法：第一步，銜接環(huán)評與排污許可制度，將入海排污口與據(jù)以排放污染物的污染源協(xié)同監(jiān)管，并將根據(jù)環(huán)評要求規(guī)定的排污口設(shè)置要求，載明在排污許可證上；第二步，對入海排污口實(shí)施分類監(jiān)管，具體規(guī)定入海排污口管理類型標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置的技術(shù)論證路線和要求；第三步，按是否排放含有特定污染物或?qū)Νh(huán)境的影響大小程度，對排污口設(shè)置分別實(shí)行備案制度、簡化備案制度、告知備案制度。第四步，完善以監(jiān)測體系和海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系為代表的配套監(jiān)管制度，確保全過程監(jiān)管落地生根。同時將特定區(qū)域不得新建排污口，作為入海排污口設(shè)置和分類監(jiān)管實(shí)施的禁限規(guī)定。

4.5 實(shí)現(xiàn)入海排污口監(jiān)測全覆蓋

入海排污口監(jiān)測是開展事中事后監(jiān)管的有效手段，當(dāng)前主要是對排污量大于100立方米的直排海污染源開展了定期監(jiān)測，但入海排污口臺賬尚未建立，入海排污口的事中事后監(jiān)視監(jiān)測尚未全面開展。

為落實(shí)“放管服”改革要求，入海排污口管理主要依靠事中事后監(jiān)管。主要手段為日常性和監(jiān)督性監(jiān)測。為落實(shí)入海排污口的長效監(jiān)管，迫切需要確立入海排污口分類分級監(jiān)測及管控制度，對各類入海排污口的責(zé)任主體、監(jiān)測要求予以詳細(xì)規(guī)定。

4.6 將入海排污口監(jiān)管融入生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的整體鏈條中

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，是壓實(shí)和落實(shí)各有關(guān)部門、單位的主體責(zé)任。

第一，相關(guān)行政部門的監(jiān)管責(zé)任，結(jié)合入海排污口類型劃分，涉及的行政部門包括生態(tài)環(huán)境部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、水利部門、漁業(yè)部門、工信部門等，當(dāng)前亟待落實(shí)的是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門對市政排污口按市政排污管道接納污染物來源分類型監(jiān)管的責(zé)任、水利部門對入海河流納入排污口監(jiān)管及河海斷面水質(zhì)交割責(zé)任、漁業(yè)部門對養(yǎng)殖排污口日常管理責(zé)任、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)與工信部門對工業(yè)聚集區(qū)內(nèi)企業(yè)準(zhǔn)入及接入市政排污管道的監(jiān)管責(zé)任。黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最顯著成效之一是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單破解不作為亂作為難題。根據(jù)《中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督城鎮(zhèn)生活污水收集處理職責(zé)。生活污水集中處理設(shè)施直排海和市政管網(wǎng)排海監(jiān)管，住建部門是第一責(zé)任主體；工業(yè)直排海領(lǐng)域，工信部門負(fù)有參與擬訂工業(yè)污染控制政策、嚴(yán)控高污染高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能職責(zé)，對工業(yè)聚集區(qū)工業(yè)企業(yè)入駐范圍和標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)有協(xié)作和參與職責(zé)。

第二，排污企業(yè)的主體責(zé)任。排污企業(yè)負(fù)有嚴(yán)格按照入海排污口設(shè)置備案技術(shù)規(guī)范，選擇或自行編制技術(shù)論證報(bào)告，并對報(bào)告信息真實(shí)性負(fù)責(zé)；依法申請排污許可證，并按排污許可證載明要求，按證排污。

第三，公眾參與。修改相關(guān)法律規(guī)定，將備案通報(bào)改為公開，即明確“生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)在完成備案后十五個工作日內(nèi)將入海排污口設(shè)置情況予以公開”的意見。通過公開，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

第四，相關(guān)部門協(xié)作。鑒于當(dāng)前全國人大授權(quán)中國海警局行使海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，應(yīng)建立包括信息通報(bào)、案件移交、協(xié)同執(zhí)法等機(jī)制在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境部門對海警執(zhí)法的指導(dǎo)和協(xié)作機(jī)制，明確雙方在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)分工。