海綿城市建設中若干問題的探討

莊萬元　張昊

摘要：隨著城市化進程的不斷加快，日益增加的環(huán)境問題亟需解決。城市給水排水設施逐漸落后，道路管道排水壓力增大，內澇災害頻繁發(fā)生，海綿城市理念便應運而生。海綿城市建設滿足新型城市生態(tài)雨洪調節(jié)的需求，但國內對于海綿城市的探索尚顯稚嫩。文章在闡述海綿城市理念的同時，對中國海綿城市的發(fā)展現狀作簡要分析，剖析現階段建設過程中存在的問題，為海綿城市建設者和探索者提供一定的借鑒價值。

關鍵詞：海綿城市;雨洪管理;市政工程;低影響開發(fā)

中圖分類號：TU992;TV213.9

文獻標志碼：A

0 引言

近年來城市快速發(fā)展，城市用地、用水的壓力劇增，原有的生態(tài)調控模式阻礙了城市的發(fā)展進程，老式的管網設施難以承載現有給水排水的需求，城市內澇頻發(fā)、水源安全、黑臭水體污染等問題極大地制約著城市的可持續(xù)化?，F代城市路面多采用瀝青混凝土硬化路面，遭遇強降雨時，雨水地表徑流量急劇增長，極易發(fā)生城市內澇。構建低影響、可持續(xù)的水資源循環(huán)系統(tǒng)才是城市發(fā)展的重中之重。雨水調控作為水循環(huán)的重要因素，必然扮演著不可或缺的角色。因此，探索海綿城市的先進技術，構建新型雨洪管理模式，對城市的未來發(fā)展至關重要。

1 海綿城市

1.1 海綿城市概念

海綿理念最早可追溯到20世紀70年代，首先在美國出現并運用，即用自然形成或人工挖掘的低洼綠地，通過對屋頂和地表雨水的收集，加之植株、沙土對雨水的凈化作用，從而達到雨水利用的目的。海綿城市是在現代城市發(fā)展的條件下提出新型雨洪管理的模式，在適應城市生態(tài)系統(tǒng)變化、防澇止旱方面具有良好的調控作用，具體來說，在下雨時通過對雨水的下滲、收集、存儲、再凈化，減輕城市管網系統(tǒng)壓力;當城市缺水時將儲蓄的水資源加以利用。緊扣“滲、滯、蓄、凈、用、排”六個方面，構建合理的雨洪管理模式，修復城市生態(tài)，維持城市發(fā)展的水安全、水環(huán)境和水資源，實現城市的可持續(xù)發(fā)展[1]。

1.2 我國海綿城市發(fā)展現狀

2013年，習近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會議》上首次提出建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”這一概念。2016年，在全國住房和城鄉(xiāng)建設會議上，政府又對海綿城市建設提出了新的要求，這彰顯著國家對海綿城市建設的重視和決心。從2015年第一批試點海綿城市投入規(guī)劃建設，到現在全國已經有超過370個城市進行了海綿城市的規(guī)劃建設。近幾年國家對海綿城市建設的人力、物力投入都非常巨大，在國家的不斷引領和支持下，海綿城市建設已經取得了一些初步的效果，但同時一些問題和矛盾也暴露出來。諸如沒有系統(tǒng)、科學地清晰認識海綿城市的內涵，對于海綿城市建設的艱巨性和長期性預估不足，工程實施中各個部門、專業(yè)之間的碰撞等。相對于其他發(fā)達國家而言，我國海綿城市仍處于實驗階段，缺乏足夠的實踐經驗和理論體系，使得海綿城市發(fā)展受到限制，應該結合我國自身優(yōu)勢，借鑒國外雨水收集管理的裝置，學習先進國家的雨洪管理模式，因地制宜，完善技術理論體系構架，建設具有中國特色的海綿城市群落。

2 海綿城市建設中存在的問題

2.1 規(guī)范化標準建設不足、政策不完善

自2014年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《海綿城市建設技術指南》以來，各城市就開始如火如荼地規(guī)劃建設海綿城市。海綿城市建設規(guī)劃是建設海綿城市的導向標，對于海綿城市建設具有重要的指導作用。但是由于我國的海綿城市建設剛剛起步，缺乏相關的海綿城市建設技術與經驗，確保可持續(xù)發(fā)展、符合當地城市發(fā)展的海綿建設規(guī)劃在短期內難以制定。海綿城市建設是需要給水排水、城市規(guī)劃、城市管理、園林等部門密切合作才能完成的龐大工程，因而海綿城市建設規(guī)劃必須具有科學性和系統(tǒng)性，但很多城市往往忽視規(guī)劃的重要性。

以上海浦東為例，雖然該地區(qū)依據城市專項規(guī)劃已經編制了《浦東區(qū)海綿城市專項規(guī)劃》，為海綿城市建設提供了初步的理論指導，但由于試點區(qū)域大，項目情況復雜，總體規(guī)劃難以為項目提供具體科學的項目指導。與之相反，武漢市編制和出臺的規(guī)劃大多為專項規(guī)劃，沒有考慮城市總體規(guī)劃的切實性，并且有些專項規(guī)劃間還存在著一定的沖突，導致海綿城市建設缺乏系統(tǒng)性、項目建設難進行、部門協調難等問題[2]。另外，各地在開展海綿城市建設中，一味參考技術指南，缺少對當地城市的前期調研，項目竣工后達不到預期的效果。

海綿城市建設施工周期長、建造難度大，加之我國海綿城市建設沒有規(guī)范設計要求、施工監(jiān)管、運營維護與管理等核心環(huán)節(jié)，這就讓海綿城市建設面臨著一系列問題，主要表現在：

一方面設計與規(guī)劃不銜接。海綿城市規(guī)劃一般是設計單位將海綿城市建設方案提交地方政府審議，由于制度和資金限制，審議結束后代表著規(guī)劃任務的完成，缺乏對后期施工的進一步跟進。若在設計中發(fā)現問題，難以進行反饋、修訂方案，而專業(yè)設計人員只能按照自己對海綿建設的理解進行調整，大量存在著規(guī)劃和設計脫節(jié)的情況。

另一方面施工監(jiān)管和技術標準欠缺。海綿城市建設周期較長，而常態(tài)化的巡查監(jiān)管制度尚未形成，對施工階段的品控就難以保證。由于城市海綿建設工程量巨大、對工期要求嚴格，因此對于施工隊伍的需求就非常大，再加上緊俏的建筑施工市場，因此準人制度門檻無形中就被放低，致使施工隊伍整體素質良莠不齊。同時施工中缺乏詳細明確的技術標準，可能會導致偷工減料的行為出現，難以確保建造工程的質量，最后工程竣工后顯得很脆弱，經不起時間的考驗，這就浪費了大量的人力、物力、財力。

2.2 改造難度過大

我國很多城市都是在老城的基礎上發(fā)展起來的，老新城區(qū)混雜特征明顯。城市發(fā)展前期大多沒有考慮到綠化、給水排水、雨水資源利用等問題，管道建設較為落后，對于管網系統(tǒng)改造、道路擴建、綠化覆蓋，每一項都是耗時耗力的工程，尤其是涉及到拆遷、土地用途的變更問題。因此，不管從項目本身還是社會影響來說，海綿城市的建設都是一項龐大而困難重重的工程，具體體現在：

一是海綿城市工程量大、涉及部門廣。以海綿試點城市鎮(zhèn)江為例，近年來鎮(zhèn)江市開展的“一湖九河”的城市整治取得了顯著的成績，但改造過程中也遇到了諸多挑戰(zhàn)性難題。鎮(zhèn)江海綿城市建設試點主要是排水設施陳舊、主城區(qū)功能薄弱、建設與管理項目數目繁多，還要考慮綠色和灰色基礎建設并行的最佳方案[3]。如何科學、有序地完成改造方案的整體規(guī)劃，全面開展項目的實施與建設，這就涉及市人民政府、建設局、發(fā)改委等多個政府機關單位，需要做好統(tǒng)一規(guī)劃，讓各個改造區(qū)域有序施工，協調各個部門通力合作。

二是舊城施工難度大。由于早期沒有相關參考依據，城市管道建設一直是“重地上、輕地下”，所以傳統(tǒng)的排水系統(tǒng)一般比較落后，大多是雨污合流的排水系統(tǒng)，且依附于道路布設。如果進行改造實現雨污分流，這就需要在原有的基礎上增設污水管網，但在地上建筑布局已定、空間有限的條件下，管網的設計布置難度系數驟然上升。加之有些老舊的小區(qū)道路狹窄、人流量大、改造周期長，如果破壞現有路面進行施工，將影響到人們的出行和安全，難免會在一定程度上影響人口的流動和當地的經濟發(fā)展，因此舊城改造任務仍然是任重而道遠。

三是居民的參與度和支持度不高。由于當地居民的環(huán)保意識水平參差不齊，有些海綿城市建設宣傳不到位，一部分居民對施工建設過程中對其生活造成的負面影響產生抵觸情緒，甚至與有關分管部門、施工人員有所沖突，影響施工進度。再加上政府對于全民參與海綿城市建設的反饋機制不健全，所以一些居民雖有意建言獻策，也無從著手。居民較低的參與度和支持度，政府、企業(yè)幾乎成為海綿城市建設的唯一主體，不僅對當地財政造成重大負擔，而且居民對工程缺乏良性監(jiān)督，全民參與的機制也很難完美的發(fā)揮，在項目的建設過程中也容易產生管理漏洞。

2.3 資金投入大，回報周期長

按照國家對海綿城市建設的要求，全國658個城市要在2020年之前完成建成區(qū)20%的面積達到消除并利用70%以上雨水的硬性指標，資金需求量大，全國每年投資總額預計將超過4000億元。雖然國家也在不斷完善相關政策，給予海綿建設試點城市財政補貼與支持，但巨大的資金黑洞，顯然光靠財政補貼難以進行下去。

正因為海綿城市項目建設急需社會資本的加入，解決巨大的資金需求問題，由企業(yè)和政府共同參與投資建設和運行管理的PPP模式受到國家的高度重視，也是海綿城市建設試點的重要內容。簡單而言，PPP模式是建立在長期合作基礎上的政府與社會資本為公眾提供產品及服務的互利共贏模式，是公私雙方合作的新體現[4]。在海綿城市建設中，國家對開展PPP模式的海綿試點城市提供了額外的獎勵，可以說PPP模式也緊緊抓住了海綿城市建設者和決策者的目光。當然，采用PPP模式不僅能使項目的運作更加專業(yè)化，而且可以擴大公私合作的范圍，帶動民間資本的投資。目前，我國經濟增速放緩，地方債務壓力越來越大，政府職能也開始改革，海綿城市建設在今后會成為常態(tài)下，PPP模式的應用也必然是國家大力推廣的。但海綿城市PPP模式也存在著很多的困難與問題，權責主體不明、回報機制不具體、績效考核難落實等，這都將直接影響海綿城市建設與PPP模式的全面融合?，F階段，在各地紛紛響應國家海綿城市建設號召下，有很大的投資空間。但透過行業(yè)繁榮的表象，PPP海綿城市建設項目仍然面臨許多挑戰(zhàn)。

首先，融資項目渠道少。目前海綿城市的PPP項目的社會資本來源以國有制企業(yè)為主。國有制企業(yè)本身由于業(yè)務穩(wěn)定、信譽較高容易從銀行獲得較低利息的貸款，而大多民營企業(yè)由于市場的不穩(wěn)定性，抗風險性能力差，往往難以獲得銀行的投資。正是這種情況，很多技術能力較強的民營企業(yè)往往望而卻步，這也間接導致了海綿城市建設的發(fā)展慢、施工難。加之，缺少公司債券、信托、資產證券化等新型融資方式，難以吸引更多社會資本共同推動海綿城市的建設。面對這種情況，可以借鑒國外先進的海綿城市建設經驗。例如收支情況較好的項目公司，可以選擇發(fā)行債券的方式來獲得融資;具有預期資金收益的海綿城市建設項目，可采取資產證券化的方式;對于部分海綿城市建設的方案設計，符合條件的，政府可放寬民營企業(yè)準入門檻，專門開設綠色通道，成立PPP專項基金等[5]。

其次，缺少責任邊界界定、項目打包范圍模糊。海綿城市建設是需要給水排水、城市規(guī)劃、環(huán)保、園林等部門密切合作才能完成的龐大工程，各部門的意見和訴求難以完全統(tǒng)一，這也延緩了海綿城市PPP項目的落地及實施。在項目的孵化及落實階段，對項目主體的分工、職責認定缺少完整的規(guī)劃，沒有敲定項目實施階段的審查、品控、監(jiān)管的具體環(huán)節(jié)，出現問題時會產生推脫責任的現象。同時，在項目運營階段，涉及政府及社會資本等多個主體，對設施的維護、管理也需要各自扮演好各自的角色，以形成良好的監(jiān)督、管理的運行模式[6]。

再次，在PPP項目實施中也存在著打包依據不合理、不清晰的問題。項目過分碎片化，對海綿城市建設缺乏深刻全面的認識，破壞了海綿城市建設的系統(tǒng)性，難以形成良性循環(huán)。例如在進行排水系統(tǒng)整體規(guī)劃時，對理念理解不清：考慮城市管網及基礎設施對雨水徑流的控制，卻忽略水再生利用的生態(tài)目標;只注重污水處理，而缺乏對截污管網的敷設。有些打包的海綿城市PPP項目匯水區(qū)關系不清晰，對建設內容的針對性較弱，難以統(tǒng)籌項目方案的相關性，使得匯水區(qū)系統(tǒng)關系缺乏科學理論邏輯的支撐及可實施的合理性[7]。

最后，項目營收模式單一。海綿城市建設能夠緩解內澇、回收利用雨水、改善生態(tài)環(huán)境，存在明顯的外部性，具有良好的生態(tài)效益和社會效益，但直接帶來的經濟效益卻很少。目前國內還沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，因此項目回報機制主要是政府購買服務或財政補助，成本高、周期長、盈利空間小，這也間接減少了社會資本對海綿城市項目的關注度?，F有政府購買模式下，地方政府是否具有足夠的財政實力、是否支付信用良好，這都是海綿城市PPP項目實施與建設的重要因素?，F今，大數據快速發(fā)展。個人甚至政府的信用數據正變得更加透明可見，政府信用值的高低往往很大程度影響著社會資本的選擇。因此，地方政府支付信用的風險已經成為海綿城市建設吸引力不足的重要因素[8]。

2.4 缺乏完整理論體系、專業(yè)人才匱乏

海綿城市是一個新興的概念，技術、理論方面的基礎相對比較薄弱，科學研究不足。例如城市雨洪管理的基礎包括在不同氣候條件下的城市降雨強度變化規(guī)律以及理論公式推求、地表徑流沖刷輸送規(guī)律以及雨洪管理模型、軟件模擬等，這都是研究海綿城市建設的基礎，但長期而來，這些方面的研究還顯得十分稚嫩。加之，在技術層面缺乏系統(tǒng)全面的指標。重現期雨洪處理、超量雨水處理、污染物濃度指標等都是需要指標體系來引導和規(guī)范的。雖然國家對海綿城市的建設明確了方向、制定了指標，但落實到具體項目，就會對總量控制方法及指標、初期雨水規(guī)律及指標控制產生較多的疑惑或誤解，甚至將直接影響項目的建設及效果[9]。國外的海綿城市實踐案例很多，許多國家也形成了城市雨洪管理的獨特模式及指標，而國內研究起步晚、發(fā)展慢、缺乏完整的科學理論體系，這也是制約海綿城市發(fā)展的核心難題。在建設施工過程中，需要大量的理論數據支撐，以減少海綿城市建設過程中的潛在風險。很多城市或為了搶占先機，或盲目響應國家對海綿城市的建設號召，照搬國外經典海綿建設案例，照搬國外的一套標準，忽略本土化，導致建設項目遠達不到預期效果，這在一定程度上阻礙了海綿城市的發(fā)展。

此外，在海綿城市建設快速發(fā)展的熱潮下，具有工程實踐經驗和扎實的雨洪調控理論基礎的人才就顯得十分匱乏。海綿城市是一個全方位、多層次的重大工程，專業(yè)性要求較高。雖然我國多地響應國家的號召開展海綿城市的建設，但是專業(yè)人才匱乏，無法對海綿城市建設提供更多實質性的幫助?，F階段技術人才儲備相對比較薄弱，缺乏高水平的技術人才，需要引入外地技術人才參與到本地海綿城市建設中。我國海綿城市的建設更多的在于對原有的陳舊設施進行改造，既要改造長期傳統(tǒng)建筑觀念影響下建成的老城區(qū)，又要盡可能減小對原有建筑物以及附近民眾造成的負面影響，這不僅需要專業(yè)的施工團隊，更需要能夠因地制宜、靈活變通的創(chuàng)新型人才。因此，完善技術體系，加強專業(yè)性、融合性人才培養(yǎng)，解決技術人才短板問題在海綿城市建設中顯得尤為重要。

3 結束語

海綿城市建設是新型城市建設下雨洪管理模式的新探索。海綿城市是建設可持續(xù)發(fā)展城市的重大工程實踐，是建設現代化城市的重大舉措。海綿城市建設不是一蹴而就的，在探索新型海綿城市建設的道路上，還需要社會各個主體共同努力。政府部門要充分發(fā)揮主體作用，完善海綿城市建設的政策引導和規(guī)范要求;地方部門也要加強與社會資本的協同合作，制定并完善公私合作稅收補貼政策和部門聯動機制，明確責任主體，鼓勵并支持企業(yè)對新型海綿城市基礎設施的技術研發(fā)，并完善融資政策。此外，引進先進人才，加強高校專業(yè)培養(yǎng)，不斷完善海綿城市建設的理論體系，也是構建新型海綿城市建設的內在要求。同時，海綿城市也需要廣泛的社會參與度，應在全社會范圍內加強海綿城市建設理念的宣傳力度，引導民眾積極參與，建立民眾意見反饋機制，形成良好的社會監(jiān)管體制，積極調動一切生產要素為海綿城市發(fā)展添磚加瓦。

參考文獻：

[1]住房城鄉(xiāng)建設部.《海綿城市建設技術指南（試行）》（摘要）——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建[J].建筑砌塊與砌塊建筑，2015（1）：45-50.

[2]張瑜，武漢市海綿城市建設中問題及對策研究[D].哈爾濱：哈爾濱商業(yè)大學，2018.

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[4]徐倩.PPP模式下海綿城市項目風險分擔機制研究[D].杭州：浙江理工大學，2019.

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[6]米文敏，海綿城市建設中的政府作用研究——以濟南市為例[D].濟南：山東大學，2017.

[7]陶青，海綿城市PPP項目全過程績效審計研究——以鎮(zhèn)江海綿城市為例[D].鎮(zhèn)江：江蘇科技大學，2018.

[8]耿瀟.城市雨水基礎設施維護運營管理研究[D].北京：北京建筑大學，2017.

[9]車伍，張偉.海綿城市建設若干問題的理性思考[J].給水排水，2016，52（11）：1-5.

基金項目：國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目成果“海綿城市理念在校園改造中的應用研究”（項目編號：2019102910322）。

作者簡介：莊萬元（1999-），男，漢族，江蘇鹽城人，大學本科在讀，助理工程師，主要研究方向：低影響開發(fā)技術。