嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給的實(shí)現(xiàn)路徑研究

任曉慧

摘?要：嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老模式以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有效的彌補(bǔ)了社區(qū)居家與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足。在我國(guó)各地實(shí)踐中被證明是解決當(dāng)前養(yǎng)老問(wèn)題的重要舉措，然而在推行中面臨著有效供給不足的問(wèn)題。通過(guò)了解嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給困境，分析嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的制約因素，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)、發(fā)揮第三方評(píng)估監(jiān)督、引入“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

關(guān)鍵詞：嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù);有效供給;制約因素;PPP模式

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)正處于老齡人口急劇增長(zhǎng)時(shí)期，到2019年末，我國(guó)60周歲及以上的人口已達(dá)到25388萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎?8.1%，其中65歲及其以上更是占比高達(dá)11.9%。受人口政策的影響以及受教育程度的提高，生育率逐漸下降，“4-2-1家庭”成為主流，少子高齡化加重了養(yǎng)老危機(jī)。面對(duì)如此嚴(yán)峻的養(yǎng)老形式，如何選擇養(yǎng)老、優(yōu)化養(yǎng)老也更加重要。我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給主要由家庭、社區(qū)以及機(jī)構(gòu)三者支持，但不論是哪一種模式，都無(wú)法從根本上適應(yīng)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，也無(wú)法真正解決養(yǎng)老問(wèn)題，甚至?xí)l(fā)新的社會(huì)問(wèn)題?；谏鲜霰尘?，我國(guó)借鑒國(guó)外養(yǎng)老發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始養(yǎng)老新模式的探索，雖然嵌入式養(yǎng)老模式在各地試點(diǎn)推行，備受關(guān)注，但在實(shí)際推行中這一模式也面臨著市場(chǎng)化運(yùn)作低效、供需結(jié)構(gòu)失衡、缺乏第三方評(píng)估監(jiān)督等問(wèn)題。

雖然學(xué)者們對(duì)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的模式、供需面臨的問(wèn)題進(jìn)行研究，取得豐碩成果，但有關(guān)實(shí)現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給方面的研究較少。有效供給概念來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是供需關(guān)系不斷演變過(guò)程中為了實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置而提出。本文基于有效供給理論分析當(dāng)前嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給面臨的問(wèn)題以及制約因素，找尋其有效供給的實(shí)現(xiàn)路徑，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率。

二、當(dāng)前嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給困境

（一）市場(chǎng)化運(yùn)作低效

目前，嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要有兩種建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，一種是公建民營(yíng)型，政府作為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)或改造者，然后轉(zhuǎn)交民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府要給予適當(dāng)補(bǔ)貼;另一種是民建民營(yíng)型，整個(gè)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程由承接養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)負(fù)責(zé)，而政府適當(dāng)給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。[1]不論哪一種模式都主要倚重政府的財(cái)政支持，而且優(yōu)惠補(bǔ)貼僅限于民辦的非營(yíng)利組織，這樣導(dǎo)致一些企業(yè)同樣提供養(yǎng)老服務(wù)卻不能享受同等待遇，企業(yè)進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的積極性備受打擊。嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正是以其小型化的特征在社區(qū)推廣，但又要實(shí)現(xiàn)其“五臟俱全”提供專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人多樣化需求，只有網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化經(jīng)營(yíng)，才能降低成本，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

（二）供需結(jié)構(gòu)失衡

2013年，上海率先進(jìn)行嵌入式養(yǎng)老模式探索，并取得巨大成就，拉開(kāi)了嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的帷幕，隨后全國(guó)各地紛紛實(shí)施。但從實(shí)踐來(lái)看，嵌入式養(yǎng)老模式在資源整合過(guò)程中存在以下兩方面問(wèn)題：

一方面，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)資源供給不足。在嵌入式養(yǎng)老模式推廣中結(jié)合各地實(shí)際已形成多種典型模式，隨著嵌入式養(yǎng)老被越來(lái)越多的老年人接受，更多的老年人開(kāi)始回歸社區(qū)養(yǎng)老，但嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展過(guò)程中受土地、成本等的限制，規(guī)模難以壯大，床位數(shù)量更是日漸緊缺，從事護(hù)理的人員以家政工作人員或者社區(qū)低齡老年人為主，專(zhuān)業(yè)能力不足。

另一方面，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)資源供需錯(cuò)配。嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)老人的短期康養(yǎng)，主要面向出院后需要醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行后續(xù)的康復(fù)治療或家屬需要喘息服務(wù)的老年人，并不鼓勵(lì)老年人長(zhǎng)期入住。但在實(shí)際運(yùn)作中，常常為一些高齡、不能自理的老人提供長(zhǎng)期托養(yǎng)服務(wù)，一些嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至提供臨終服務(wù)，這使得真正需要服務(wù)的人卻沒(méi)有享受到應(yīng)有的服務(wù)，嵌入式養(yǎng)老未發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（三）缺乏第三方評(píng)估監(jiān)督

實(shí)現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給有賴于完善的評(píng)估監(jiān)督體系為保障。國(guó)外嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展歷程較長(zhǎng)，形成了全方位的的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督體系，不僅包括政府監(jiān)督，老年人的服務(wù)反饋，還積極引入社會(huì)組織作為專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督。我國(guó)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老正處于探索推廣階段，更多關(guān)注如何因地制宜建立嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，雖有政府行政監(jiān)督和老年人消費(fèi)評(píng)價(jià)，較簡(jiǎn)單片面，甚至一些流于形式。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面，一直由民政部門(mén)進(jìn)行評(píng)估，缺乏專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)老年人需求進(jìn)行專(zhuān)業(yè)調(diào)查評(píng)估或評(píng)判。

三、嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的制約因素

（一）供給主體關(guān)系因素

有效的供給才能創(chuàng)造有效的需求，這是因?yàn)橛行Ч┙o的供給策略是依據(jù)市場(chǎng)潛在的需求來(lái)制定，這種需求是對(duì)內(nèi)在需求的挖掘，而不是某種外在力量的牽引。[2]在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中，政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠減免等措施，是從外部拉動(dòng)起來(lái)的社區(qū)老年人對(duì)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的需求，引入的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)如果缺乏自生能力，就不能為社區(qū)有效供給養(yǎng)老服務(wù)，更不能開(kāi)發(fā)潛在的嵌入的養(yǎng)老需求。嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益，成本控制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力弱，更加重了對(duì)政府資金依賴。

（二）政策因素

對(duì)于公共服務(wù)而言，有效供給理論主要用于解決政府和市場(chǎng)機(jī)制失靈的問(wèn)題，主張由公有制經(jīng)濟(jì)部門(mén)代替私人資本，輔助政府提供公共服務(wù)，從而提供有效的公共經(jīng)濟(jì)供給。[3]嵌入式養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，也需要引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足。

由表1可以看出，為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展，我國(guó)不斷出臺(tái)政策法規(guī)，積極探索第三方評(píng)估監(jiān)督，指引養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)良性運(yùn)行。然而引入第三方評(píng)估監(jiān)督的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)程，且當(dāng)前發(fā)布的政策法規(guī)主要針對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老，嵌入式養(yǎng)老作為一種新興模式，缺乏專(zhuān)門(mén)第三方評(píng)估監(jiān)督的政策法規(guī)和實(shí)施辦法，使得第三方機(jī)構(gòu)對(duì)自身權(quán)責(zé)，評(píng)估的對(duì)象、范圍和內(nèi)容模糊，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)決策改進(jìn)缺乏依據(jù)，影響評(píng)估質(zhì)量。

（三）資源配置因素

在資源配置方面，有效供給理論認(rèn)為市場(chǎng)要在資源配置中發(fā)揮決定性作用，讓生產(chǎn)要素從低效配置轉(zhuǎn)移到高效配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。[4]嵌入式養(yǎng)老模式能夠整合周邊資源，調(diào)動(dòng)各方主體，高效協(xié)同互動(dòng)，使老年人就近享受養(yǎng)老服務(wù)，然而在整合過(guò)程中存在低效甚至無(wú)效的情況。從各地的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收集到的信息難以實(shí)現(xiàn)共享，這不僅存在于供需雙方，還存在于供給主體之間，信息的不對(duì)稱不僅加劇了供需的失衡更阻隔了專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員的輸送，造成資源的浪費(fèi)。實(shí)現(xiàn)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)有效供給的基礎(chǔ)是供需資源的精準(zhǔn)對(duì)接，這就需要一個(gè)良好的信息溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各方良好互動(dòng)。

四、嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給實(shí)現(xiàn)路徑

PPP模式能夠有效協(xié)調(diào)供給主體關(guān)系，整合資源，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率，是實(shí)現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給的關(guān)鍵。

（一）加強(qiáng)政府引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；\(yùn)營(yíng)

嵌入式養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作中，政府和養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)占據(jù)主要地位，如何擺清雙方的位置至關(guān)重要。應(yīng)在嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中引入PPP模式，探索BOO、BOT、TOT等多元形式，將政府的引導(dǎo)監(jiān)管職能與社會(huì)資本的市場(chǎng)化運(yùn)作、管理創(chuàng)新能力相結(jié)合，形成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在市場(chǎng)化運(yùn)作中應(yīng)積極調(diào)動(dòng)內(nèi)生活力，努力將分散的嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)，通過(guò)設(shè)立社區(qū)嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，既可以設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的綜合體，也可以將這些設(shè)施綜合設(shè)置，以嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為中樞，與社區(qū)內(nèi)的其他為老服務(wù)設(shè)施形成“一站多點(diǎn)”的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化高效運(yùn)作。

（二）完善政策法規(guī)，加強(qiáng)第三方評(píng)估監(jiān)督

政府目標(biāo)與養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)目標(biāo)之間存在差異，由政府部門(mén)監(jiān)督嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營(yíng)缺乏客觀性和專(zhuān)業(yè)性，需要引入第三方評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，對(duì)各方參與主體進(jìn)行全面監(jiān)管，防范道德風(fēng)險(xiǎn)、腐敗問(wèn)題滋生。[5]首先，應(yīng)不斷完善關(guān)于嵌入式養(yǎng)老服務(wù)第三方評(píng)估法律法規(guī)，明確嵌入式養(yǎng)老服務(wù)第三方評(píng)估監(jiān)督管理和實(shí)施辦法，確定準(zhǔn)入條件，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇具備資質(zhì)的第三方來(lái)進(jìn)行評(píng)估。其次，第三方機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)清晰自身的權(quán)利與義務(wù)，評(píng)估的內(nèi)容、方式和手段，對(duì)嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的內(nèi)容、過(guò)程與質(zhì)量監(jiān)督考核，將評(píng)估結(jié)果作為政府是否進(jìn)行扶持、補(bǔ)貼優(yōu)惠的依據(jù)。

（三）引入“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，高效整合周邊資源

實(shí)現(xiàn)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)有效供給首先要有充足的養(yǎng)老服務(wù)資源，只有具備資源才能整合資源，因此政府要降低嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立的門(mén)檻，放寬床位和設(shè)施要求，完善土地審批機(jī)制以及相關(guān)配套設(shè)施，滿足日益增長(zhǎng)的社區(qū)養(yǎng)老需求，緩解床位緊缺狀況。將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維引入嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，通過(guò)建立嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，切實(shí)解決供給主體之間、供需之間信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。供給主體之間，依托平臺(tái)及時(shí)將發(fā)布的服務(wù)資源、信息等對(duì)其他政府部門(mén)、醫(yī)院等開(kāi)放，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)供給主體間的信息聯(lián)動(dòng)。通過(guò)網(wǎng)上服務(wù)反饋還能及時(shí)了解老年人需求，挖掘更多老年人潛在的需求。

五、總結(jié)

嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老已成為未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)，如何實(shí)現(xiàn)其有效供給至關(guān)重要。當(dāng)前嵌入式養(yǎng)老服務(wù)面臨有效供給不足問(wèn)題，嚴(yán)重制約了嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，通過(guò)有效供給理論的指引從根源上了解制約有效供給的因素，才能更好的解決供給問(wèn)題。雖然實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、以嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)為基礎(chǔ)、引入第三方評(píng)估監(jiān)督，為實(shí)現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給構(gòu)建了框架，但最重要的是創(chuàng)造適宜的政策土壤去實(shí)施。實(shí)現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給有賴于政策的引導(dǎo)和保障，為其健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

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