自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在問題與對(duì)策

員玫霞

摘 要： 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是深化生態(tài)文明制度改革、建設(shè)美麗中國、落實(shí)新發(fā)展理念的一項(xiàng)重要舉措。同時(shí)也是合理使用自然資源，促進(jìn)自然資源可持續(xù)發(fā)展的重要保證。所以，本文就自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在問題與對(duì)策進(jìn)行了分析，僅供參考。

關(guān)鍵詞： 自然資源;調(diào)查確權(quán);生態(tài)文明

【中圖分類號(hào)】F205 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? 【文章編號(hào)】1674-3733（2020）07-0287-01

十八大以來，黨中央明確提出全力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力打造生態(tài)中國。開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年工作要點(diǎn)》確定的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，調(diào)查明確各類自然資源種類的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途等基本屬性，是保護(hù)和合理利用相關(guān)自然資源的重要前提和根本準(zhǔn)則，同時(shí)也體現(xiàn)出中國尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的強(qiáng)烈意愿，按照自然資源部、貴州省委省政府、貴州省自然資源廳統(tǒng)一部署安排，選定六盤水市鐘山區(qū)作為國家級(jí)試點(diǎn)地區(qū)之一，全域、全面、據(jù)實(shí)地開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)登記工作。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問題

1.1 產(chǎn)權(quán)歸屬不明確

我國在制定自然資源歸屬權(quán)相關(guān)法律時(shí)，概念和定義等模糊不清，容易產(chǎn)生分歧，在進(jìn)行歸屬權(quán)劃分時(shí)容易引發(fā)各種爭議，不利于進(jìn)行自然資源歸屬權(quán)劃分和登記，影響工作進(jìn)展。由于法律不太完善，在進(jìn)行歸屬權(quán)確定或登記時(shí)，存在困難，容易造成造成了相關(guān)部門監(jiān)管不利，從而破壞了自然資源。

1.2 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系尚未建立

我國在自然資源管理方面的機(jī)制不是太完善，缺乏有效監(jiān)督，因此，在處理自然資源糾紛時(shí)容易出現(xiàn)問題，不利于進(jìn)行自然資源清算和歸屬權(quán)確定。甚至?xí)?dǎo)致其他問題，如：相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門未能充分履行職責(zé)、權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法糾紛等問題。另外，由于自然資源的屬性和類別存在交叉，容易導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)部門之間處理自然資源問題出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，各機(jī)構(gòu)部門之間缺乏有效制約。目前，我國對(duì)自然資源的管理尚未進(jìn)行綜合管理，多是以分類管理為主，如對(duì)某一類別的自然資源進(jìn)行管理，缺乏系統(tǒng)性，自然資源的管理不僅要進(jìn)行分類別的橫向管理，還需進(jìn)行匯總式的縱向管理。

1.3 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不完善，市場配置程度低

我國在自然資源的產(chǎn)權(quán)交易建設(shè)起步較晚，同時(shí)也缺乏相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，交易市場未形成透明化、公開化、合理化機(jī)制，容易導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不透明。相關(guān)職能部門如果過度干預(yù)，會(huì)影響市場價(jià)格，不利于發(fā)揮市場的作用，從而導(dǎo)致自然資源利用率降低。

2 解決自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中存在問題的對(duì)策

2.1 自然資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)，維護(hù)所有者權(quán)益長期以來，國家自然資源所有權(quán)不登記，自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不清，“公地悲劇”問題時(shí)有發(fā)生。有的地方通過圍湖造田、毀林開荒、隨意建設(shè)等方式不斷侵占、破壞自然資源，造成自然資源資產(chǎn)流失。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰全民所有和集體所有之間的權(quán)利邊界和權(quán)利內(nèi)容，既能防止對(duì)國有自然資源的蠶食，又能避免對(duì)集體自然資源的侵害。

2.2 明晰權(quán)責(zé)主體，夯實(shí)監(jiān)管責(zé)任

開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，就是要清晰界定自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體和代表行使主體，明確中央政府直接行使和委托地方政府代理行使自然資源所有權(quán)的范圍邊界，劃清自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記一起，落實(shí)到每一個(gè)產(chǎn)權(quán)人和使用權(quán)人，明確誰所有、誰管理、誰擔(dān)責(zé)，防止為追求經(jīng)濟(jì)利益，違規(guī)審批和開發(fā)利用自然資源，切實(shí)保護(hù)自然資源所有權(quán)人權(quán)益，壓實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任。

2.3 進(jìn)一步劃清產(chǎn)權(quán)邊界

在立法中應(yīng)明確該方面法律，這樣能有效減少糾紛，特別是所有權(quán)人的范疇，有利于提升對(duì)自然資源的保護(hù)，要對(duì)所有權(quán)人職責(zé)和權(quán)利進(jìn)行清晰定義，使所有權(quán)人更合理高效的開展自然資源的利用。我國土地資源的利用，土地資源屬于國家，但是可以進(jìn)行承包和流轉(zhuǎn)等清晰界定，土地資源的管理依法由國務(wù)院和地方各級(jí)政府共同享有，經(jīng)過其共同努力，有效進(jìn)行自然資源的利用，促進(jìn)其流轉(zhuǎn)。另外，法律中根據(jù)我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢，制定了合理的自然資源的劃分，更符合我國當(dāng)前發(fā)展形勢，同時(shí)，有利于其激發(fā)土地承包者的積極性，促使其合理利用土地資源，在法律許可范圍之內(nèi)。在土地資源這方面的成功也為我國其他自然資源的劃分提供了借鑒意義，因此，政府在制定相關(guān)政策時(shí)，可以借鑒其制度和管理，以促進(jìn)我國其他自然資源的劃分和產(chǎn)權(quán)界定，同時(shí)在劃分過程中，更預(yù)留了所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代表行使內(nèi)容等條款，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，有利于理清不同層級(jí)政府保護(hù)自然資源的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源保護(hù)。

2.4 細(xì)化管制，查清沖突

自然資源的生態(tài)價(jià)值是普惠的，是重大的社會(huì)公共利益，將登記單元內(nèi)所涉及的公共管制要求進(jìn)行登簿，是限制資源資產(chǎn)開發(fā)、規(guī)范產(chǎn)權(quán)權(quán)利行使、保障社會(huì)公共利益的基本需要。《辦法》關(guān)于公共管制的登簿，僅給出了原則性范圍和粗線條的框架結(jié)構(gòu)，難以體現(xiàn)流域不同功能定位區(qū)域的差異化管制，登簿內(nèi)容也需要細(xì)化。此外，由于種種原因，落在登記范圍內(nèi)與管制要求相沖突的現(xiàn)存物權(quán)也時(shí)有存在，如河道內(nèi)設(shè)置的土地承包經(jīng)營權(quán)等，任由這類權(quán)利不加限制地運(yùn)行，是不符合確權(quán)登記的生態(tài)文明初衷的?；诨巨r(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地管制、生態(tài)保護(hù)紅線劃定以及特殊保護(hù)區(qū)域的設(shè)定，疏勒河試點(diǎn)研究梳理了自然資源公共管制體系，提出了以“管制分區(qū)”組織管制的登簿項(xiàng)目。這些項(xiàng)目包括類型、位置、管制內(nèi)容、事權(quán)部門名稱及聯(lián)系方式、生效時(shí)間、失效時(shí)間、互有沖突的其他管制分區(qū)等?；诂F(xiàn)存沖突難以畢其功于一役完全化解的現(xiàn)實(shí)，本次疏勒河試點(diǎn)以查清沖突為重點(diǎn)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的管制沖突予以制表造冊(cè)，記錄存在沖突的不動(dòng)產(chǎn)所涉及的管制類型、位置、內(nèi)容、事權(quán)部門、聯(lián)系方式、生效時(shí)間、失效時(shí)間、沖突說明等信息。下一步，疏勒河試點(diǎn)擬結(jié)合流域公共管制負(fù)面清單研究、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新等，依法依規(guī)處置流域內(nèi)需限制或調(diào)整的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。

2.5 建立自然資源登記“一個(gè)簿”，銜接自然資源管理上下游

自然資源確權(quán)登記在自然資源管理整體工作鏈條中起著業(yè)務(wù)承上啟下、成果“瞻前顧后”的銜接作用。一方面，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記充分利用自然資源調(diào)查測繪、開發(fā)利用及權(quán)利配置結(jié)果，再通過確權(quán)登記，予以確認(rèn)公示;另一方面，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確自然資源權(quán)屬狀況和自然狀況，為所有者權(quán)益保護(hù)和行使，實(shí)施自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度等提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。

結(jié)束語：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有利于幫助開展自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查，能更合理和高效的利用我國的自然資源，避免過度開發(fā)利用破壞生態(tài)平衡。所以，對(duì)確權(quán)登記作業(yè)流程、水生態(tài)空間范圍劃分、水資源邊界界定、資源調(diào)查以及成果空間表達(dá)等方面存在的問題和對(duì)策進(jìn)行了探討，目的是進(jìn)一步豐富和發(fā)展自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)體系。囿于筆者水平限制，文中觀點(diǎn)難免有失偏頗，敬請(qǐng)讀者指正。