基層財政預(yù)算管理的問題及對策

陳虹

摘 要：基層政府部門編制財政預(yù)算，需要經(jīng)立法機關(guān)審批以后，才能形成完善的年度財政收支計劃。財政預(yù)算能夠全面反映行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動及財務(wù)狀況，這也是政府在特定時期內(nèi)提高財政資金使用效率的有效手段。通過預(yù)算管理，不僅能夠調(diào)節(jié)市場與社會經(jīng)濟(jì)，還能夠提高行政事業(yè)單位的社會效益和服務(wù)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：基層單位? 財政預(yù)算? 問題? 對策

一、基層財政預(yù)算管理中存在的問題分析

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)中的問題

首先，部分基層政府單位受傳統(tǒng)管理體制的影響，在財政資金配給上采取集權(quán)管理模式，尤其在當(dāng)前預(yù)算編制較為粗糙的情況下，編制內(nèi)容覆蓋面不夠廣且計劃性交叉;同時，基層單位尚未建立職能分明的管理制衡機制，項目投資方向及投資計劃編制受管理層全權(quán)決策，進(jìn)而影響了預(yù)算編制方案的可實施性。

其次，基層政府單位預(yù)算編制時間安排不夠合理。當(dāng)前大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算編制都是采用“二上二下”的編制程序，這種方式需要經(jīng)歷較為繁瑣的程序，也需要大量的時間。通常情況下，基層財政單位一般從每一年的8月或9月啟動下一年的預(yù)算計劃編制工作，而中間批復(fù)時間漫長，預(yù)算編制實際時間只有4個月，這使得很多數(shù)據(jù)采集和分析的工作無法貫徹落實，不利于預(yù)算編制的合理性。

最后，基層政府單位在預(yù)算編制方法上較為單一，以固定預(yù)算或增量預(yù)算為主。這種方法雖然編制程序較為簡單，但會固化各部門間的資源配置格局。尤其在資金下?lián)茴~度受限的情況下，預(yù)算編制方法選擇的失當(dāng)會造成年度核定支出指標(biāo)與實際指標(biāo)的差異性，資金供需矛盾也更加嚴(yán)重。

（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題

基層政府預(yù)算執(zhí)行存在著嚴(yán)重的超支現(xiàn)象，一方面是由于預(yù)算管理缺乏權(quán)威性，預(yù)算執(zhí)行理念尚未深入人心，在預(yù)算執(zhí)行與操作方面也存在著各項規(guī)章制度不健全的問題，致使預(yù)算執(zhí)行隨意性較大;另一方面，預(yù)算執(zhí)行過程中存在著支出科目隨意更改的現(xiàn)象，即預(yù)算資金使用單位沒有嚴(yán)格按照計劃用途進(jìn)行支出。無論是虛報預(yù)算還是長期掛賬，都會給單位帶來一定的經(jīng)濟(jì)損失和資源浪費。此外，政府單位針對財政預(yù)算管理尚未健全有效的管理機制，預(yù)算編制流程、預(yù)算監(jiān)管責(zé)任以及預(yù)算績效考核等工作尚未落實到關(guān)鍵部門與崗位層面上，相容崗位尚未分離，造成了較為嚴(yán)重的本位主義思想。

（三）預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的問題

預(yù)算監(jiān)督機制不健全主要體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督層面上，包括當(dāng)?shù)厝舜蟠頃h、新聞媒介以及內(nèi)部監(jiān)督審計部門等。其中，由于人帶代表會議的改革與政策變動周期存在差異，相對應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督管理政策還不夠健全;同時，人大的常設(shè)機構(gòu)沒有及時調(diào)整，監(jiān)督部門的專業(yè)人才較少，再加上預(yù)算審計周期較長，只能針對單位的預(yù)算管理框架體系進(jìn)行系統(tǒng)化的審計。此外，社會公眾對基層政府單位的監(jiān)督審計主要是通過網(wǎng)絡(luò)媒體渠道形成的，但無法全面了解部門的預(yù)算采集數(shù)據(jù)、預(yù)算決策過程等。

二、基層政府財政預(yù)算改進(jìn)的策略分析

（一）改進(jìn)預(yù)算編制環(huán)節(jié)

首先，打破以增量預(yù)算法為傳統(tǒng)編制方法管理模式，引入多元化的預(yù)算編制方法，包括零基預(yù)算、滾動預(yù)算、彈性預(yù)算等。在預(yù)算編制方法選擇上，需要基層部門依據(jù)自身的業(yè)務(wù)活動范疇、管理責(zé)任、社會效益目標(biāo)以及公共資源存量等內(nèi)容，設(shè)置相應(yīng)的費用定額標(biāo)準(zhǔn)和人員配置標(biāo)準(zhǔn)，更科學(xué)地核定部門的公共費用及人員經(jīng)費需求，以保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。其次，在預(yù)算編制信息采集環(huán)節(jié)，要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及外部市場環(huán)境變化，了解宏觀政策調(diào)控以及內(nèi)部財政收支結(jié)構(gòu)對預(yù)算管理編制的影響;同時，細(xì)化各個預(yù)算科目，包括辦公費用、水電費用、基建項目費用、差旅費用、人員工資等，避免信息夸大不實而造成的預(yù)算收支不準(zhǔn)確;再次，針對預(yù)算編制時間過短而造成的不良影響，各地方政府可以依據(jù)自身的實際情況，以人代會審批通過預(yù)算方案的次日作為預(yù)算執(zhí)行的初始時間，以跨年制作為預(yù)算周期，減少年度預(yù)算編制在時間上的差異性，也能夠為增加預(yù)算編制時間。最后，嚴(yán)格按照財政部門針對政府收支分類的標(biāo)準(zhǔn)政策內(nèi)容，將預(yù)算科目細(xì)化到類別、項目及具體事項層面上，強化預(yù)算編制的定量因素，兼顧實際需求與計劃的匹配性，有效提高預(yù)算編制的精細(xì)化。

（二）強化預(yù)算硬性約束

首先，明確預(yù)算管理的權(quán)威性，各項預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算計劃執(zhí)行，盡量避免預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整及預(yù)算追加問題。但如果因外部政策變化或業(yè)務(wù)項目變更等特殊情況，可以依據(jù)預(yù)算法的相關(guān)審批程序，逐級上報調(diào)整預(yù)算;同時，提高預(yù)算年初批復(fù)到位率和年中代編預(yù)算下達(dá)效率，在避免調(diào)整事項的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整工作;其次，建立預(yù)算項目執(zhí)行跟蹤機制和預(yù)算部門支出執(zhí)行情況通報機制，定期分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，督促預(yù)算執(zhí)行效率較低的部門進(jìn)行工作整改;最后，提升對賬戶撥款結(jié)余資金管理的重視程度，對結(jié)余資金進(jìn)行分類管理，提高預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的一致性，并及時反饋到實際工作中，不斷改進(jìn)預(yù)算結(jié)語資金的管理方式。此外，建立長效的人員培訓(xùn)機制，要求相關(guān)人員要加強預(yù)算政策的學(xué)習(xí)，更好地適應(yīng)財政體制改革的需求，也能夠從整體上提高內(nèi)部人員綜合素養(yǎng)。

（三）完善預(yù)算監(jiān)管機制

建立完善的預(yù)算監(jiān)督機制以前，基層政府需要對預(yù)算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督職能進(jìn)行界限分離，尤其要實現(xiàn)對關(guān)鍵崗位的責(zé)任分離，逐步理清人大、政府、財政部門及基層預(yù)算單位之間的關(guān)聯(lián)，通過健全內(nèi)部控制管理體系為預(yù)算管理工作創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)，并強化外部監(jiān)督主體的多元化。首先，從人大會議監(jiān)管層面來說，基層政府單位可以充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，將預(yù)算監(jiān)督工作設(shè)置為程序化的方案，突出各級人大及其常委會對預(yù)算的監(jiān)督職責(zé)，定期對地區(qū)內(nèi)各級政府基層部門的預(yù)算管理工作進(jìn)行抽查稽核，健全相應(yīng)的預(yù)算審計制度和預(yù)算問責(zé)處罰制度;其次，增強預(yù)算執(zhí)行的透明性，加強預(yù)決算公開，逐步擴大公開范圍，以預(yù)算報告作為審計基礎(chǔ)，除政策規(guī)定所涉及的信息以外，還需要接受社會的監(jiān)督，通過官網(wǎng)公開等形式接受廣大社會群眾的監(jiān)督;最后，明確預(yù)算監(jiān)督的重點內(nèi)容，從預(yù)算收入、預(yù)算執(zhí)行過程、內(nèi)部監(jiān)督和會計審計作為重點監(jiān)督模塊，針對財政支出項目形成績效評價管理制度，并發(fā)揮評價結(jié)果的導(dǎo)向作用，為后續(xù)的項目資金分配提供數(shù)據(jù)支持。

三、結(jié)束語

綜上所述，基層政府開展財政預(yù)算工作是推進(jìn)基層財政工作的有效保障，因而，在優(yōu)化財政預(yù)算的過程中，需要充分認(rèn)識到自身在預(yù)算管理落實過程中存在的問題，并從預(yù)算模式確定、預(yù)算編制改進(jìn)、預(yù)算執(zhí)行強化以及預(yù)算監(jiān)督管理這幾個方面出發(fā)，做好財政預(yù)算各項工作，不斷推進(jìn)基層財政工作的有效性。