多源流視角下機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革分析

【摘要】長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革推進(jìn)相對(duì)滯后，致使其與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的運(yùn)行發(fā)展不平衡，最突出的問題就是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間退休待遇差的問題。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，標(biāo)志著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革最終被提上政策議程。本文基于多源流視角，建立本次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革多源流適應(yīng)性分析框架，研究政策之窗偶和過程中議程產(chǎn)出的具體原因條件，并提出優(yōu)化改革的建議和對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】多源流? 機(jī)關(guān)事業(yè)單位? 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

一、問題提出

養(yǎng)老作為重要的民生話題一直是百姓的熱點(diǎn)話題。為保障老年人基本生活需要，各國(guó)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即立法強(qiáng)制征集社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，形成養(yǎng)老基金，并在勞動(dòng)者退休后支付退休金。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國(guó)從上世紀(jì)九十年代推行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，企業(yè)率先建立養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制，將個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老問題由政府和單位負(fù)責(zé)向由社會(huì)承擔(dān)的轉(zhuǎn)變。與企業(yè)養(yǎng)老制度相比，事業(yè)單位的養(yǎng)老改革起步晚，迄今為止仍有政府統(tǒng)一財(cái)政調(diào)撥，這就造成體制差異之下的養(yǎng)老金待遇差異。養(yǎng)老金雙軌制運(yùn)行引發(fā)種種社會(huì)不公，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受到廣泛詬病。在這樣的背景條件下，2015年l月14日國(guó)務(wù)院發(fā)布 《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，旨在打破“雙軌制”。本文本文從多源流理論視角，圍繞機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立相應(yīng)的多源流適應(yīng)性分析框架，闡明機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程三大源流，研究政策之窗耦合過程中養(yǎng)老金并軌改革方案產(chǎn)出的具體原因和條件，分析影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度并軌的主要因素及其重要推動(dòng)力量，進(jìn)而提出優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的建議和對(duì)策。

二、多源流理論模型

政策議程是將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)的行動(dòng)計(jì)劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項(xiàng)。但并不是所有問題都會(huì)走上議程設(shè)置，那么這些問題是如何進(jìn)入政策主題視野的呢？約翰·W·金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中構(gòu)建了多源流理論分析框架：在政策之窗打開時(shí)，問題流、政策流和政治流三者交匯作用的結(jié)果。

問題流是指問題如何被認(rèn)知，狀態(tài)如何被定義為問題;政策流是指知識(shí)和觀點(diǎn)的積累、相關(guān)專家提出政策方案的過程;政治流是指國(guó)民情緒、利益集團(tuán)等政治因素對(duì)政策議程形成過程產(chǎn)生的影響。當(dāng)三大源流匯聚時(shí)“政策之窗”將會(huì)敞開，為政策議程的形成政策的設(shè)置或政策變遷提供了機(jī)會(huì)，因此又名機(jī)會(huì)之窗。

三、基于機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的多源流分析

（一）問題流

（1）公平性問題。依我國(guó)《憲法》第44條之規(guī)定，國(guó)家和社會(huì)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員和企

業(yè)退休人員應(yīng)給予平等、公平的保障待遇。由此可知，社會(huì)保障制度本身應(yīng)具有社會(huì)公正性，其天然即具有公平、平等的保障公民的屬性。但“雙軌”制度卻加劇了社會(huì)不公平現(xiàn)象。企業(yè)職工的退休工資根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（2005年），由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%;個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以規(guī)定的計(jì)發(fā)月數(shù)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的退休工資則根據(jù)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問題的實(shí)施辦法》（2006年），公職人員無(wú)需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，由財(cái)政撥付其退休費(fèi)用，其中公務(wù)員按本人退休前職務(wù)工資和級(jí)別工資之和的一定比例計(jì)發(fā)，依工齡分90%、85%、80%三檔;事業(yè)人員按本人退休前崗位工資和薪級(jí)工資之和的一定比例，依工齡分90%、85%、80%三檔。

根據(jù)上述兩種算法，造成政策過程和結(jié)果不公平。過程上，公職人員不用繳費(fèi)，個(gè)人則不需承擔(dān)責(zé)任;職工則需企業(yè)及職工兩者共同承擔(dān)，企業(yè)承擔(dān)20%（2019年5月起降至16%），職工承擔(dān)8%。繳費(fèi)負(fù)擔(dān)企業(yè)職工高于公職人員。結(jié)果公平而言，企業(yè)養(yǎng)老待遇低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇。據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》，機(jī)關(guān)人員人均養(yǎng)老金與企業(yè)人員人均養(yǎng)老金差距從2000年的3000增至2012年的9000元。按養(yǎng)老金占在崗職工平均工資比重計(jì)算，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率只下降了不到10個(gè)百分點(diǎn)，在2005年仍維持在85%左右;而企業(yè)養(yǎng)老金替代率從2000年到2012年則下降了28.4個(gè)百分點(diǎn)，僅為46.7%左右。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)高出企業(yè)職工，且二者之間的差距呈逐年擴(kuò)大的傾向。（詳見表1）。

《70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之二十》，2000年我國(guó)老年型年齡結(jié)構(gòu)初步形成，中國(guó)開始步入老齡化社會(huì)。人口老齡化的加速將加大社會(huì)保障和公共服務(wù)壓力。根據(jù)中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒，2005年至2014年，我國(guó)企業(yè)離退休人員從4005.2萬(wàn)人增至8013.6萬(wàn)人;機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員從362.3增至579.8，幾乎翻倍。一方面，在退休人員激增背景下，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金本身收比例低于支比例，養(yǎng)老保險(xiǎn)購(gòu)買力下降使得財(cái)政壓力巨大;另一方面，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位采用單一的財(cái)政供款模式下，快速增長(zhǎng)的機(jī)關(guān)事業(yè)離退休人員也讓財(cái)政壓力極大程度的加劇。養(yǎng)老金雙軌制與目前的養(yǎng)老財(cái)政狀況的矛盾愈發(fā)明顯，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已是勢(shì)在必行。

（3）人才流動(dòng)問題。“雙軌制”帶來的另一個(gè)巨大問題則是企事業(yè)人才的合理流動(dòng)問題。假如一個(gè)企業(yè)職工考入機(jī)關(guān)事業(yè)單位，由于是按照在職工資核算，其流動(dòng)并沒有太多問題;但是換個(gè)方向逆向流動(dòng)，則會(huì)有困擾，即其退休后養(yǎng)老待遇不但比原單位低很多，甚至比該企業(yè)其他員工都要低。打個(gè)比方，政府部門一個(gè)有20年工齡的員工，想跳槽到大型私營(yíng)企業(yè)，其養(yǎng)老金就需要重新從零計(jì)算，不會(huì)繼續(xù)按之前崗位的資質(zhì)算，同時(shí)對(duì)于其按工資的80%退休待遇資質(zhì)也會(huì)被清零。所以，養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制度，使得公務(wù)員、事業(yè)單位人員不敢向企業(yè)流動(dòng)，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)力市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)資源配置的有效流動(dòng)。

（二）政策流

（1）兩會(huì)提案。2005-2013年政協(xié)會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)委員黃方毅每年都圍繞企業(yè)退休職工養(yǎng)老金長(zhǎng)期偏低的問題遞交提案，并直指“雙軌制”是機(jī)關(guān)事業(yè)及企業(yè)職工養(yǎng)老金差距大的直接原因。2013年全國(guó)人大代表長(zhǎng)宗慶、許振超也均提出要改革養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，完善社會(huì)保障制度。

（2）專家學(xué)者提出政策方案。隨著并軌呼聲漸高，上世紀(jì)九十年代專家學(xué)者們就開始醞釀改革方案，圍繞并軌政策提出建議和對(duì)策：一是改革中應(yīng)該堅(jiān)持公平性價(jià)值理念，確保推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策公平有序發(fā)展;二是認(rèn)為應(yīng)建立一支政府集中管理的、繳費(fèi)確定型的養(yǎng)老金模式，如“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶/名義賬戶”模式，通過短期內(nèi)不斷改善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期構(gòu)建一體化社會(huì)養(yǎng)老體系的目標(biāo);三是建立統(tǒng)一的職業(yè)年金制度，在不降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位待遇的前提下平穩(wěn)并軌;四是政府應(yīng)承擔(dān)起改革過渡期責(zé)任，提前謀劃，統(tǒng)一管理年金業(yè)務(wù);五是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的改革，健全有關(guān)制度和措施。學(xué)術(shù)界的見解為政策源流的發(fā)展壯大做好了準(zhǔn)備，加強(qiáng)了改革的可行性和可操作性。

（3）地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。2009年起，我國(guó)在山西、上海、浙江、廣東和重慶等地先行先試，盡管試點(diǎn)最終沒有達(dá)到改革的預(yù)期效果，但試點(diǎn)過程中暴露的問題及有益嘗試的經(jīng)驗(yàn)為后續(xù)全國(guó)并軌改革提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方案有如下借鑒：一是兼顧效率與公平;二是探索建立多層次的養(yǎng)老保障體系，既有國(guó)家的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，亦有補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，此外，還有公民個(gè)人的儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)計(jì)劃;三是加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，注重養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律建設(shè)和監(jiān)督。

（三）政治流

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不僅是頂層設(shè)計(jì)，更是事關(guān)群眾的切身利益。為了政策的有效執(zhí)行，出臺(tái)政策時(shí)必須兼顧公眾情緒、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念以及利益集團(tuán)的博弈等多方力量，才可能成功。

（1）公眾情緒。雙軌制的不公平和不平衡性，讓其一直廣受詬病。根據(jù)2014年兩會(huì)熱點(diǎn)調(diào)查來看（該調(diào)查共持續(xù)20天，參與人數(shù)超300萬(wàn)人），社會(huì)保障領(lǐng)域得到50萬(wàn)票，成為關(guān)注熱點(diǎn)四連冠。而參與“養(yǎng)老金多軌制”調(diào)查的民眾有 86.29%選擇了“支持并軌”選項(xiàng)，僅僅有 4.45%反對(duì)。由此可見，雙軌制改革話題一直是民生焦點(diǎn)，同時(shí)其帶來的高溫輿情也通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)展現(xiàn)給上層改革者。

（2）權(quán)力集團(tuán)。權(quán)力集團(tuán)對(duì)政策問題的關(guān)注和重視是打開政策之窗的關(guān)鍵鑰匙。在我國(guó)，執(zhí)政黨及政治領(lǐng)袖意見是權(quán)力集團(tuán)意愿最重要的來源。此外，我國(guó)權(quán)力集團(tuán)還包括全國(guó)人大及其常委會(huì)等權(quán)力機(jī)關(guān)。

中共十八大報(bào)告指出“改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)保障基金籌資渠道?！秉h的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。”機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的機(jī)會(huì)之窗再次開啟。

（四）多源流耦合

多源流耦合指向主要包括三個(gè)要素，第一政策方案的實(shí)施可行性，二是與執(zhí)政黨的理念宗旨符合指數(shù)，第三是與大眾情緒和權(quán)力集團(tuán)的適應(yīng)性。根據(jù)上述三大源流的分析我們可以看出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革綜合學(xué)者和各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)具有科學(xué)性和可行性，其秉承的社會(huì)公平理念與我國(guó)執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨理念符合，并且群眾和權(quán)力集團(tuán)支持度也很高。綜上，改革時(shí)機(jī)成熟。2015年的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革決定》標(biāo)志著改革結(jié)果形成正耦合。

四、結(jié)論

機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革經(jīng)過長(zhǎng)期醞釀，歷經(jīng)專家學(xué)者討論、多省試點(diǎn)，終于落地。本文基于多源流理論分析視角，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革構(gòu)建起多源流分析模型，明確在制度改革和政策調(diào)整中，所牽涉的若干重要因素即問題流、政策流、政治流的具體情況，以及多源流間的相互作用和配合，及時(shí)把握機(jī)會(huì)之窗，促成多源流之間的正向耦合。

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作者簡(jiǎn)介：董羚羚（1991-），女，江蘇無(wú)錫人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。