新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題及對策探討

陳建軍

摘要：新型農(nóng)村社區(qū)是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的綜合產(chǎn)物，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)多元化，居民訴求多樣化，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)分散化，協(xié)同治理能力薄弱，社會治理面臨一系列結(jié)構(gòu)性困境。彌補基層社會治理短板、進(jìn)一步加強和創(chuàng)新社會治理、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都需要從治理理念、治理主體、治理方式和治理機制等社區(qū)治理體系結(jié)構(gòu)方面不斷探索符合新型農(nóng)村社區(qū)特點與規(guī)律的社區(qū)治理之路。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū);社區(qū)治理;治理結(jié)構(gòu);實踐探索

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，特別是我省農(nóng)村住房條件的改善步伐加快，農(nóng)村集中居住區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化建設(shè)中出現(xiàn)的新型農(nóng)村社區(qū)，既有整建制的動遷小區(qū)，也有動遷房、商品房的混合小區(qū)，還有原宅基地改造后形成的農(nóng)村社區(qū)?！吧蠘寝r(nóng)民”越來越多、新型農(nóng)村社區(qū)越來越多已是大勢所趨。

一、新型農(nóng)村社區(qū)的類型及特點

要研究新型農(nóng)村社區(qū)的治理，就要了解和把握新型農(nóng)村社區(qū)的特點。當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)的類型主要有：納入城區(qū)型社區(qū)，主要指位于城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的新型農(nóng)村社區(qū)，居住人群以非農(nóng)就業(yè)為主。各類公共服務(wù)設(shè)施按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并與周邊已有設(shè)施協(xié)調(diào)共享。鎮(zhèn)區(qū)融合型社區(qū)，主要指在規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的新型農(nóng)村社區(qū)。此類社區(qū)兼有小城鎮(zhèn)的特色，又立足農(nóng)村。主要吸納鎮(zhèn)區(qū)周邊村莊的人口，這部分人口以鎮(zhèn)區(qū)或縣城非農(nóng)就業(yè)為主，生活方式大多處于由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過渡階段。農(nóng)業(yè)服務(wù)型社區(qū)，主要指在農(nóng)村地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)，主要居住人群是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，該類社區(qū)應(yīng)符合農(nóng)民生產(chǎn)生活需求，同時將農(nóng)業(yè)耕作與教育、觀光旅游等有機結(jié)合，形成具有鄉(xiāng)村特色的開放式農(nóng)村社區(qū)，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的價值最大化。旅游服務(wù)型社區(qū)，主要指在旅游景區(qū)周邊的新型農(nóng)村社區(qū)，此類社區(qū)的主要居住人群以從事旅游服務(wù)、手工業(yè)和農(nóng)業(yè)為主。

二、新型農(nóng)村社區(qū)治理面臨的主要問題

（一）人口來源多樣，交流交往難融合

新型農(nóng)村社區(qū)的人口來源多樣、復(fù)雜，來自不同村的村民盡管居住在同一小區(qū)，仍然強調(diào)“村”的概念，而沒有“社區(qū)”的歸屬感。比如，由某村投資建設(shè)的社區(qū)老年活動室便成為該村村民的活動場所，對外村村民有排斥現(xiàn)象;又比如，社區(qū)廣場舞隊伍組建時，均存在以村籍為單元進(jìn)行組隊，而不是以小區(qū)或樓組為單元。對于外來人口，更是獨來獨往，很難融合在一起。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，協(xié)同治理能力薄弱

在社區(qū)治理事務(wù)中，居民參與性不高，居民如有意見、有事務(wù)，首選是找村委會，居民普遍感覺社區(qū)居委會的存在感不強。與此同時，物業(yè)管理等社區(qū)基本事務(wù)，也沒有得到村民的廣泛認(rèn)同，加上物業(yè)費收繳比例不高，業(yè)委會組建也難以形成統(tǒng)一認(rèn)識，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司“三駕馬車”的合力無法體現(xiàn)。

（三）資源整合度不高，居民訴求復(fù)雜

人口結(jié)構(gòu)多樣化，是新型農(nóng)村社區(qū)的典型特征，決定了此類社區(qū)居民訴求的多樣性、復(fù)雜性、差異性。就動拆遷居民而言，原有的生產(chǎn)、生活習(xí)慣相對穩(wěn)定，他們對土地還有非常強烈的依賴感。就外來人口而言，工作就業(yè)、社會醫(yī)療保障、子女教育等是其關(guān)注的焦點，也是其經(jīng)常遭遇困難的領(lǐng)域。社區(qū)服務(wù)資源在共享性上聚合不夠。行政性事務(wù)仍然由各村承辦，同一區(qū)域多個管理主體，人力資源整合不夠。村級資金和社區(qū)居委資金自成體系，重復(fù)性投入和管理服務(wù)空白點同時存在。

（四）管理難度大，群眾滿意度低

從動遷農(nóng)戶的角度來看，城市化社區(qū)化居住，與原有的生活方式有較大的差別，感覺“限制”太多，門前種菜、隨處晾曬等農(nóng)村生活習(xí)慣進(jìn)入社區(qū)后則被禁止，動遷農(nóng)戶感覺“過得不舒適”。從居住角度來看，物業(yè)管理不到位，“有事情找不到管事的人，管事的人（指居委會）又管不了事”，城市生活顯得不夠便捷有效，居民群眾滿意度不高。

三、新型農(nóng)村社區(qū)治理的對策探討

新型農(nóng)村社區(qū)治理面臨人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系結(jié)構(gòu)等方面的“結(jié)構(gòu)性困境”，這要求我們從社會治理結(jié)構(gòu)理論入手，探求符合新型農(nóng)村社區(qū)特點和規(guī)律的社區(qū)治理新路徑。按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，從治理理念、治理主體、治理方式、治理機制等社會治理體系結(jié)構(gòu)要素入手，提出破解新型農(nóng)村社區(qū)治理“結(jié)構(gòu)性困境”的對策建議。

（一）堅持以居民為中心的治理理念，精準(zhǔn)對接居民訴求

治理理念是基層社會治理的內(nèi)核，新型農(nóng)村社區(qū)治理需要與其社區(qū)結(jié)構(gòu)特點相適應(yīng)的治理理念，即“以居民為中心”的治理理念。長期以來，我國城市社區(qū)實行的是社會管理模式，其顯著特點是以單位制為主、街居制為輔。隨著農(nóng)村進(jìn)程的不斷加快，熟人社會被多元化、原子化的“陌生人社會”取代，過去的社會管理模式已很難滿足現(xiàn)代社區(qū)治理的需要。面對新型農(nóng)村社區(qū)居民多樣化、多層次、多方面的治理訴求，實施居委會“8+3”（居民委員會工作時間在以往正常8小時的基礎(chǔ)上，向晚上延伸3個小時）錯時工作和網(wǎng)格單元管理等體現(xiàn)“自下而上”治理思維、治理理念的治理措施，力求精準(zhǔn)對接社區(qū)居民的實際需求，著力提升社區(qū)居民的滿意度、幸福感和獲得感。

為精準(zhǔn)對接社區(qū)居民需求與訴求，進(jìn)一步推行和完善網(wǎng)格單元管理模式，即通過整合居民區(qū)內(nèi)的黨建服務(wù)點和網(wǎng)格點資源，在居民區(qū)每100戶范圍內(nèi)設(shè)置一個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備“1+1+x”工作力量，即1名網(wǎng)格長（由居民區(qū)兩委班子成員擔(dān)任）、1名網(wǎng)格指導(dǎo)員（由社區(qū)在職的機關(guān)事業(yè)單位黨員干部擔(dān)任）及若干名網(wǎng)格員（由條線干部、黨小組長、居民小組長、人口協(xié)管員等組成），處理網(wǎng)格內(nèi)各項事務(wù)，實現(xiàn)“資源（包括樓組長、老黨員、老干部、婦女骨干、社區(qū)民警等力量）在網(wǎng)格整合、問題在網(wǎng)格解決、需求在網(wǎng)格反映”的工作目標(biāo)。努力實現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格，大事不出居（居民區(qū)）”，加大財政支持力度，安排專項資金，專門用于網(wǎng)格單元的建設(shè)和管理，挖掘網(wǎng)格內(nèi)具有各項特長及專業(yè)知識的人才，夯實志愿者服務(wù)隊伍，并逐步提高網(wǎng)格員的工作待遇，消除其后顧之憂。

（二）堅持整合多元化的治理力量，提升治理能力

參與主體多元化是基層社會治理的本質(zhì)要求。新型農(nóng)村社區(qū)治理更需要調(diào)動各方參與主體的積極性，構(gòu)建多元主體協(xié)商機制，打造“過程共同參與、成果共同享有”的社區(qū)治理格局。要提升多元主體參與新型農(nóng)村社區(qū)治理的積極性，就必須既著力提升社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識和能力，針對社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的參與率較低、參與的廣度和深度不夠、參與治理的效果不佳等社區(qū)自治瓶頸，探索形成“三個‘自下而上民意落實‘閉環(huán)”模式，即通過自下而上的治理議題形成機制、議題解決機制和議題解決效果評估機制，讓居民充分參與社區(qū)治理議題的形成、解決及效果評估的全過程。積極推進(jìn)社區(qū)共治建設(shè)，為進(jìn)一步提高社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理的積極性，居民區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)兼職委員制度，鼓勵、支持和引導(dǎo)社區(qū)民警、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、駐區(qū)單位、社會組織中的優(yōu)秀黨員等力量，通過相關(guān)程序兼任居民區(qū)黨（總）支部委員。同時，將駐區(qū)單位、社會工作者、社會組織和“兩代表一委員”（各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員）等社區(qū)骨干力量整合到社區(qū)治理多元參與的主體范圍中。

（三）堅持創(chuàng)新治理組織架構(gòu)，增強治理實效

行之有效的治理方式是決定社區(qū)治理成敗的關(guān)鍵因素。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維運用到社區(qū)治理中，以“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理模式創(chuàng)新社區(qū)治理，通過微信公眾號、社區(qū)服務(wù)手機APP、村（居）干部“電子走訪”等互聯(lián)網(wǎng)平臺載體，以“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)治理模式創(chuàng)新社區(qū)治理，使社區(qū)信息、便民服務(wù)、居民互動等通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)，社區(qū)居民在家即可通過微信公眾號第一時間了解社區(qū)治理動態(tài)、查詢便民服務(wù)，并對社區(qū)公共事務(wù)和居民委員會工作人員的工作情況進(jìn)行打分投票，達(dá)到溝通、交流的便捷化，社會治理的現(xiàn)代化。

有些省市開展了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的探索，收到了很好的效果，值得借鑒和推廣。例如，作為上海市“鎮(zhèn)管社區(qū)”試點鎮(zhèn)，朱涇鎮(zhèn)以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎(chǔ)，在行政鎮(zhèn)與居民委員會之間搭建了綜合性管理平臺、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺、協(xié)商式共治平臺，推進(jìn)公共服務(wù)資源下沉、社區(qū)自治與共治發(fā)展。具體而言，朱涇鎮(zhèn)建立了“鎮(zhèn)管社區(qū)”四級治理平臺。一是鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府層面，由鎮(zhèn)黨委、政府牽頭，建立“鎮(zhèn)管社區(qū)”聯(lián)動工作的公共委員會，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策指導(dǎo)的職能作用。二是社區(qū)管理聯(lián)動中心層面，建立鎮(zhèn)政府各職能部門和6個社區(qū)服務(wù)中心相銜接的社區(qū)管理聯(lián)動中心，發(fā)揮其協(xié)調(diào)處置與監(jiān)督評估的職能作用。三是居民區(qū)層面，通過整合各居民委員會、社工站、服務(wù)站等力量，構(gòu)建居民區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)格，形成“橫向到邊，縱向到底”的鎮(zhèn)管社區(qū)工作格局，發(fā)揮基層社區(qū)組織的服務(wù)保障等職能作用。

（四）堅持創(chuàng)新工作制度，為社區(qū)治理保駕護(hù)航

治理機制是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要保障和基石。由于新型農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)異質(zhì)性較強、治理基礎(chǔ)薄弱，因此，創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)治理機制勢在必行。近年來，我國政府治理領(lǐng)域興起的“清單革命”浪潮推動基層社會治理逐漸形成清單式治理模式。所謂清單治理，就是把社區(qū)治理的“程序、責(zé)任、制度、考核”的內(nèi)容列成清單，清單上寫明居民區(qū)干部的責(zé)任，包括責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任依據(jù)、責(zé)任主體等內(nèi)容?！扒鍐巍敝贫染褪钦卫眍I(lǐng)域清單管理制度在社區(qū)治理中的一種運用和創(chuàng)新。清單式治理模式契合城市社區(qū)精細(xì)化治理的需要，具有限權(quán)、定責(zé)、劃界的功能。清單管理制度直面社區(qū)治理新問題（如社區(qū)基層組織職責(zé)不規(guī)范、不明確及其不作為、亂作為、推諉扯皮），強調(diào)公開、透明原則，對每個項目運行中涉及的權(quán)力、資源、責(zé)任等實行全過程公開、全過程監(jiān)督。清單管理制度既體現(xiàn)了現(xiàn)代目標(biāo)管理模式的科學(xué)性、規(guī)范性，又能增強每個社區(qū)居民的現(xiàn)場感，讓居民對社區(qū)公共事務(wù)“有感覺、有感知、看得見、摸得著”。

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