裝備采購領(lǐng)域競爭機制演變：發(fā)展、運行與優(yōu)化

桂澤宇 曾張旭陽 劉震

摘要：推動國防工業(yè)體制機制改革是實施軍民融合戰(zhàn)略和創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑。我軍裝備采購領(lǐng)域引入競爭機制經(jīng)歷了四種發(fā)展模式，雖然進行了體制機制調(diào)整和改革，現(xiàn)有問題依舊影響了裝備采辦效率和效益。本文通過分析裝備采購領(lǐng)域競爭機制的表現(xiàn)形式及特點，建議在市場參與主體、采購流程管理以及法律環(huán)境培育等方面完善競爭機制，以求突破體制約束、打破行業(yè)壟斷和激活市場創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：裝備采購;競爭機制;采購流程;優(yōu)化路徑

推動國防工業(yè)體制機制改革是推動軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略和實施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑，在裝備采購過程引入和推行競爭機制是提高裝備采辦效率和效益的重要手段。我國于2015年建成并上線運行全軍裝備采購信息網(wǎng)，經(jīng)過多年發(fā)展和實踐形成了集信息公告、需求發(fā)布、裝備預(yù)研、資質(zhì)認證、電子招投標(biāo)為一體的綜合性裝備采購平臺。但由于軍工體系長期以來的封閉獨立、武器裝備研發(fā)的高風(fēng)險性、相關(guān)法律和政策的限制以及軍地信息不對稱等原因，裝備采購領(lǐng)域仍沒有完全打破行業(yè)壟斷、形成市場主體充分競爭的良性發(fā)展局面。研究在競爭機制下武器裝備采購所面臨的現(xiàn)實情況和運行機理，對我國國防工業(yè)體制機制改革有著重要的意義。

一、裝備采購領(lǐng)域競爭機制的發(fā)展演化

裝備采購是軍隊選擇和購買武器裝備過程中涉及到的包括編制武器裝備采購計劃、選定生產(chǎn)單位、審定裝備定價、簽訂采購合同、監(jiān)督生產(chǎn)過程、裝備檢驗驗收等一系列有組織的工作活動和經(jīng)濟行為[1]。裝備采購活動主要通過簽訂武器裝備采購合同來實現(xiàn)，一般包括招標(biāo)、談判、簽訂合同、檢查驗收等過程。由于國防工業(yè)的天然壟斷特性，裝備采購處在一個供給方和需求方均相對單一的特殊市場，競爭機制在引入這一領(lǐng)域過程中經(jīng)歷了漫長的體制機制調(diào)整和改革。從計劃經(jīng)濟時代單純依靠指令性計劃安排裝備生產(chǎn)采購，到市場經(jīng)濟體制下計劃采購和供需調(diào)節(jié)并行的市場競爭機制的轉(zhuǎn)變，這一過程大體經(jīng)歷了四個階段。

（一）實報實銷和加工訂貨模式

第一階段是新中國成立初期到1956年社會主義改造結(jié)束。建國初期由于戰(zhàn)爭行動尚未完全結(jié)束，國防工業(yè)體系尚在建設(shè)起步階段，軍隊的武器裝備采購事實上是分散、獨立進行的。軍品采購主要實行的是實報實銷和加工訂貨方式，實報實銷是革命戰(zhàn)爭年代中特殊的采購方式，而加工訂貨則是對資本主義工商業(yè)進行社會主義改造中涉及到軍品采購領(lǐng)域所采取的特殊形式。這一模式由于實行時間較短且未能形成體系的采購管理模式，隨著國防科技工業(yè)的逐步發(fā)展和裝備研發(fā)采購的集中管理而逐漸消失。

（二）指令性計劃生產(chǎn)和分配模式

第二階段是從1956年到1978年改革開放之前。這一階段是伴隨著我國國防工業(yè)體系的建立和完善以及高度集中的計劃經(jīng)濟體制建立而逐漸發(fā)展形成，軍品指令性計劃生產(chǎn)和分配模式逐步取代了實報實銷和加工訂貨模式。這一模式變化在于國家將軍隊直接采購武器裝備的權(quán)力收回，軍隊只提出武器裝備的技術(shù)指標(biāo)需求而不參與到裝備生產(chǎn)和采購活動中去。由于國家已經(jīng)完成了社會主義改造和國防工業(yè)體系的建設(shè)，裝備采購實際上形成了供需雙向壟斷的特殊市場結(jié)構(gòu)。國防工業(yè)生產(chǎn)部門作為唯一的供給方在國家的計劃指令下進行生產(chǎn)，武器裝備不再通過采購活動而是計劃分配的方式交付軍方。

（三）指令性計劃下的合同制管理模式

第三階段是改革開放初期到1997年。隨著社會分工的進一步細化以及經(jīng)濟活動和經(jīng)濟聯(lián)系的日益復(fù)雜，指令性的生產(chǎn)計劃越來越難適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展需求，軍品采購的改革首先在采購訂貨的形式上展開，即開始實行合同制。這一制度上的改革實際上就是在采購訂單上引入了競爭機制，武器裝備的研發(fā)費用從國家直接劃撥的形式變?yōu)檐姺绞褂貌块T以招標(biāo)形式選取研發(fā)部門。在此基礎(chǔ)上，合同制在軍品采購領(lǐng)域逐步確立起來，供需雙方作為市場主體的地位在合同制度下對權(quán)力、責(zé)任和利益有了鮮明的界限，經(jīng)費的使用效益明顯提高。但更為深入的改革并沒有進行下去，從體制機制上來說仍然是原有計劃經(jīng)濟體制下的局部調(diào)整，雖然調(diào)動了軍品科研單位研發(fā)生產(chǎn)的積極性，但沒有對軍品采購制度進行根本性變革。

（四）市場經(jīng)濟體制下的競爭性合同模式

第四階段是1997年至今。由于國防工業(yè)市場中的供需主體仍未分離，裝備采購合同制度實施受到國家計劃影響較大，競爭機制未能發(fā)揮充分提升效益的作用。隨著以“軍政分開”“供需分開”“政企分開”為原則的體制改革逐步展開，裝備采購市場開始向競爭性采購方式轉(zhuǎn)變[2]。這一階段有兩個標(biāo)志性的事件，一個事件是《國防法》的頒布，這標(biāo)志著軍品采購制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣髁x市場經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)的商品訂貨關(guān)系。軍品的采購需求由中央軍委實行統(tǒng)一歸口管理，軍品的研制供給則由新成立的國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。第二個事件是1999年國家對軍工企業(yè)集團進行了重組和改革，五大國防科技工業(yè)總公司改組為十大集團公司并以企業(yè)方式實現(xiàn)運作。至此，競爭機制從最初的合同關(guān)系擴展到市場供給主體之間，形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、職能明確、精干高效的組織管理體系。此后改革繼續(xù)深入，裝備采購逐漸打破軍品行業(yè)間的壁壘、開始引入非軍工國企進入軍品市場，采購方式開始向公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判和市場詢價等多種方式轉(zhuǎn)變，競爭領(lǐng)域、競爭方式和競爭機制實現(xiàn)了多元化的發(fā)展。

二、裝備采購領(lǐng)域競爭機制的運行分析

將競爭機制引入裝備采購市場，在裝備采購流程中實行分工制衡、加強采購監(jiān)督等機制設(shè)計有著十分重要的作用[3]。具體表現(xiàn)在供需雙方不僅能夠進行雙向選擇，而且可以阻斷行政干預(yù)對供需雙方的直接影響，通過加強采購合同的條件性約束和采購行為的制度性約束來促進軍品采購市場的良性發(fā)展。

（一）市場供需主體之間的競爭

裝備采購中供需主體難以形成有效競爭市場是由于武器裝備的特殊性，需求方只能為中央軍委、國務(wù)院指定負責(zé)采購業(yè)務(wù)的相關(guān)部門和機構(gòu)，供給方只有經(jīng)軍隊或政府部門認定具備武器裝備研發(fā)生產(chǎn)資格的企業(yè)或機構(gòu)才能作為供應(yīng)商參與到采購過程中去。從裝備采購市場主體的認定來看，需求方一側(cè)實際上是不存在的競爭的，競爭只能發(fā)生在供給一側(cè)，即由國資委直接管轄的11大軍工集團以及少量參與了武器裝備的配套零部件生產(chǎn)的部分民企。從總量上來看軍工國企占了絕大部分份額，民企參與的廣度和深度均不足以支撐競爭機制在國企和民企之間運行，競爭機制在市場供給主體間發(fā)揮的作用極為有限，因而實際上競爭機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域則是在國企內(nèi)部之間以及民企內(nèi)部之間。

競爭機制發(fā)揮的作用在于促進供需市場整體的效率和效益。但軍工國企由于歷史原因普遍存在較為嚴(yán)重的行業(yè)壁壘，行業(yè)內(nèi)部的競爭通常并不是在市場機制下運行，行政性的干預(yù)實際抵消了競爭機制發(fā)揮的作用。相反，由于民企一直處在競爭中的市場環(huán)境中，相對而言更適應(yīng)競爭機制的運行，但問題在于民企在武器裝備采購領(lǐng)域的占比太低，競爭機制的影響力微乎其微。而且目前最大的問題在于市場主體的競爭并不充分，作為供給方的市場主體，特別是具有競爭活力的民企參與程度不夠，制度性的限制使得民企在不僅不能取得公平的市場競爭地位，在要素資源的配置上也無法同國企取得同等的競爭優(yōu)勢。這些限制都對發(fā)揮競爭機制作用不利，民企參與武器裝備采購的內(nèi)在動力也因此受到削弱，如何解決這些問題是構(gòu)建在競爭機制運行下的市場主體的關(guān)鍵。

（二）競爭性裝備采購市場

裝備采購市場的一個突出特點在于其自然壟斷，從競爭機制引入到裝備采購領(lǐng)域的過程來看始終存在計劃約束的特殊性。計劃經(jīng)濟體制下商品和商品之間沒有明顯的壟斷特性，商品交換流通實際上都由國家統(tǒng)一生產(chǎn)和分配替代了，但在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟后供需不平衡這一矛盾就顯得尤為突出了。一般壟斷市場結(jié)構(gòu)的形成是從規(guī)模經(jīng)濟開始，后逐步擴大范圍、成本進一步降低，市場地位逐漸加強后在取得自然壟斷地位。但裝備采購市場的自然壟斷地位并不是沿著這一路徑發(fā)展形成，而是通過國家政權(quán)直接取得的，因而對行政體制的適當(dāng)變動從方式上來說是極易實現(xiàn)的，這就為武器裝備采購流程中引入競爭機制提供了便利。

裝備采購并不是一個單純的錢物互換的交易過程，而是一個基于信息發(fā)布、傳遞和反饋的循環(huán)遞進過程，包括發(fā)布裝備采購信息、審查供應(yīng)商資格、確定采購方式、進行談判和簽訂合同、合同執(zhí)行及監(jiān)管以及采購效益評估等過程[4]。這種自然壟斷反映出的是一定的技術(shù)條件和市場需求下的特定市場結(jié)構(gòu)，而且這種市場結(jié)構(gòu)是會隨著市場需求的變化、國防工業(yè)技術(shù)的進步而隨之改變，特別是技術(shù)的變化會使這種壟斷特性逐漸減弱。而且在這一系列的流程環(huán)節(jié)中，往往會在某些方面很容易完全形成市場化的競爭格局，這對整個武器裝備采購的體系是極為有利。因而在采購流程中引入競爭機制對打破壟斷市場格局及其重要，適當(dāng)?shù)卦诓糠汁h(huán)節(jié)中積極引入競爭機制來消除行政干擾的影響，不僅會使提高裝備科研的生產(chǎn)效率，還會使國防科技工業(yè)得到長足的發(fā)展。

（三）競爭性合同類型及其特征

1995年《武器裝備研制合同暫行辦法實施細則》實施以來，武器裝備研發(fā)和采購合同就逐漸發(fā)展形成了三種主要類型，分別是固定價格合同、成本加成合同和激勵合同[5]，競爭機制在不同類型的合同之間存在明顯的差異。

固定價格合同，是指在約定的風(fēng)險范圍內(nèi)價款不再調(diào)整的合同。在此種合同約束下，政府依據(jù)合同支付的價款不受供貨商成本變動的影響，相應(yīng)的供貨商的生產(chǎn)成本完全由其自身進行控制。這類型的合同優(yōu)點在于委托人與代理人的關(guān)系清晰，供貨商在利潤的驅(qū)使下會主動提高效率、降低成本。此時所有的風(fēng)險都由供貨商承擔(dān)，相較于作為采購主體的政府而言，這是符合風(fēng)險他控原則的。但實際上由于管理體制的原因，成本增加造成的后果仍然是由政府買單，這是因為目前的定價方式無法在市場競爭機制下形成。軍品的價格實質(zhì)上是通過軍隊和軍工企業(yè)協(xié)商談判來確定的，企業(yè)上報核算報告，軍方價格管理部門進行審核，最后協(xié)商一致上報國家發(fā)改委價格司審批執(zhí)行。從這一流程可以看出，價格制定過程中軍方以武器性能約束，企業(yè)以利潤為追求目標(biāo)，這一階段雙方存在博弈，但談判實際上會推高采購的成本。

成本加成合同是指合同簽訂時，雙方只約指以合同允許或其他方式議定的成本為基礎(chǔ)，加上該成本的一定比例或定額費用的合同。我國自1953年規(guī)定武器裝備價格為“計劃成本加5%的利潤”后，至今在成本加成合同中仍然沿用這一規(guī)定。從成本控制的角度來看，這一合同是非常不利于購買方的，廠商基本上沒有動力去主動改進技術(shù)、提高效率和降低成本，從實際的情況來看也是如此，不僅產(chǎn)生了極大的浪費也使得企業(yè)的生產(chǎn)效率和技術(shù)水平持續(xù)下降。特別是在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，以追求利益最大化的企業(yè)來說，資金、人才、設(shè)備會逐漸向其他利潤更高的領(lǐng)域流動，增加成本的動力會明顯高于降低成本的動力。

激勵合同又叫固定總價加獎勵費合同，是指采購方為供貨方提供一個完成任務(wù)的固定價格，并附加預(yù)先確定的酬金用于工作出色時的獎勵的合同。激勵合同實際上是固定價格合同和成本加成合同的綜合，也相當(dāng)于將武器裝備采購過程中的風(fēng)險進行了分攤，同時也一定程度上提高了效率，相比而言這種類型的合同是將來的發(fā)展趨勢。但由于武器裝備類別種類的復(fù)雜多樣和壽命周期長短不一，必然需要根據(jù)不同的情況選擇合適的合同類型。

（四）競爭機制的風(fēng)險約束和獎勵激勵

隨著市場經(jīng)濟體制的不斷深化、外部環(huán)境的變化，武器裝備采購面臨的主要問題是采購合同的不確定性和高風(fēng)險性[6]。由于行政干預(yù)的存在，軍工企業(yè)研發(fā)所面臨的風(fēng)險就不能完全由自身承擔(dān)，因而如何降低武器裝備在采購過程的各類風(fēng)險就顯得尤為重要。競爭機制下的商品采購存在的前提條件在于市場主體的獨立性和市場的透明性，競爭的方式能夠使得供需雙方達到收益均衡。而原有的非競爭性采購則明顯扭曲了武器裝備采購市場，不僅供需雙方均處在壟斷地位，而且在行政上兩者也存在聯(lián)系，這極易產(chǎn)生權(quán)力尋租、利益輸送等腐敗行為[7]。而且這類風(fēng)險也會隨著供需雙方的聯(lián)系進行蔓延，武器裝備的質(zhì)量低下、技術(shù)含量持續(xù)下降以及軍工資源浪費等問題將會不斷出現(xiàn)。

在經(jīng)過多年的探索和實踐，我國的武器裝備采購過程形成了一套較為有效的采購管理流程和制度規(guī)章，對促進采購市場主體雙方競爭有著一定的積極作用。雖然現(xiàn)行體制下競爭體現(xiàn)在從武器裝備招標(biāo)、談判、簽訂合同、生產(chǎn)到交貨的全過程，但其核心的競爭在于采購制度所確定采購合同競爭。從最終獲得武器裝備的過程來看，合同本身有著極大的不確定性和風(fēng)險性，主要體現(xiàn)在采購費用所反映的財務(wù)風(fēng)險上。而裝備采購這一市場的特殊性使得供給需求雙方?jīng)]有一個統(tǒng)一的基于利潤的市場驅(qū)動力，因而作為能控制或影響供給需求雙方的唯一力量政府不得不通過制度體系來直接或間接地干預(yù)兩方的市場行為，需要通過一系列的獎懲激勵措施來降低風(fēng)險、提高收益。

三、裝備采購領(lǐng)域競爭機制的優(yōu)化路徑

（一）培育具有市場競爭力的供需主體

充分發(fā)揮競爭機制作用關(guān)鍵在于建立一個適應(yīng)市場主體開展競爭行動的市場體制，培育具有市場競爭力的供需主體是重要的實現(xiàn)形式。首先，要推動國有軍工企業(yè)參與民品生產(chǎn)，使國有軍工企業(yè)的產(chǎn)能在非戰(zhàn)時轉(zhuǎn)入到民品生產(chǎn)領(lǐng)域中去，通過參與市場競爭來提高現(xiàn)有資源的利用效率。在機制調(diào)整和政策引導(dǎo)上鼓勵“民參軍”，積極培育民企參與到武器裝備研發(fā)生產(chǎn)的全過程中去，使民企參與的深度和廣度不斷擴大。其次，推動國防科技工業(yè)基礎(chǔ)和民用科技工業(yè)基礎(chǔ)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)技術(shù)資源和生產(chǎn)要素在一個更大的國家科技工業(yè)基礎(chǔ)上形成市場配置下的充分競爭。推動軍工資源和民用領(lǐng)域充分融合是競爭機制下培育市場主體的一種重要方式，“軍轉(zhuǎn)民”、“民參軍”的推進都有助于市場主體地位的形成。最后，建立完善軍民融合發(fā)展下的競爭市場機制，實現(xiàn)生產(chǎn)要素資源彈性供給。當(dāng)國防需求增加時可以通過市場信號迅速反映出來，引導(dǎo)資源可以從民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)到軍工領(lǐng)域;當(dāng)國防需求減少時，富余的生產(chǎn)能力則在市場這只“看不見的手”的調(diào)節(jié)下回流到民品領(lǐng)域。建立和完善具備市場調(diào)控能力的競爭市場體制，培育具有競爭力的市場主體則是承載這一能力的重要載體。

（二）規(guī)范裝備采購體系的流程和行為

由于市場經(jīng)濟體制下的資源配置方式已經(jīng)改變，指令性的武器裝備采購體系已經(jīng)越來越難以適應(yīng)急速變化的市場經(jīng)濟環(huán)境。首先，在裝備采購計劃中提高競爭采購項目比例，強化采購市場負面清單管理制度。改變以往單一來源的裝備采購模式，在國有軍工企業(yè)間逐步開放特定裝備市場，通過提高競爭主體數(shù)量來進一步提高競爭性采購比例和類別。根據(jù)市場和技術(shù)的動態(tài)發(fā)展對負面清單進行細化，強化其對競爭性裝備采購的約束作用，使各類企業(yè)有更多的機會和公平的競爭環(huán)境參與到市場競爭之中。其次，擴大裝備采購市場范圍和降低市場準(zhǔn)入門檻，建立采購流程有效反饋機制。進一步加強軍方對裝備采購的話語權(quán)和需求引導(dǎo)，在整個采購體系中建立軍隊使用方的有效反饋機制，推動“軍事需求牽引”要求與及時的效用反饋機制形成一個閉環(huán)的體系。最后，提升采購管理全流程統(tǒng)籌管理，發(fā)揮市場調(diào)配資源和需求引導(dǎo)的積極作用。減少行政干預(yù)、充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用有利于競爭機制作用的發(fā)揮，非市場行為干擾越少越發(fā)能體現(xiàn)出競爭的公平性[8]。組織體制的優(yōu)化能促進競爭行為的出現(xiàn)，競爭行為的存在反過來同樣能使組織體制進一步優(yōu)化，從而達到一個良性的循環(huán)過程。

（三）完善裝備采購市場的法律環(huán)境

法律制度的完善旨在營造一個市場主體都能遵守平等公正的制度環(huán)境，完善的裝備采購法規(guī)是實施依法采購、規(guī)范管理的根本遵循。首先，以完善競爭采購管理的配套法規(guī)來規(guī)范競爭采購工作。營造公平合理的法律環(huán)境是保障激勵對象的收益和風(fēng)險相匹配的有效制度措施，法律環(huán)境的改善實質(zhì)上也是提高激勵收益的一種途徑。其次，建立一套行之有效的監(jiān)督管理體系。完善法律體系的目的在于使得武器裝備采購的過程處在一個長期有效的監(jiān)督之中，建立起監(jiān)督機制有助于提高武器裝備采購的效益以及提高違法成本。監(jiān)督并不同于行政管理，前者強調(diào)的是在既定規(guī)則下的過程監(jiān)控，后者偏向于對市場主體的政策引導(dǎo)。完善法律環(huán)境并不是要進一步強化對市場主體的掌控能力，相反要在一定程度上減少管制力度，主要通過法律環(huán)境去約束市場行為。最后，擴大裝備采購信息公開和完善統(tǒng)一發(fā)布平臺建設(shè)。通過規(guī)范統(tǒng)一的平臺管理，有助于培養(yǎng)市場主體參與裝備采購公平競爭的觀念。繼續(xù)完善全軍武器裝備采購信息網(wǎng)的功能建設(shè)和平臺建設(shè)，以平臺為基礎(chǔ)推動公平法律環(huán)境的塑造和改進，通過完善競爭機制可以加速改變我國國防工業(yè)市場的壟斷格局。

四、結(jié)語

我國國防工業(yè)自我封閉、自成體系、軍民分割的格局使得競爭機制難以在裝備采購領(lǐng)域有效實行，嚴(yán)重影響和制約了軍民融合發(fā)展的進程。面臨提高資源配置利用效率以及促進國防科技進步的現(xiàn)實需求，在裝備采購的不同階段仍存在引入和延伸進一步競爭的必要性和潛力。因此將競爭機制引入市場參與主體、采購流程管理以及法律環(huán)境優(yōu)化的各個階段，能夠突破原有體制的約束和打破行業(yè)壟斷現(xiàn)象，還有利于提高裝備采購效率和效益。

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