國外高鐵應急管理體系及其啟示

謝祥 賈永剛 馬曉雅 王麗

摘要：高速鐵路應急管理體系較為特殊，其主要問題在于目前的應急預案體系不完善、應急管理系統(tǒng)不健全、應急管理制度亟待完善。因此，文章將通過對國外高鐵應急管理的法律體系及組織架構進行分析比較研究，歸納提出國外在高速鐵路應急管理方面的特點與經驗，為我國相關單位在高鐵應急管理方面提供借鑒。

Abstract： High-speed railway emergency management system is special. Its main problems are imperfect emergency plan system， imperfect emergency management system， and urgent need to improve the emergency management system. Therefore， this paper will analyze and compare the legal system and organizational structure of foreign HSR emergency management， sum up the characteristics and experience of foreign countries in HSR emergency management， and provide reference for our related units in HSR emergency management.

關鍵詞：高速鐵路;應急管理;法律體系;組織架構

Key words： high-speed railway;emergency management;legal system;organization structure

中圖分類號：X4????????????????????????????????????????? 文獻標識碼：A????????????????????????????????? 文章編號：1006-4311（2020）28-0255-03

0? 引言

高速鐵路是國家重要的基礎設施，國民經濟的大動脈，也是我國制造業(yè)走向國際的一張名片。近年來，高速鐵路迅速發(fā)展，并以其舒適、高效、便捷贏得了人們的青睞。但是一次又一次事故的發(fā)生使高速鐵路安全受到挑戰(zhàn)，給國家造成重大經濟損失，對人民生命構成嚴重威脅，開展高速鐵路應急管理工作勢在必行。如何有效地對鐵路突發(fā)事件進行預警，構建科學合理的高速鐵路應急處置體系，提高突發(fā)事件處理效率，降低行車事故造成的損失是鐵路應急管理亟待解決的問題[1]。本文從法律體系和組織架構兩方面對美國、德國、法國、西班牙、日本和韓國等六個國家的鐵路應急管理進行歸納總結和對比分析，旨在為國內高速鐵路的應急管理建設提供參考和借鑒。

1? 國外鐵路應急管理的法律體系分析

1.1 時間維度

日本是最早建立相關法律體系的國家。日本首先建立了民防方面的相關規(guī)定，更具體地稱為災害管理方面，其相關規(guī)定主要出現在1961年的災害應對措施基本法中。

西班牙鐵路應急管理法律為1985年1月21日生效的第2/1985號法律，是國家和地方在風險事件、公共災害或重大災難中關于人身、物品保護的“框架文件”。

美國的民防法框架以1988年頒布、2007年修訂的羅伯特·斯坦佛災害救援和應急法案為基礎[2]。該法案為聯邦政府、地方政府的災害管理，以及聯邦應急管理局的行動和規(guī)劃提供了基本的法律依據。2008年10月16日頒布的鐵路安全促進法案規(guī)定了預防鐵路傷亡和危險貨物泄漏的相關內容，該法是聯邦政府實現各州法律體系中鐵路安全規(guī)章制度一體化戰(zhàn)略的一部分內容。

德國的高鐵應急法律體系也相對較早一些，鐵路方面的專有法律包括：1993年12月總體鐵路法案（2007年第五次鐵路規(guī)章修訂案）、2007年對鐵路規(guī)章進行了制定和修訂的第二法令、鐵路安全規(guī)章、鐵路事故調查法令。

法國鐵路應急法規(guī)包括一部通用法律和幾個法令。2006年1月5日生效的第2006-10號法律涉及運輸安全與發(fā)展內容。該法律規(guī)定建立國家安全管理局，發(fā)放安全認證和授權，同時也可以在事故與事件發(fā)生后開展技術調查，從而有效地預防類似緊急事件的發(fā)生。

韓國關于災害管理的民防事宜主要在2008年頒布的災害風險管理與控制法案中做出了規(guī)定[3]。該法案明確規(guī)定了大韓民國災害管理政策的基本原則。

1.2 內容劃分

美國關于鐵路系統(tǒng)應急和安全方面的法律包括了關于民防的規(guī)定以及國家和省市或州鐵路法的規(guī)定。

由于鐵路的應急管理工作受到國家政府、州立機構以及鐵路運營公司的共同管理，德國鐵路的法律法規(guī)體系針對兩個方面：民事防護方面和國家級/省級鐵路行業(yè)相關法律及法規(guī)方面，這與美國相類似。

2.2 具體職責

美國主要的鐵路公司是美國國家鐵路客運公司（簡稱美鐵客運）。救援和努力恢復急救部門（消防、醫(yī)療部門和紅十字會等機構）從地區(qū)的層面上通過911進行調遣。應急處置時美鐵客運的職責是保證區(qū)域內安全，并且向救援機構和其他各方（其他鐵路運營商、乘客和媒體）提供及時的最新信息，由應急指揮人員在事故現場負責相關指揮工作。美鐵客運涉及應急管理的部門有運營部、環(huán)境衛(wèi)生和安全部、維護和公關部。

德國各州建立自己的呼叫中心，這些中心接受來自全國各地的事故緊急呼叫，包括鐵路緊急事件。接收到鐵路緊急事件的呼叫后，緊急呼叫中心通過標準的事故救援服務來處置，主要參與救援的機構包括事故發(fā)生地所在區(qū)域的地方消防機構和地方醫(yī)療救助服務機構。

在法國突發(fā)鐵路緊急事件時，法國的民防和鐵路部門通過112緊急呼叫中心將緊急事件通知給民事安全署。同時，由112服務調動國家的消防救援和醫(yī)療服務機構，由火災和救援區(qū)域中心負責整體協(xié)調工作。法鐵與應急管理有關的部門是基礎設施部、各個運營部門（法鐵區(qū)域列車、法國—歐洲客運列車、法國高速列車、貨車運營部門）和可持續(xù)發(fā)展和公關部，法鐵沒有設置專門負責應急管理工作的部門。

在日本，突發(fā)事件發(fā)生過程中所涉及的主要部門包括119救援服務中心、警察局及日本鐵路公司，突發(fā)事件一般由119/110中心推薦的救援服務人員負責管理，日本鐵路公司的職責限于現場警戒、向救援當局及其他相關各方（其他鐵路運營商、乘客及媒體）提供最新信息等。

韓國發(fā)生國家級緊急事件或災害，國家應急管理局將建立應急中心，協(xié)調所有應急行動。韓國的救援和衛(wèi)生服務人員從全國的119中心抽調，警察從全國的112中心抽調。韓鐵在緊急應對過程中承擔著總體協(xié)調、保證地區(qū)安全、為救援機構和相關方（鐵路運營商、乘客和媒體）提供最新信息的職責。韓鐵中涉及應急管理的部門是技術部、運輸安全辦公室和客運業(yè)務部。

西班牙鐵路基礎設施管理局負責區(qū)域安全并把最新消息通知救援機構、西班牙鐵路公共管理公司和其他相關方（其他鐵路運營商、旅客和媒體），民防方面則通過112中心管理各種緊急事件。112中心收到警報后，處理信息并警報其他機構（警察、消防和衛(wèi)生機構），西班牙的112中心是按照區(qū)域部署的。鐵路基礎設施管理局中涉及應急管理的部門有民防和安全部、基礎設施總體運營部、公關和外聯部。

對比美、德、法、西班牙、日、韓六個國家的鐵路應急管理組織架構可以看出六國在鐵路應急管理方面的組織架構都較為完善，分工明確，在發(fā)生鐵路危機事件時可以較好地相互協(xié)調處理緊急事件，可以較好地落實緊急事件的應急反應和事后恢復。

3? 國外高鐵應急管理系統(tǒng)對中國的啟示

深入地研究分析國外鐵路應急管理體系，總結可借鑒的經驗，對提升我國高速鐵路應急管理現狀具有重要的參考價值。根據以上的分析，主要得出以下三點啟示：

3.1 法律建設

高鐵的運營環(huán)境對防范高鐵安全風險、確保高鐵安全具有至關重要的作用。因此，我國應加強高鐵應急管理配套立法，加快推進高鐵立法進程，用法律為高鐵安全運行保駕護航。高鐵應急管理體系應當建立事前預警、事中響應、救援以及事后處理問責的機制。在宏觀上，多方面、多層次、系統(tǒng)性思維，將事中高鐵應急處理轉移至事前預警，在源頭上防范風險，化解風險。對于未履行職責、失職瀆職造成嚴重后果的單位行政和業(yè)務領導，必須依法追究責任，確保法律的權威性與統(tǒng)一性。

3.2 制度建設

首先，應做好高鐵應急預案的編制、修訂以及管理工作，并且做到及時調整，根據高鐵運營的實際情況完善應急預案，規(guī)范各類高鐵應急事件的防范和處理程序。構建覆蓋各方面。各層級的元體系，以便于各級之間做好高鐵應急預案的溝通協(xié)調工作[5]。

其次，明確高鐵應急事件的分級標準，按照處理章程，確保預案操作流程的規(guī)范性與安全性，加強對高鐵應急預案的動態(tài)化管理，不斷地調整、修訂、備案、評審與升級相關制度，確保應急預案的完備性與全面性。此外，配合實踐抓好落實，應經常性的開展相關演習，提高各項負責人員的實戰(zhàn)能力，為確保高鐵和旅客安全提供堅強保障。

第三，把握兩級企業(yè)管理定位，引導兩級企業(yè)領導干部增強制度意識、規(guī)則意識，規(guī)范管理行為。建立和完善高鐵應急事件的處置工作責任制度、單位領導高鐵應急管理工作責任制度和高鐵應急管理績效評估制度，將應急管理工作效果納入單位和個人的工作考核范圍，切實把相關制度轉化為企業(yè)的治理效能，充分發(fā)揮專業(yè)部門的優(yōu)勢。

3.3 組織架構

提升高鐵應急指揮系統(tǒng)、加強應急儲備物資管理、做好公眾輿情引導等主要工作。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅決貫徹習近平總書記對鐵路工作的重要指示批示精神，堅持穩(wěn)中求進的總基調，加強防控期間的應急指揮系統(tǒng)化建設，協(xié)調各單位之間的配合輔助工作，明確個人職責，充分考慮應急物資的儲備、管理、調撥、使用等環(huán)節(jié)，為應急工作做好保障工作[6]。此外，完備高鐵應急物資的供應鏈體系有利于提升應急保障能力，為我國高鐵應急提供有力的后方護盾，掌握應對風險的主動權。

參考文獻：

[1]王富章.鐵路突發(fā)事件應急管理[M].北京：中國鐵道出版社，2011.

[2]李鳳玲.美國鐵路安全管理法律法規(guī)體系及啟示[J].中國鐵路，2013（11）：99-101.

[3]吳艷華，王富章，李平.韓國鐵路應急管理及啟示[J].中國鐵路，2011（9）：69-72.

[4]張鵬，劉敬輝，呂峰，李曉宇.歐美鐵路安全管理模式的分析及啟示[J].鐵道運輸與經濟，2014，36（11）：40-44.

[5]王富章.鐵路突發(fā)事件應急管理[M].北京：中國鐵道出版社，2011.

[6]楊丹，亐道遠.完善高速鐵路安全應急救援機制研究[J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2020，14（1）：77-82.

基金項目：中國國家鐵路集團有限公司科技研究開發(fā)計劃重點課題（N2019B002：高速鐵路應急處置規(guī)章體系構建研究）。

作者簡介：謝祥（1978-），男，江西黎川人，北京交通大學經濟管理學院副教授，碩士生導師，研究方向為信息資源管理、文本挖掘。