國際市場對我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響分析

曾祥坤

摘 要：我國加入WTO后，國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)與國際市場深度關(guān)聯(lián)，突出表現(xiàn)在貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)鏈、政策等方面。國際市場有利于增加國內(nèi)糧食供給保障、集約農(nóng)業(yè)資源、提高產(chǎn)業(yè)效率，同時也帶來了對糧食生產(chǎn)流通消費環(huán)節(jié)的沖擊、加劇市場波動與投機(jī)行為、市場蠶食與社會人文環(huán)境多重風(fēng)險疊加等不利影響。在短期內(nèi)不可能退出國際市場的現(xiàn)實背景下，要積極主動參與國際市場協(xié)調(diào)競爭，利用好資源配置渠道優(yōu)勢，同時規(guī)避潛在的風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：糧食產(chǎn)業(yè);國際市場;貿(mào)易;外資

由于自然地理條件的差異性，導(dǎo)致各國糧食品種、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)量的非均衡性，客觀上賦予了國際糧食市場較大的作用空間：通過糧食貿(mào)易實現(xiàn)品種串換、余缺調(diào)劑，進(jìn)而提升世界糧食安全水平、改進(jìn)全球福利。然而，糧食又是重要且特殊的生活必需品，糧食風(fēng)險容易觸發(fā)國家理性，從而增加世界糧食貿(mào)易的不確定性和脆弱性，危及糧食進(jìn)口國的生存權(quán)利。在nocv-2019新冠狀病毒疫情影響下，最大的稻米出口國印度大米出口受阻，第三大出口國越南一度限制大米出口，菲律賓、印尼等國瞬間出現(xiàn)糧食告急，國際糧食市場供給波動傳導(dǎo)至國內(nèi)，使原本趨于平靜的國內(nèi)糧食消費市場引發(fā)較大范圍的搶購風(fēng)波。糧食部門、糧食企業(yè)、糧食專家密集發(fā)聲，充分釋放糧食產(chǎn)能保障、庫存儲備充足、進(jìn)口影響較小等信號，雖然從國家整體上看，搶購實屬過分擔(dān)憂，但是總量安全下的個體安全如何保證？公眾囤米反映出對糧食安全的信心不足，如果未來真正發(fā)生糧食短缺，社會群體響應(yīng)的負(fù)面影響將不可估量。因此，考慮糧食安全問題必須審視國際市場這個重要影響因素。

一、我國當(dāng)前糧食產(chǎn)業(yè)已與國際市場深度關(guān)聯(lián)

2001年我國加入WTO，以烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為準(zhǔn)則作出承諾，糧食市場逐步對外開放。目前，國內(nèi)糧食市場與國際糧食市場逐漸形成“你中有我、我中有你”的緊密關(guān)系，雙方都很難重新回到入世前的初始狀態(tài)。

（一）“兩個市場”聯(lián)動便捷，糧食貿(mào)易尤其進(jìn)口量快速增長

以距離較遠(yuǎn)的美洲市場為例，美國西海岸的糧食離港經(jīng)海運到我國口岸一般20天左右，美國墨西哥灣沿岸地區(qū)運河航線40天左右，南美巴西阿根廷45天左右，而糧食從內(nèi)陸收儲到港口集并，短則1周之內(nèi)可以完成，這也意味著遠(yuǎn)在美洲的糧食，一兩個月就可以從田間運到中國。同時，在開放條件下“兩個市場”的供求信息能夠得到快速響應(yīng)，要素資源重新配置組合。近些年，國外糧食生產(chǎn)者瞄準(zhǔn)我國糧食產(chǎn)需結(jié)構(gòu)，作出相應(yīng)的策略性調(diào)整。比如，早期我國為解決飼料用糧問題而大力發(fā)展玉米，玉米播種面積從2000年3.5億畝增長至2019年6.2億畝，玉米產(chǎn)量從1.3億噸增長至2.6億噸，為了搶市場，美國就轉(zhuǎn)種高粱、大麥等玉米替代品出口中國;2016年我國開始調(diào)減玉米、增加大豆，美國就逆向操作，根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部預(yù)測報告顯示，2019-2028年將增加玉米種植面積，減少大豆種植面積。由此可見，國際國內(nèi)“兩個市場”是緊密聯(lián)動的。

從貿(mào)易數(shù)據(jù)來看，糧食出口自2007年開始出現(xiàn)下滑趨勢，絕對量變化在百萬噸級，但從2014年開始，糧食進(jìn)口量連年超過億噸。2015-2019年分別達(dá)到1.25億噸、1.15億噸、1.31億噸、1.16億噸、1.11億噸，進(jìn)口量位居世界第一。相比入世前的2000年，我國糧食進(jìn)口量僅為1357萬噸。作為國際糧食市場上最大的買家，我國短期內(nèi)難以全面退出國際市場;同時國際市場也很難找到能夠替代中國的巨大需求市場，同樣在短期內(nèi)離不開中國。國際國內(nèi)雙方都很難重新回到入世前的初始狀態(tài)。

（二）外資企業(yè)不斷滲透我國糧食產(chǎn)業(yè)鏈，本土企業(yè)也在積極“走出去”

從上游種子化肥，到原糧收購儲運，再到糧油加工銷售，外資已經(jīng)全面介入我國糧食產(chǎn)業(yè)鏈。在種子行業(yè)，持有種子經(jīng)營許可證的外資種業(yè)公司有25家，數(shù)量雖然有所減少，但產(chǎn)業(yè)集中度增加，大型跨國種業(yè)公司，通過參股等形式，廣泛介入國內(nèi)種業(yè)。在收購領(lǐng)域，外資糧商早就開始布局，通過與農(nóng)民開展合同訂單、收購基層糧庫等方式進(jìn)入糧食流通，曾經(jīng)發(fā)生的外資高價搶糧事件，可以側(cè)面看出外資的布局策略。在加工銷售，金龍魚、胡姬花、香滿園、鯉魚等外資糧油品牌早已進(jìn)入百姓餐桌，據(jù)《中國的糧食安全》白皮書數(shù)據(jù)顯示，2018年涉糧外資企業(yè)加工轉(zhuǎn)化糧食數(shù)量、產(chǎn)品銷售收入分別占到全國的14.5%、17%。隨著外資進(jìn)入的深度和廣度的拓展，外資企業(yè)在我國糧食市場的份額還將不斷增長。隨著WTO保護(hù)期的結(jié)束，我國糧食市場也主動向外資進(jìn)一步開放。根據(jù)2017年版外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、2018年版外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，我國取消或放寬了種業(yè)、主糧收購批發(fā)、米面油加工等方面的外資準(zhǔn)入限制。目前，外資可以控股除小麥、玉米以外的農(nóng)作物種子生產(chǎn)，可以進(jìn)一步向食用油脂、大米、面粉以及玉米深加工等方面延伸。

相比而言，我國糧食企業(yè)“走出去”剛剛起步，但勢頭較好。如2016年、2017年中糧集團(tuán)分別完成收購Noble Agri（來寶農(nóng)業(yè)）和Nidera（尼德拉）100%股權(quán)，組建中糧國際，投資布局各地糧食市場，每年采購的谷物和油料超過4000萬噸，經(jīng)營巴西最繁忙的桑托斯港碼頭，發(fā)展成為巴西大豆第三大出口商，堅定了打造我國“國際大糧商”的信心。

（三）國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)政策逐步與國際規(guī)則接軌

加入WTO，既有權(quán)利也有義務(wù)，那就是必須遵從WTO規(guī)則。在糧食貿(mào)易方面，一切調(diào)節(jié)手段關(guān)稅化，即只通過關(guān)稅政策對糧食貿(mào)易數(shù)量、品種、價格進(jìn)行約束，取消許可證等非關(guān)稅措施，同時落實關(guān)稅減讓，入世以來農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅稅率下降了8個百分點。在糧食產(chǎn)業(yè)支持方面，WTO框架下的黃箱政策約束越來越明顯，我國長期延續(xù)執(zhí)行的糧食保護(hù)價、最低收購價等價格支持政策，部分作為黃箱政策計入8.5%的微量允許標(biāo)準(zhǔn)限度，政策執(zhí)行空間變小，不得不進(jìn)行收儲體制改革，以更符合WTO規(guī)則的方式進(jìn)行支持。

據(jù)統(tǒng)計，我國加入WTO的18年來，美國累計發(fā)起對我國農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策的訴訟達(dá)14次。其中，在2016年的訴訟中，專家組在小麥、稻谷政策補(bǔ)貼上作出了有利于美方的裁決，構(gòu)成了國內(nèi)糧食補(bǔ)貼政策的外部壓力。

二、國際市場對我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

我國加入國際糧食市場已是既成事實，且退回路徑幾乎被鎖定，因此，現(xiàn)在再對國際市場作價值判斷已無意義，更需要從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的角度進(jìn)行理性分析，找出有利的和不利的因素。

（一）有利因素：資源配置效率提升

1.增加國內(nèi)糧食供給保障。糧食貿(mào)易互通能夠分散自然、歷史等非市場因素導(dǎo)致的風(fēng)險。一是糧食數(shù)量保險。自然災(zāi)害在全球范圍內(nèi)隨機(jī)分布，加入國際糧食市場，因極端自然天氣導(dǎo)致的國內(nèi)糧食數(shù)量短缺，可以通過國外渠道增加供給，相當(dāng)于多了一道穩(wěn)定供給的保險。我國在1959-1961三年自然災(zāi)害期間，本土糧食供給潛力充分釋放仍不滿足需求，只能突破思想束縛和市場封鎖，轉(zhuǎn)向多渠道糧食進(jìn)口。二是糧食品種調(diào)劑。糧食品種性質(zhì)的區(qū)域化，需要國際市場來調(diào)節(jié)。如我國的面食側(cè)重蒸煮，歐美的面包側(cè)重烘焙，經(jīng)過歷史長期的匹配選擇，我國高筋小麥的產(chǎn)量和品質(zhì)不如歐美，因品種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致供給短缺，必須借助國際市場進(jìn)行調(diào)劑。據(jù)統(tǒng)計，我國目前仍然存在300-400萬噸高筋小麥缺口，需要通過進(jìn)口來彌補(bǔ)。

2.集約農(nóng)業(yè)資源。進(jìn)口糧食相當(dāng)于進(jìn)口資源。以大豆為例，2019年我國大豆播種面積1.4億畝，產(chǎn)量1810萬噸，畝產(chǎn)258.6斤，同年大豆進(jìn)口8851萬噸，進(jìn)口依存度83%。假設(shè)大豆必須自給自足，那么需要增加大豆播種面積6.8億畝，但2019年全國糧食播種面積17.4億畝，如果大豆就需要8.2億畝，相當(dāng)于總播種面積的47%，相應(yīng)地其他糧食作物的播種面積就會縮減。在有限耕地資源的約束下，確保谷物基本自給、口糧絕對安全的戰(zhàn)略目標(biāo)就無法實現(xiàn)。同時，絕對的自給自足，還會增加水資源、能源、化肥等消耗，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步承壓。加入國際市場，借用國外資源，可以減輕國內(nèi)糧食生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)雙重壓力，然后集中優(yōu)勢發(fā)展主糧品種，有保有壓。

3.提高產(chǎn)業(yè)效率。向國際市場開放，伴隨而來的外國資金、技術(shù)等要素紛紛進(jìn)入，促進(jìn)國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)升級;同時，外來競爭激活了國內(nèi)市場，本土企業(yè)以時間換空間，長期看有助于提高糧食產(chǎn)業(yè)整體效率。比如，外資種業(yè)公司進(jìn)入中國，憑借技術(shù)優(yōu)勢和科研投入，培育的“洋種子”品質(zhì)高、受認(rèn)可，曾一度迅速占領(lǐng)了部分市場，但最后的發(fā)展并沒有導(dǎo)致種業(yè)的全面失守，相反，在長期競爭和交流互鑒中，本土育種能力也在不斷增強(qiáng)，國產(chǎn)種子逐步重新占領(lǐng)市場，鞏固了主導(dǎo)地位。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公開數(shù)據(jù)顯示，目前我國自主選育品種面積占比達(dá)到95%，進(jìn)口種子市場份額僅占3%。

（二）不利因素：不確定性增加

1.沖擊糧食生產(chǎn)流通消費各環(huán)節(jié)。很多學(xué)者研究得出結(jié)論：加入國際市場后，國內(nèi)糧食生產(chǎn)不具有比較優(yōu)勢。面對國際市場，一是分散的種糧農(nóng)民受到?jīng)_擊，與以出口為導(dǎo)向的美國大型農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)相比，我國農(nóng)民生產(chǎn)糧食在成本、質(zhì)量、技術(shù)、價格上不占優(yōu)勢，在國際貿(mào)易規(guī)則下，雙方處于不對等競爭狀態(tài)，如果沒有政府補(bǔ)貼和其他管制措施，農(nóng)民集團(tuán)很容易被外國企業(yè)所擊垮。政府在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的“四項補(bǔ)貼”從2004年145億增長至1600多億，仍不足以抵御風(fēng)險。二是以國產(chǎn)糧為原料的糧食加工企業(yè)受到?jīng)_擊，在成本端，國內(nèi)糧價高于國際糧價，加工成本上升;在銷售端，國內(nèi)企業(yè)與國外企業(yè)面臨同一市場競爭，兩頭壓擠糧食加工企業(yè)利潤。例如，雖然近3年玉米市場價格下降了20%，但全國酒精企業(yè)開工率只有50%左右，大部分企業(yè)處于盈虧平衡點，酒精出口不斷減少，競爭力不強(qiáng)。三是消費者信心受到?jīng)_擊，進(jìn)口量激增引發(fā)糧食自給率的擔(dān)憂，加之重金屬污染等話題，國產(chǎn)糧食被“污名化”，社會心理預(yù)期將發(fā)生改變。近些年國內(nèi)赴日本游客發(fā)生過搶購大米行為就是例證。

2.加劇市場波動與投機(jī)行為。受自然周期和市場供求的影響，糧食數(shù)量-價格本身就存在波動性，加入國際市場后，國際市場的波動會隨著產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)至國內(nèi)，可能導(dǎo)致兩種后果：一是使原本穩(wěn)定的國內(nèi)市場變得波動，如2008年爆發(fā)全球糧食危機(jī)，國際糧價快速上漲1倍，國內(nèi)成為“糧價洼地”，價差驅(qū)動本土糧食走私和出口，扭曲了糧食實際供求關(guān)系，增加了國內(nèi)糧食安全的風(fēng)險。為保國內(nèi)糧食市場穩(wěn)定和充足供給，決策者相繼提高小麥、稻谷最低收購價，增幅達(dá)15%、20%，逐步化解了風(fēng)險，但又引發(fā)了后續(xù)的糧食收儲矛盾。二是使原本波動的國內(nèi)市場變得更加波動，如這次疫情期間，春節(jié)前后，疫情導(dǎo)致人流物流交通的暫時性中斷，多地顯示超市貨架大米搶購一空，隨著后期疫情形勢好轉(zhuǎn)及有序復(fù)產(chǎn)復(fù)工，搶購行為逐漸減少，回歸理性消費，但是3月下旬受全球疫情形勢惡化的影響，印度采取“封國”防疫策略、大米出口受阻轉(zhuǎn)內(nèi)銷，第三大稻米出口國越南宣布自3月24日起限制大米出口，繼而哈薩克斯坦、埃及、塞爾維亞、柬埔寨等國也推出了糧食等農(nóng)產(chǎn)品出口禁令，國際糧食市場供給波動傳導(dǎo)至國內(nèi)，使原本趨于平靜的國內(nèi)糧食消費市場再次引發(fā)更大范圍的搶購風(fēng)波，加劇社會恐慌心理。

同時，市場開放為國際投機(jī)資本提供了渠道。幾乎每一次糧食市場波動，都有資本的“幕后手”，借助糧食減產(chǎn)、搶購等話題，現(xiàn)貨囤積、期貨炒作，推動糧價預(yù)期自我實現(xiàn)式上漲，增加了糧食產(chǎn)業(yè)安全的脆弱性。為此，我國政府在穩(wěn)產(chǎn)的同時，嚴(yán)格保密糧食儲備庫存，通過儲備高拋低吸，對投機(jī)資本進(jìn)行防范。

3.市場蠶食與社會人文環(huán)境多重風(fēng)險疊加。跨國糧商逐步蠶食南美市場的教訓(xùn)值得反思，尤其在自由市場旗幟下，從貿(mào)易到物流再到生產(chǎn)的逆向發(fā)展和漸進(jìn)滲透更需關(guān)注。外資企業(yè)布局中國，不僅帶來了市場被蠶食的風(fēng)險，還有其他多重風(fēng)險：一是失去產(chǎn)業(yè)發(fā)展自主權(quán)，市場被資本理性操縱;二是本土糧食產(chǎn)業(yè)鏈及其關(guān)聯(lián)的要素市場被擠出，生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)戶福利受損;三是附加在本土糧食產(chǎn)業(yè)相關(guān)的傳統(tǒng)知識、生物多樣性等消失，且隨著時間推移將不可逆;四是市場完全控制后，壟斷糧商進(jìn)一步對消費者的福利侵蝕。最終市場風(fēng)險、社會風(fēng)險、人文風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險相互疊加，糧食產(chǎn)業(yè)完全依賴國際市場，從而形成更大的公共風(fēng)險，危及國家自主性。

中國大豆案例可以作單品種的階段性說明：外資通過貿(mào)易滲透加工市場，其參股的榨油企業(yè)，要求進(jìn)口美洲轉(zhuǎn)基因大豆，在數(shù)量上和品質(zhì)上擠壓國產(chǎn)大豆;因擔(dān)心“基因污染”，國產(chǎn)大豆傳統(tǒng)出口市場萎縮;國產(chǎn)大豆種植積極性降低，豆農(nóng)棄種;大豆進(jìn)口20年（1999-2019年）增長20倍;市場份額最大的外資品牌金龍魚“領(lǐng)漲”，消費者支出增加。目前，大豆行業(yè)尚未被外資完全壟斷，但外資產(chǎn)業(yè)一體化及其對本土的排擠之態(tài)勢已非常明顯。

三、啟示與建議

我國加入國際糧食市場，既有有利因素，也有不利因素，在短期內(nèi)不可能退出國際市場的現(xiàn)實背景下，要積極主動參與國際市場協(xié)調(diào)競爭，利用好資源配置渠道優(yōu)勢，同時規(guī)避潛在的風(fēng)險。

（一）堅持本土化戰(zhàn)略，防范國際市場沖擊

堅持“以我為主、立足國內(nèi)”，充分開發(fā)利用本土資源，打造特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成“本土資源-本土產(chǎn)業(yè)”相互嵌套的穩(wěn)定格局。明確各類企業(yè)在中國境內(nèi)開展糧食加工轉(zhuǎn)化業(yè)務(wù)，原則上優(yōu)先采用本土糧食原料，支持和維護(hù)本土糧食生產(chǎn)種植，防止進(jìn)口糧源的供給替代。要落實農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對照市場需求變化趨勢，優(yōu)化本土糧食供給結(jié)構(gòu)，確保適銷對路、產(chǎn)需平衡。探索建立進(jìn)口轉(zhuǎn)儲機(jī)制，保障短缺品種供應(yīng)，同時打擊投機(jī)。

（二）深化拓展多邊貿(mào)易體制，加強(qiáng)渠道能力建設(shè)

依托“一帶一路”建設(shè)，積極與沿線國家發(fā)展糧食貿(mào)易，強(qiáng)化多邊合作，拓展國內(nèi)緊缺品種的進(jìn)口來源渠道，降低國別集中度。支持國內(nèi)有條件的企業(yè)“走出去”開展糧食產(chǎn)業(yè)投資，推進(jìn)海外布局，特別要重點加強(qiáng)境外一手糧源收儲能力、物流運輸能力。可以總結(jié)中糧巴西桑托斯碼頭項目經(jīng)驗，加強(qiáng)海外港口運營和基礎(chǔ)設(shè)施投資，爭取形成穩(wěn)定的國外糧食供應(yīng)渠道。在深化拓展貿(mào)易合作過程中，要學(xué)習(xí)并運用好國際規(guī)則、東道國法律法規(guī)，積極參與國際糧食貿(mào)易治理機(jī)制變革，在當(dāng)前WTO農(nóng)業(yè)多邊貿(mào)易談判中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)滿足糧食安全供給目標(biāo)的基本功能，把糧食安全的非貿(mào)易關(guān)注與其他關(guān)注區(qū)分開來，合理界定綠箱、黃箱政策，力爭發(fā)展中國家享有較多的特殊差別待遇。同時，還要從歷次貿(mào)易訴訟案例中汲取教訓(xùn)，維護(hù)中方正當(dāng)權(quán)益，避免貿(mào)易摩擦。

（三）以資本控制外資，引導(dǎo)市場競爭合作

對待外資，既要謹(jǐn)慎防范，也要充分利用。密切關(guān)注外資企業(yè)在中國境內(nèi)的發(fā)展動向，嚴(yán)防其產(chǎn)業(yè)鏈一體化布局，尤其是糧食生產(chǎn)種植環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制外資過度介入，提前做好應(yīng)對措施。鼓勵中方企業(yè)與外資的公開合作，防止變相參控股、潛在滲透?？梢猿闪⒅型夂腺Y新公司，借助外資先進(jìn)技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高業(yè)務(wù)經(jīng)營和運營能力，在股權(quán)設(shè)置上要充分考慮未來跨期市場做大后的增值空間，積極爭取中方控股權(quán)，通過股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理，約束外資。

（四）科學(xué)合理制定補(bǔ)貼政策，增強(qiáng)風(fēng)險抵補(bǔ)能力

重點關(guān)注國際糧食市場波動對國內(nèi)市場帶來的風(fēng)險和不確定性，結(jié)合關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行風(fēng)險總量評估和傳導(dǎo)路徑分析，及時斬斷風(fēng)險傳播鏈條，防范糧食風(fēng)險演化升級。針對國際糧食貿(mào)易脆弱性風(fēng)險，要進(jìn)一步完善生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接補(bǔ)貼政策，配套流通環(huán)節(jié)的最低收購價政策，通過收入直補(bǔ)和價格支持雙重激勵，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，確保本土糧食產(chǎn)能和安全供給量。針對國際糧食貿(mào)易中不對等競爭問題，要在遵循國際補(bǔ)貼規(guī)則前提下，充分挖潛補(bǔ)貼政策空間，理直氣壯地加強(qiáng)對糧食領(lǐng)域的財政支持力度，通過補(bǔ)貼上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，如種子、化肥、農(nóng)機(jī)以及飼料、酒精等行業(yè)，增強(qiáng)本土糧食產(chǎn)業(yè)鏈綜合競爭力和抗風(fēng)險能力，確保產(chǎn)業(yè)安全。▲

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