冰島高等教育改革：動因、路徑與特點

張繼橋 劉寶存

摘 要：金融危機的直接影響以及冰島高等教育現(xiàn)代化的需要、歐洲博洛尼亞進程的推動等構(gòu)成金融危機后冰島高等教育改革的動因。冰島高等教育改革路徑包括整合公立大學、優(yōu)化高等教育治理、完善高等教育質(zhì)量保證體系、提高大學科研效益等方面，呈現(xiàn)出注重改革的頂層設計、堅持質(zhì)量至上的改革取向、秉持扎根冰島與面向國際前沿相結(jié)合的改革理念等特點，為我國高等教育改革提供了一定的啟示。

關鍵詞：金融危機;冰島;高等教育改革;動因;路徑;特點

2008年，肇始于美國的金融危機席卷冰島，給冰島經(jīng)濟以沉重打擊。當年的10月6日，時任冰島總理吉爾·哈爾德宣布，國家難以償還債務，可能要破產(chǎn)。面對金融危機的嚴峻形勢，冰島首先啟動金融領域的改革，包括高等教育領域在內(nèi)的改革亦逐步實施。金融危機爆發(fā)后的第二年即2009年，冰島教育、科學與文化部發(fā)布《教育、研究與創(chuàng)新政策：冰島的新方向》報告，開啟了冰島高等教育改革的帷幕。短短數(shù)年間，冰島經(jīng)濟迅速恢復并得以發(fā)展與高等教育領域的改革密不可分。2011年，時任冰島總統(tǒng)格里姆松在會見美國華盛頓大學代表團時指出：“高等教育是冰島最偉大的變革推動者?！盵1]本文擬對金融危機后冰島高等教育改革的動因、路徑與特點進行透視與梳理，以期為我國的高等教育改革獲取有益的啟示。

一、冰島高等教育改革的動因

金融危機前，冰島已建立起以公立大學為主并輔之以私立大學的高等教育體系，形成以《高等教育法》《公立大學法》等法律為主體的高等教育法制體系。對于冰島高等教育來講，金融危機所帶來的直接影響即辦學經(jīng)費的削減以及經(jīng)濟復蘇對高等教育領域提出的要求是冰島高等教育改革的重要動因，推動冰島重新審視高等教育現(xiàn)代化。冰島高等教育現(xiàn)代化的需要以及冰島參與博洛尼亞進程的推動等亦構(gòu)成了冰島高等教育改革的動因。

第一，金融危機的直接影響。金融危機對冰島高等教育的直接影響主要體現(xiàn)為兩個方面：一是高等教育辦學經(jīng)費削減;二是經(jīng)濟復蘇需要高等教育提供支撐。一方面，金融危機推動冰島高等教育通過改革提高資源使用效益，降低辦學經(jīng)費削減的影響。金融危機時，冰島共有七所大學。這七所大學規(guī)模不一，冰島大學規(guī)模最大，辦學實力最強;其余六所大學規(guī)模雖小，但各具特色。根據(jù)冰島《高等教育法》的規(guī)定，大學不能以盈利為目的。冰島七所大學中的四所為公立大學，其辦學經(jīng)費由冰島中央政府資助;其余三所雖然稱之為私立大學，但其辦學經(jīng)費亦得到地方政府資助。在金融危機的直接影響下，冰島的各大學面臨著削減辦學經(jīng)費的巨大壓力。2010年，冰島削減了近10%的大學財政預算，2011年繼續(xù)削減10%。[2]基于經(jīng)費削減的嚴峻形勢，冰島意在通過高等教育改革提高辦學資源的使用效益，降低經(jīng)費削減對高等教育的影響。

另一方面，金融危機推動冰島高等教育通過改革提高科研與創(chuàng)新效益，助推經(jīng)濟復蘇。作為資源有限的島國，冰島政府重視科研與創(chuàng)新在經(jīng)濟增長中的重要作用，將教育、科技與創(chuàng)新政策視為經(jīng)濟增長的發(fā)動機。2007年，冰島科學技術政策委員會（Science and Technology Policy Council）將自然資源、環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、健康、福利、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、知識生產(chǎn)與創(chuàng)新資助等作為優(yōu)先研發(fā)的領域，[3]而大學是知識經(jīng)濟以及國家創(chuàng)新系統(tǒng)中的關鍵組織。冰島政府深知，經(jīng)濟的復蘇離不開高等教育與科研機構(gòu)在科研及創(chuàng)新方面對經(jīng)濟的支撐。如何在有限的資源下，發(fā)揮高等教育與科研機構(gòu)在科研及創(chuàng)新方面的作用，助推冰島經(jīng)濟實現(xiàn)復蘇是冰島政府面臨的緊迫課題。然而，冰島當時的整個高等教育內(nèi)部以及高等教育與科研系統(tǒng)之間各自為政，缺乏合作，效益不高。冰島雷克雅未克大學技術創(chuàng)新中心每年報告大學內(nèi)部的合作活動，然而，大學之間的合作活動卻尤為有限。冰島教育、科學與文化部在其《教育、科研與創(chuàng)新政策：冰島的新方向》報告中對此進行了闡述：“冰島現(xiàn)有的是一個復雜與碎片化的高等教育與科研系統(tǒng)，這導致效率低下并錯失合作與力量聯(lián)合的機會。冰島已意識到這一點，并在過去對此做出了回應，數(shù)個機構(gòu)的合并已經(jīng)發(fā)生。然而，我們認為，朝著創(chuàng)立一個有效的和一致的高等教育與科研系統(tǒng)的這一進程仍不充分?！盵4]基于此，冰島著手推動大學之間以及大學與科研機構(gòu)在科研與創(chuàng)新方面的合作，提高大學科研與創(chuàng)新效益，從而助推冰島經(jīng)濟復蘇。

第二，高等教育現(xiàn)代化的需要。冰島高等教育的起源可溯至1911年成立的冰島大學。在較長的時期內(nèi)，冰島高等教育建設主要圍繞著冰島大學展開。20世紀七十年代之后，冰島師范大學、貝夫羅斯特商學院（Bifrost School of Business）、阿庫雷里大學（University of Akureyri）等高校的設立逐步改變了這一狀況。20世紀末，冰島著手推進全國范圍內(nèi)高等教育體系建設。1997年，冰島頒布《大學法》，以立法的形式對高等教育管理體制、大學的成立及運作等進行了規(guī)范。這之后，雷克雅未克大學、冰島藝術大學、冰島農(nóng)業(yè)大學等高校相繼成立，冰島高等教育實現(xiàn)了較大發(fā)展。2006年7月1日，冰島新的《高等教育法》生效。新法案共為十章二十八項條款，主要圍繞著冰島高等教育的角色定位、大學的認證、專業(yè)與學位、教學與科研的質(zhì)量保證、大學的行政管理及人事等進行了立法界定。為整合辦學資源，冰島師范大學于2008年7月并入冰島大學，成為后者的教育學院。至此，冰島建成了以四所公立大學為主兼之以三所私立大學的多樣化的高等教育體系。2008年下半年，冰島金融危機的爆發(fā)促使冰島有關部門對冰島高等教育的發(fā)展狀況進行系統(tǒng)審視。冰島教育、科學與文化部于2009年發(fā)布的《教育、科研與創(chuàng)新政策：冰島的新方向》報告特別指出：“冰島的高等教育系統(tǒng)已實現(xiàn)了迅速的多樣化發(fā)展，與許多其他國家的高等教育系統(tǒng)一樣，當前亦面臨著合理化與現(xiàn)代化的需要。冰島危機并不是這一需要的始作俑者，但它使這一需要變得更為緊迫?！盵5]高等教育現(xiàn)代化的需要是金融危機后冰島高等教育改革的另一動因。

（三）完善高等教育質(zhì)量保證體系

為確保高等教育質(zhì)量，冰島全面推進高等教育質(zhì)量保證體系建設，采取的主要措施如下：

第一，發(fā)布“高等教育國家資格框架”。2011年，冰島在2006年出臺的“國家資格框架”的基礎上發(fā)布“高等教育國家資格框架”（以下簡稱“資格框架”）?！百Y格框架”是明確地基于學習效果對冰島高等教育層次資格與學位結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)描述，所有經(jīng)冰島教育、科學與文化部部長根據(jù)《高等教育法》認證的冰島高等教育機構(gòu)均須遵循。[14]“資格框架”分為高等教育結(jié)構(gòu)、高等教育國家資格框架結(jié)構(gòu)、實施三部分內(nèi)容。根據(jù)“資格框架”，冰島高等教育分為?？?、學士學位、碩士文憑、碩士學位、博士學位四級五個層次，如表1所示?！百Y格框架”將學習結(jié)果分為三個維度：“知識”“技能”與“能力”。其中，“知識”是學位持有者所獲取的事實、概念、理論與技術的集合體，可以是理論性的，亦可以是應用性的;“技能”指應用“知識”的能力，是綜合技能，并不限于具體科學領域或職業(yè)的技能或特定技能;“能力”是應用“知識”和“技能”去工作和研究的能力。[15]“資格框架”為冰島高等教育擬定了明確的資格標準，為冰島高等教育質(zhì)量保證的實施提供了依據(jù)，為冰島高等教育歐洲博洛尼亞進程及世界范圍內(nèi)的合作與交流創(chuàng)造了條件。

第二，確立并改進“高等教育質(zhì)量強化框架”。2011年，冰島發(fā)布《冰島高等教育質(zhì)量強化手冊2011》，確立“高等教育質(zhì)量強化框架”（Quality Enhancement Framework，簡稱QEF）?！案叩冉逃|(zhì)量強化框架”的確立標志著冰島高等教育新的開端。在該框架內(nèi)，冰島高等教育質(zhì)量董事會（the Quality Board for Icelandic Higher Education）以及冰島高等教育質(zhì)量委員會（the Quality Council for Icelandic Higher Education）是其中兩個重要的機構(gòu)。冰島高等教育質(zhì)量董事會由冰島教育、科學與文化部于2010年成立，主要職責是負責“高等教育質(zhì)量強化框架”的開發(fā)與實施，其成員由國際上高等教育質(zhì)量保證方面的專家組成，完全獨立地開展工作。冰島高等教育質(zhì)量委員會由冰島教育、科學與文化部成立，主要職責是就“高等教育質(zhì)量強化框架”的開發(fā)與實施向冰島高等教育質(zhì)量董事會提供建議以及為高等教育機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量保證與強化機制的開發(fā)提供支持等，其成員主要由冰島各大學的校長或代表、學生代表以及冰島科學與技術政策委員會的代表組成。在內(nèi)容上，“高等教育質(zhì)量強化框架”對質(zhì)量強化的原則、院校領導下的學科水平評估、冰島高等教育質(zhì)量董事會領導下的院校評估、冰島高等教育質(zhì)量董事會領導下的特別質(zhì)量評估及繼續(xù)與附加認證等進行了闡述與規(guī)定?！案叩冉逃|(zhì)量強化框架”的確立啟動了冰島高等教育的評估進程。自2011年“高等教育質(zhì)量強化框架”實施以來，冰島所有的高等教育機構(gòu)已完成了一輪院校領導下的學科水平評估，冰島高等教育質(zhì)量董事會則完成了一輪對所有的高等教育機構(gòu)的院校評估。2017年，冰島發(fā)布《冰島高等教育質(zhì)量強化手冊（第2版）》，對原“高等教育質(zhì)量強化框架”進行了改進，推出“高等教育質(zhì)量強化框架（第2版）”。此次改進主要集中在五個方面：將對高等教育機構(gòu)科研管理的評估納入框架，并建立科研評估顧問委員會;賦予高等教育機構(gòu)在學科水平評估中的更大責任;增加有關高等教育機構(gòu)學科水平評估的公共知情條款;在高等教育質(zhì)量董事會中增設一名學生代表和一名學生觀察員;將“透明性”增加為“高等教育質(zhì)量強化框架”的一個基石。冰島“高等教育質(zhì)量強化框架（第2版）”的基本原則與主要構(gòu)成如表2所示。改進后的“高等教育質(zhì)量強化框架（第2版）”在質(zhì)量評估范圍上更加全面，在質(zhì)量評估體制機制上更加健全，在質(zhì)量評估標準上更加注重與《歐洲高等教育區(qū)質(zhì)量保證標準與指導方針》的對接，為冰島高等教育2017-2023年的新一輪評估做好了準備。

（四）提高大學科研效益

大學是冰島科學研究的主體。2009年，冰島國家預算中的公共科研經(jīng)費支出中，大學占比最大，為42%;公立科研機構(gòu)次之，占比為31%，如圖1所示。提高大學科研效益是冰島高等教育改革的重要路徑之一，冰島為此采取的主要措施如下：

第一，推進大學與科研機構(gòu)、企業(yè)的跨部門合作。冰島科學技術政策委員會在其發(fā)布的《冰島2010-2012年科學技術政策：建立在堅固的基礎之上》報告中指出，冰島科學技術政策的主要目標之一即是推進以實現(xiàn)效益、財政與經(jīng)濟利益最大化為旨向的大學與科研機構(gòu)、企業(yè)等的跨部門合作。[16]為此而實施的政策包括：大學與科研機構(gòu)、企業(yè)通過簽署合作協(xié)議，就科研合作、專家招募、人員與設施共享以及科研教育強化等做出細致安排;探討大學與科研機構(gòu)旨在提高專業(yè)與（或者）財政收益而合并的可行性;在大學與科研機構(gòu)承擔相同或相關項目時，檢視由雙方合作承擔或由一方承擔的可能性;對需要由國家進行長期資助的項目進行優(yōu)先排序，以確保資金充足;科研基礎設施的建設將聚焦于具備數(shù)據(jù)獲取與儲存能力并能與其他科研人員以及機構(gòu)共享數(shù)據(jù)的大學與科研機構(gòu);確保國家資助的數(shù)據(jù)庫與資料的儲存與開放。[17]該報告進一步指出，以上政策措施將通過共享科研設施強化大學與科研機構(gòu)的科研及科研教育，同時，推動私營企業(yè)使用大學及其他機構(gòu)的科研成果參與科研與創(chuàng)新。[18]在研究生教育方面，冰島尤其強調(diào)大學與科研機構(gòu)、企業(yè)之間的跨部門合作。2014年，冰島科學技術政策委員會在其擬定的《科學技術政策與行動方案2014-2016》中明確提出，鼓勵大學與科研機構(gòu)、企業(yè)在以科研為導向的研究生教育尤其是博士研究生教育方面開展合作，并要求冰島教育、科學與文化部成立專門工作組，負責界定此類合作中有關合作各方的權(quán)利、責任與義務。[19]

第二，強化大學科研成果轉(zhuǎn)化能力。企業(yè)的創(chuàng)新能力與生產(chǎn)力是冰島經(jīng)濟增長與繁榮的前提。對此，冰島科學技術政策委員會的政策建議包括：通過鼓勵企業(yè)獲取專利以及創(chuàng)立新公司，強化大學與公共科研機構(gòu)將科研成果向社會轉(zhuǎn)化的能力;大學與科研機構(gòu)以及冰島科研中心（Rannis）、冰島創(chuàng)新中心等應積極地支持致力于研發(fā)與創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)。[20]在推動科研成果轉(zhuǎn)化方面，冰島大學采取的措施包括：將創(chuàng)新與科研成果的技術轉(zhuǎn)化融入進專業(yè)課程，譬如短期的跨學科課程;提高科研人員的創(chuàng)新意識以及增加在所有的學科領域申請并實施知識轉(zhuǎn)化的機會。冰島雷克雅未克大學則將科研成果轉(zhuǎn)化作為學校的一個戰(zhàn)略要點，其科研轉(zhuǎn)化的形式主要是向企業(yè)授權(quán)或出售知識產(chǎn)權(quán)譬如專利，以此使企業(yè)獲取有價值的知識或技術。

第三，對大學科研管理進行評估。研發(fā)成果的評估應在公共政策制定中扮演更重要的角色。冰島科學技術政策委員會在《冰島2010-2012年科學技術政策：建立在堅固的基礎之上》報告中建議設立由外國專家組成的質(zhì)量董事會負責大學教學與科研的質(zhì)量控制。[21]2010年，冰島教育、科學與文化部成立高等教育質(zhì)量董事會，負責冰島“高等教育質(zhì)量強化框架”的制定及有關質(zhì)量評估的組織與實施。2014年，冰島科學技術政策委員會在《科技政策與行動計劃2014-2016》中要求教育、科學與文化部審視對高等教育質(zhì)量董事會進行重組并將針對大學科研的評估納入其職責的必要性，并要求教育、科學與文化部于2014年7月1日前組建新的高等教育質(zhì)量董事會。[22]2017年，冰島發(fā)布的“高等教育質(zhì)量強化框架（第2版）”首次提出將大學科研管理的有效性納入學科水平評估中。針對科研管理的評估包括四個維度：科研戰(zhàn)略;科研產(chǎn)出的管理;給予科研的外部支持;本學科科研的影響。同時，“高等教育質(zhì)量強化框架（第2版）”提出建立科研評估顧問委員會（Research Evaluation Advisory Committee），隸屬于冰島高等教育質(zhì)量董事會，其職責包括：針對“高等教育質(zhì)量強化框架”中科研管理評估的核心模型（Core Model）的應用給予指導，就該模型的開發(fā)向高等教育質(zhì)量董事會提出建議;就國際視域下科研產(chǎn)出評估的擴展模型（the Extended Model）的開發(fā)與試用向高等教育質(zhì)量董事會提出建議;支持“高等教育質(zhì)量強化框架”內(nèi)科研評估的進一步開發(fā)，尤其是在科研質(zhì)量評估的國際化進展方面;與高等教育質(zhì)量委員會就科研管理評估合作召開會議等。

三、冰島高等教育改革的主要特點

通過一系列改革，冰島高等教育資源配置進一步優(yōu)化，公立大學合作網(wǎng)絡逐漸形成，高等教育質(zhì)量保證體系趨于完善，大學科研效益增強，高等教育現(xiàn)代化建設成效明顯，為冰島經(jīng)濟復蘇發(fā)揮了重要的支撐作用。總的來看，冰島高等教育改革主要呈現(xiàn)出以下特點：

（一）重視改革的頂層設計

面對金融危機帶來的嚴重沖擊，冰島各界齊心協(xié)力，共渡難關。在教育、科學、技術與創(chuàng)新領域采取必要的措施，使冰島做好應對面臨的挑戰(zhàn)與機遇的準備，這是一項共同的政治責任。[23]冰島在高等教育改革中重視改革的頂層設計。一方面，由冰島總理任主席的冰島科學技術政策委員會與冰島教育、科學與文化部一道是冰島高等教育改革的設計者和推動者。冰島科學技術政策委員會通過發(fā)布一系列報告為高等教育改革提供遵循和指導，冰島教育、科學與文化部則負責直接的組織與實施。在二者的推動下，冰島公立大學政策以及高等教育機構(gòu)認證與評估、科研等方面的政策等相繼出臺，冰島高等教育改革有序推進。

另一方面，冰島議會通過修訂完善相關法律，為改革的有效推進與順利實施提供法制保障。冰島有關高等教育的法律主要為《高等教育法》與《公立大學法》兩部法律，分別于2006年、2008年生效實施。在高等教育改革中，冰島將法制建設貫穿于改革的整個進程，注重通過修改或補充法律的具體條款以立法的形式將有關政策固定下來，通過立法確保改革政策和措施的權(quán)威性和執(zhí)行性。據(jù)統(tǒng)計，自2009年高等教育改革啟動至今，冰島《高等教育法》共進行了三次修訂，《公立大學法》則進行了五次修訂。在內(nèi)容上，這些修訂或?qū)τ嘘P工作作出原則性規(guī)定或直接作出安排，使冰島在高等教育改革中出臺的政策和措施有法可依。譬如，關于在公立大學之間建立合作網(wǎng)絡的政策，就于2013年被寫入了《公立大學法》，為公立大學下一階段實現(xiàn)更多實質(zhì)性的整合提供了法律依據(jù)。

（二）堅持質(zhì)量至上的改革取向

質(zhì)量是高等教育的生命線，是高等教育在經(jīng)濟社會建設中發(fā)揮有效作用的基石，冰島對此有著深刻的認識并積極付諸于實踐。冰島在高等教育改革中堅持質(zhì)量至上的改革取向，始終將提高教學與科研的質(zhì)量作為改革的重要考量，將完善高等教育質(zhì)量保證體系和質(zhì)量建設作為高等教育改革持之以恒的目標追求。從2011年發(fā)布“高等教育資格框架”“高等教育質(zhì)量強化框架”到2015年修訂《高等教育法》完善大學的認證條款乃至到2017年發(fā)布“高等教育質(zhì)量強化框架（第2版）”將大學科研管理納入評估體系，質(zhì)量保證體系和質(zhì)量建設一直貫穿于冰島高等教育改革的全過程。自金融危機后冰島高等教育改革實施以來，冰島逐步確立起涵蓋教育部門負責的大學與學科認證、“高等教育國家資格框架”“高等教育質(zhì)量強化框架（第2版）”等在內(nèi)的質(zhì)量保證體系基本框架，形成在冰島教育、科學與文化部主導下的由高等教育質(zhì)量董事會、高等教育質(zhì)量委員會及各大學各司其職的高等教育質(zhì)量保證工作運行機制。此外，冰島高等教育對質(zhì)量的重視亦體現(xiàn)在大學的戰(zhàn)略制定中。冰島大學在其“2016-2021戰(zhàn)略”中專門指出，質(zhì)量文化指的是界定、測量、評估、確保與提高質(zhì)量的工具與進程，在該戰(zhàn)略中，質(zhì)量文化是其核心工作之一。[24]

（三）秉持扎根冰島與面向國際前沿相結(jié)合的改革理念

冰島高等教育改革注重吸收國際上的辦學經(jīng)驗，強調(diào)在扎根冰島的基礎上面向國際前沿尤其是博洛尼亞進程和歐洲高等教育區(qū)建設的改革理念。這一特點在冰島發(fā)布的“高等教育質(zhì)量強化框架”中有著充分的體現(xiàn)?！案叩冉逃|(zhì)量強化框架”牢牢地根植于冰島高等教育，同時，瞄準于高等教育國際發(fā)展的前沿，其設計得益于歐洲乃至更廣大范圍的國際經(jīng)驗與專業(yè)知識。在2011年發(fā)布的“高等教育質(zhì)量強化框架（第1版）”中，冰島高等教育質(zhì)量董事會的成員全部由國際人士擔任，完全是一個國際化的專家團隊。2017年發(fā)布的“高等教育質(zhì)量強化框架（第2版）”制定的依據(jù)之一就是經(jīng)歐洲高等教育區(qū)（EHEA）教育部長會議于2015年5月通過的修訂后的《歐洲高等教育區(qū)質(zhì)量保證標準與指導方針》（ESG），在內(nèi)容上前者對后者進行了參照和借鑒。

四、結(jié)語