粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理的體制機(jī)制再造問(wèn)題研究

摘要 粵港澳大灣區(qū)正在逐步的形成當(dāng)中，此過(guò)程自然會(huì)伴隨著各種危機(jī)的生成和發(fā)展，本著節(jié)約資源，合理有效的利用現(xiàn)有大灣區(qū)內(nèi)的資源，及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)和化解各種危機(jī)，有必要在完善大灣區(qū)內(nèi)9市現(xiàn)有的緊急應(yīng)急體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，融合香港澳門的危機(jī)應(yīng)對(duì)體制機(jī)制，再造大灣區(qū)的緊急應(yīng)急對(duì)策和流程：從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)案編制、預(yù)案的評(píng)估、演練和修改以及應(yīng)急隊(duì)伍的打造等幾方面著手構(gòu)建與世界一流灣區(qū)相適應(yīng)的緊急應(yīng)急體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞 粵港澳大灣區(qū) 緊急應(yīng)急管理 預(yù)案 演練 應(yīng)急隊(duì)伍

作者簡(jiǎn)介：秦春花，武漢大學(xué)法學(xué)博士，深圳技師學(xué)院副教授。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.134

粵港澳大灣區(qū)由于歷史原因，目前存在著三種體制機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，因此，應(yīng)急管理體制機(jī)制也相應(yīng)的存在著三種。如何協(xié)同三種不同的應(yīng)急管理體制機(jī)制，達(dá)到三地并肩協(xié)同作戰(zhàn)，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理的無(wú)縫銜接，節(jié)約資源，合理應(yīng)用資源，管理和管好大灣區(qū)內(nèi)的各種危機(jī)事件，保持大灣區(qū)和平安穩(wěn)，為大灣區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航正是本文研究的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

一、大灣區(qū)應(yīng)急管理體制機(jī)制重塑的理論基礎(chǔ)

根據(jù)現(xiàn)有的突發(fā)事件公共危機(jī)管理的理論：危機(jī)管理的“全危機(jī)管理”理論，即對(duì)涉及危機(jī)的所有環(huán)節(jié)和流程，包括所有人和物都要實(shí)施管理，各級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)、各界群眾及其社區(qū)組織如街道辦、居委會(huì)、村民委員會(huì)、小區(qū)物業(yè)管理等;其次，根據(jù)生命周期的四個(gè)環(huán)節(jié)的理論共四個(gè)階段，應(yīng)該早發(fā)現(xiàn)，及時(shí)采取措施，同時(shí)，按照危機(jī)管理大師羅伯特·希斯（Heather）的4R理論，縮減、預(yù)備、反映和恢復(fù)。

首先，應(yīng)該著力縮減危機(jī)的影響力，爭(zhēng)取在危機(jī)的第一階段沒(méi)有發(fā)生發(fā)展的萌芽階段把危機(jī)消滅掉，這是縮減的最佳狀態(tài)。實(shí)在不行，也要爭(zhēng)取在危機(jī)的第二階段成長(zhǎng)期把危機(jī)干掉。如果任其發(fā)展到成熟期，則縮減的功能幾乎為零了，會(huì)付出很高代價(jià)才能靜待危機(jī)消亡。為了到達(dá)最佳的縮減狀態(tài)，在萌芽狀態(tài)消滅掉危機(jī)，最好的辦法就是，盡可能早的發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這就是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素盡早設(shè)立預(yù)案，并且越詳細(xì)越好，越具有操作性越好，一旦評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后預(yù)案則具有一定的不可撤銷性，要在平時(shí)多訓(xùn)練多擴(kuò)散，爭(zhēng)取讓更多的人知道和掌握相關(guān)的避險(xiǎn)技巧和注意事項(xiàng)等，這就是“預(yù)案”階段;接下來(lái)是反應(yīng)階段，當(dāng)?shù)玫酱_切消息，危機(jī)出現(xiàn)，一旦接警，政府的危機(jī)管理部門必須立即啟動(dòng)相應(yīng)的對(duì)策措施，并積極協(xié)調(diào)指揮各方面的力量，爭(zhēng)取盡快把危機(jī)因素消滅掉。

其次，每個(gè)階段都還要及時(shí)進(jìn)行評(píng)估。把控好危機(jī)的整個(gè)處理環(huán)節(jié)和場(chǎng)景、細(xì)節(jié)，甚至是個(gè)人。防止，粗暴執(zhí)法，防止克減公民過(guò)渡，行政權(quán)力濫用;同時(shí)，也防止措施不到位，災(zāi)情疫情泛濫，出現(xiàn)不可收拾的場(chǎng)面，甚至直接導(dǎo)致政府生命終結(jié)。

最后，就是災(zāi)害重建，希斯把它稱為“恢復(fù)”階段，政府應(yīng)該調(diào)動(dòng)各方力量，盡快進(jìn)行災(zāi)害生產(chǎn)恢復(fù)、生活等方面的災(zāi)后重建工作。

二、香港、澳門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及其機(jī)制的改造、升級(jí)

從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度分析，香港并沒(méi)有設(shè)立專施緊急應(yīng)急管理（或者是危機(jī)應(yīng)對(duì)）的中心，新近設(shè)置了一個(gè)香港民安隊(duì)具體負(fù)責(zé)香港的緊急應(yīng)急?！跋愀壅犗碌囊恢ы毚┲品⑹芗o(jì)律約束的志愿應(yīng)急隊(duì)伍，隊(duì)員來(lái)自社會(huì)各階層，他們志愿登記后，通過(guò)遴選成為正式隊(duì)員。隨著社會(huì)發(fā)展，民安隊(duì)的職能與時(shí)俱進(jìn)，由初期的擔(dān)負(fù)備戰(zhàn)防御任務(wù)，轉(zhuǎn)型成為一支訓(xùn)練有素、能夠執(zhí)行多元化安保、服務(wù)任務(wù)的輔助應(yīng)急部隊(duì)”，澳門與香港在體制機(jī)制上非常相似的，澳門由于區(qū)域領(lǐng)土面積不大，特別行政區(qū)政府是澳門的行政機(jī)關(guān)，政府的首長(zhǎng)是行政長(zhǎng)官。澳門特別行政區(qū)政府設(shè)司、局、廳、處。機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的管理沒(méi)有香港繁瑣，緊急應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要是以行政長(zhǎng)官辦公室下設(shè)一系列機(jī)構(gòu)，包括警察總署、民安隊(duì)、應(yīng)用指揮緊急平臺(tái)等組成。類似于香港的緊急應(yīng)急管理體制機(jī)制，但是在緊急出警、搶險(xiǎn)救災(zāi)方面還需要盡快打造一支具有較強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)和良好裝備的應(yīng)急隊(duì)伍。

三、內(nèi)地9市與香港、澳門應(yīng)急管理體制機(jī)制的銜接和重塑

（一）灣區(qū)緊急應(yīng)急對(duì)策和流程再造

首先，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)案編制?；浉郯拇鬄硡^(qū)聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)（機(jī)關(guān)爭(zhēng)端解決機(jī)制委員會(huì)二）領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)案專家小組，要針對(duì)涉及到大灣區(qū)內(nèi)全社會(huì)各方面工作、生活過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)估，并完成總體應(yīng)急預(yù)案的編制、由廣東省應(yīng)急管理廳負(fù)責(zé)撰寫，報(bào)審批通過(guò)則下發(fā)各區(qū)地方政府，包括香港、澳門（如果香港、澳門的行政長(zhǎng)官投了反對(duì)票，則一票否決），同時(shí)備案并向全社會(huì)公告。通過(guò)這種模式，可以實(shí)現(xiàn)一定程度上的粵港澳大灣區(qū)內(nèi)真正的緊急應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。各區(qū)地方政府在總預(yù)案的指導(dǎo)下，根據(jù)地方實(shí)際存在的風(fēng)險(xiǎn)因素和資源情況完成地方總綜合預(yù)案編制，撰寫由地方應(yīng)急部門完成;各地區(qū)的其他機(jī)關(guān)和部門、企事業(yè)單位根據(jù)地方總預(yù)案完成專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案等的調(diào)研和撰寫，報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)（部門預(yù)案不用上報(bào)審批，備案就直接生效）。另外，企事業(yè)單位制訂的預(yù)案，及時(shí)上報(bào)相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門備案，上級(jí)主管部門，可以根據(jù)需要協(xié)調(diào)預(yù)案各方，保障預(yù)案順利實(shí)施。

其次，預(yù)案的評(píng)估、演練和修改。預(yù)案一旦生效，就必須定期組織評(píng)估，這個(gè)評(píng)估可以是編制單位內(nèi)部評(píng)估，也可以外聘第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，這是為了防止預(yù)案評(píng)估走流程;演練，至少二年演練和實(shí)操不得少于一次，目的是為了讓相關(guān)各方熟悉相關(guān)環(huán)節(jié)，同時(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)修改。根據(jù)《國(guó)家預(yù)案管理辦法》，總體、專項(xiàng)的預(yù)案至少是5年一次，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的至少是2年一次，其他則是3年一次。為了防止演練走過(guò)場(chǎng)，演練之前，要宣傳動(dòng)員，讓社會(huì)各界和相關(guān)演練主體明確演練的目的和熟悉預(yù)案的實(shí)施和操作流程，然后，要制訂演練方案和演練手冊(cè)，做到演練參與人手一冊(cè)，這樣才能保障演練能達(dá)到備戰(zhàn)的目的。

最后，應(yīng)急隊(duì)伍的打造。應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍國(guó)家層面要有幾支，大灣區(qū)層面也應(yīng)該有幾支，但是考慮到突發(fā)事件往往都是需要綜合型的搶險(xiǎn)救援隊(duì)，地方層面很難實(shí)現(xiàn)這個(gè)全日制的建制。參考香港的民安隊(duì)的做法，地方層面，可以考慮以下幾個(gè)步驟籌建自己的救援搶險(xiǎn)隊(duì)伍。第一，建立人才共享數(shù)據(jù)庫(kù)，由相應(yīng)的地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)管理并實(shí)現(xiàn)共享，也包括香港、澳門（當(dāng)然，香港、澳門的人才調(diào)動(dòng)必須得到香港、澳門政府的贊同及其本人的自愿）。第二，分類建檔，按搶險(xiǎn)救災(zāi)的行業(yè)和專家人才的級(jí)別來(lái)建檔，還要注意時(shí)時(shí)更新。這樣，一旦發(fā)生突發(fā)事件，需要相關(guān)的專業(yè)人才時(shí)，只要從數(shù)據(jù)庫(kù)了調(diào)查聯(lián)系方式即可。不過(guò)，建檔時(shí)，必須及時(shí)與相關(guān)專家和搶險(xiǎn)救災(zāi)的專業(yè)人才溝通好，至少要告知對(duì)方，最好給對(duì)方發(fā)一張聘書。并如果可能，演練時(shí)的訓(xùn)練可以聘請(qǐng)相關(guān)專家和專業(yè)人才對(duì)普通大眾進(jìn)行培訓(xùn)，付給少量的報(bào)酬。

（二）廣東省緊急應(yīng)急管理廳、各地市應(yīng)急管理局的體制機(jī)制重塑

首先，體制改革，依照國(guó)家應(yīng)急管理部的綜合性職能轉(zhuǎn)型為中心的改造，設(shè)置自己的管理機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)大灣區(qū)緊急應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃。當(dāng)然，按照《基本法》的規(guī)定，對(duì)香港、澳門的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和規(guī)劃跟對(duì)其他9市的略有不同，無(wú)論是在機(jī)構(gòu)設(shè)置還是物質(zhì)、人員的調(diào)撥等方面，都只能是協(xié)商解決，不能直接強(qiáng)制調(diào)撥。也不能直接下命令，只能是溝通達(dá)到一致后，共同采取行動(dòng)。萬(wàn)一溝通協(xié)商失敗，則必須通過(guò)請(qǐng)示中央才能確定下一步的行動(dòng)。

當(dāng)然，改造后廣東省緊急應(yīng)急廳的主要職能，除了原來(lái)的那些職能外，還要增設(shè)對(duì)疾病控制、社會(huì)治安管理等管理職能，當(dāng)然，該職能是否需要增加，得看國(guó)家應(yīng)急管理部的職能是否從單一調(diào)整為綜合而定。如果調(diào)整職能，那么廣東省緊急應(yīng)急管理廳的管理職能擴(kuò)大到疾病控制和社會(huì)治安管理后，其管轄權(quán)和位階，以及管理模式等都應(yīng)該有相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。要從目前單線條的管理模式，向多線條，分階段進(jìn)行。

其次，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的應(yīng)急管理的對(duì)接問(wèn)題。9市之間的對(duì)接問(wèn)題不大，它們的機(jī)構(gòu)設(shè)置幾乎是一模一樣的，并且廣東省已經(jīng)設(shè)立了應(yīng)急指揮中心平臺(tái)，基本完成了對(duì)9市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的指揮控制問(wèn)題，只需要適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行信息補(bǔ)充、溝通方式、響應(yīng)方式，機(jī)構(gòu)人員對(duì)接等方面進(jìn)行疏通，確保機(jī)制暢通，就能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)了。關(guān)鍵是與香港、澳門的聯(lián)動(dòng)問(wèn)題。不但體制阻隔，機(jī)制更不通，權(quán)限也不同，因此，這方面需要重點(diǎn)打造。爭(zhēng)取在短時(shí)間內(nèi)先完成信息共享和互通，中間時(shí)間完成溝通協(xié)商，長(zhǎng)時(shí)間完成法律法規(guī)共建（通過(guò)委員會(huì)一、委員會(huì)二共同努力完成區(qū)域協(xié)同緊急應(yīng)急法律法規(guī)體系建設(shè)），達(dá)到大灣區(qū)內(nèi)步調(diào)一致的聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，保持灣區(qū)安定、穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。

最后，預(yù)案啟動(dòng)。針對(duì)不同的事故、疫情、災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)等情況，隨著現(xiàn)場(chǎng)處置程序的不斷變化，預(yù)案也要相應(yīng)的不斷升級(jí)到更高一層級(jí)的預(yù)案，這就是預(yù)案的啟動(dòng)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條的“邊處理邊報(bào)告”的原則性規(guī)定，這種隨著現(xiàn)場(chǎng)處置情況變化而適時(shí)啟動(dòng)更高一級(jí)預(yù)案，使災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)能夠得到控制的情況，就是預(yù)案啟動(dòng)的過(guò)程。因?yàn)轭A(yù)案一旦啟動(dòng)，特別是層次高的預(yù)案的啟動(dòng)，很可能會(huì)克減公民的權(quán)利，此時(shí)緊急行政權(quán)的使用，即公定力之緣故，國(guó)家、政府此時(shí)行使暫時(shí)限制公民人身自由等超出日常法律邊界的行政行為，是為了保障自由民主國(guó)家之秩序。不過(guò)，在賦權(quán)給政府緊急行政權(quán)時(shí)，還必須把這種賦權(quán)同時(shí)控制在一定的法治的秩序內(nèi)，那就必須從預(yù)案啟動(dòng)程序上嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，并穩(wěn)妥適時(shí)的推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的應(yīng)急管理體制機(jī)制的再造和協(xié)同。