國際組織構(gòu)筑城市健康合作紐帶

朱云杰 王麗川

摘要：全球化促使雙贏式的非零和博弈原則越來越成為主流，隨著公共衛(wèi)生問題的重視和健康城市理念的推廣，城市之間基于技術(shù)、管理、政策等方面的合作交流不斷增加。而全球可持續(xù)發(fā)展衛(wèi)生治理的共同訴求和城市衛(wèi)生健康治理程度的差異要求城市網(wǎng)絡(luò)在其中起到紐帶作用。在介紹國際城市疫情防控經(jīng)驗中的共同點和衛(wèi)生治理具有復(fù)雜性和多尺度性的基礎(chǔ)上，闡明城市衛(wèi)生治理內(nèi)在和外在的聯(lián)系，回顧世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)的建立、工作框架和發(fā)展路徑，闡述其作為城市與城市、城市與世衛(wèi)組織之間起到紐帶作用的意義，為未來城市衛(wèi)生健康國際合作提供參考。

關(guān)鍵詞：疫情防控;國際組織;城市合作;健康城市;紐帶作用

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.05.010

一、背景

全球化進程處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，一個多層次、全方位、多元化的國際關(guān)系體系架構(gòu)即將出現(xiàn)。在這個轉(zhuǎn)型時期，國際合作內(nèi)涵大大豐富了，國際政治合作讓位于世界政治，跨國問題、全球性問題成為國際合作關(guān)心的一個中心議題，非國家行為體的作用正在加強，并正在得到應(yīng)有的重視。國際關(guān)系中的相互依存加深，一損俱損、一榮俱榮的觀念深入人心。全球化使得處理問題的思維與運作方式與過去明顯不同，“非此即彼”的零和博弈模式在減少，雙贏式的非零和博弈原則越來越成為主流。而且，國際規(guī)則和規(guī)范的作用增強，成為調(diào)節(jié)國家之間關(guān)系的重要杠桿，也日益成為可操作性的經(jīng)常性行為規(guī)范。在國際合作的“獵鹿博弈”邏輯中，盡管大多數(shù)國家實行有效的合作政策，但是只要有一個國家拖延和破壞也將會直接威脅到別國和整個世界的利益。因此，全球健康治理建設(shè)要求改變美西方主導(dǎo)的全球治理議程所包含的政治和理論偏好，建立旨在包容發(fā)展的國際對話機制和有效應(yīng)對跨國挑戰(zhàn)的跨國合作機制。

隨著近些年全球化的加深以及公共危機的外溢效應(yīng)，全球健康治理導(dǎo)致國家間相互依存日益加深，并對大國提出了更多的要求，國際研究顯示，沒有一個國家完全做好應(yīng)對流行病或大流行的準(zhǔn)備。全球衛(wèi)生安全“從根本上說是薄弱的”，新冠肺炎疫情是由新型冠狀病毒引起的第一次大流行，也是前所未有的同時可以控制的大流行。根據(jù)世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站統(tǒng)計，新冠疫情在200多個國家、地區(qū)出現(xiàn)或流行，近期全球確診人數(shù)破2 600萬，死亡人數(shù)超過86萬，已經(jīng)成為全球性重大危機并對全球政治、經(jīng)濟、社會等各個方面形成某種程度的挑戰(zhàn)，這類問題對區(qū)域和全球經(jīng)濟發(fā)展以及社會穩(wěn)定的消極影響不可低估。新冠肺炎衛(wèi)生疫情危機凸顯了構(gòu)建人類命運共同體的重要性，在疫情面前，全人類都是“利益攸關(guān)方”，城市合作是建設(shè)全球健康治理的重要基石。城市衛(wèi)生合作更需要避免“鄰避主義”，并建設(shè)基于人類命運共同體。

為更好地應(yīng)對疫情、移民、氣候變化等挑戰(zhàn)，城市與國際組織的合作將起到顯著的作用，其合作形式主要有兩種：一種是自上而下的形式下達全球治理到城市，另一種是自下而上打通了城市與全球治理。而國際組織正式構(gòu)筑城市健康合作的紐帶。世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)一方面承載了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)到城市實踐的具體執(zhí)行，另一方面其強調(diào)創(chuàng)新為衛(wèi)生治理在多個城市的推廣提供了適應(yīng)性。本文介紹了世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)的建立、工作框架和發(fā)展路徑，闡述其作為城市與城市、城市與世衛(wèi)組織之間起到紐帶作用的意義，為未來城市衛(wèi)生健康國際合作提供參考。[1]

二、城市疫情防控體系與國際組織聯(lián)結(jié)城市合作

（一）國際城市疫情防控體系建設(shè)

國際城市的人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等高度集中，面對疫情帶來的傳染風(fēng)險、危害和治理難度都不斷提高，倫敦、紐約、新加坡、多倫多都曾遭受非典（SARS）、甲型H1N1流感、新冠病毒（COVID-19）的侵襲，同時也形成了各自的疫情防范城市治理經(jīng)驗和公共政策體系。

為應(yīng)對疫情傳播，國際城市為保持開放以維持其全球地位，必須積極調(diào)動最為接近個人層面的民間力量來實現(xiàn)治標(biāo)治本。例如新加坡是典型的城市國家，其國家發(fā)展的基礎(chǔ)建立在全球貿(mào)易、航運、金融的互聯(lián)互通。2002年新加坡有750萬外國游客、65萬外籍勞工，以及超過1 000億美元的外國直接投資，其對全球互聯(lián)互通極為敏感，堅持疫情暴發(fā)期間開放和聯(lián)通全球城市戰(zhàn)略不動搖，因此其對疫情實時報備和公民防疫意識培養(yǎng)格外重視。在SARS期間，新加坡政府與民眾經(jīng)常組織進行SARS疫情“公共溝通”，設(shè)立了一個特別的電視頻道，教育新加坡人預(yù)防措施。2020年新冠疫情期間，新加坡政府設(shè)置了社交媒體（Whats App）疫情頻道，隨時和市民交流，讓民眾區(qū)分疫情公共安全和隔離政策信息。新加坡市民普遍具有高疫情風(fēng)險意識，長期支持政府隔離、空間屏障、醫(yī)療資源劃撥等強制措施。新加坡在民眾支持的基礎(chǔ)上建立起疫情信息監(jiān)控和審查制度、危險空間回避制度、自我隔離制度和公共衛(wèi)生維護制度。

在防疫衛(wèi)生協(xié)同方面，國際城市乃至其所屬國家與各國疾控中心密切合作，確保信息平衡。在疫情傳播期間，乃至疫情得到有效控制后，總結(jié)和分享經(jīng)驗，盡早完成《疫情防控管理指南》，形成統(tǒng)一有效的指導(dǎo)，為疫情知識儲備和預(yù)警防控提供了大力支持。例如在甲型H1N1流感疫情之后，英國、歐盟、美國和世界衛(wèi)生組織等多方合作制定的《季節(jié)性流感的流感病例和暴發(fā)管理標(biāo)準(zhǔn)指南》，以此形成了對2009年甲型H1N1流感疫情防控經(jīng)驗的總結(jié)成果。該指南建議國家根據(jù)緩解、遏制和延遲這三個階段來設(shè)計防疫措施，對于2009年之后的多次全球流感預(yù)防產(chǎn)生了積極的促進作用。在防止疫情暴發(fā)的區(qū)域合作方面，英國積極謀求歐盟其他成員的支持和歐盟協(xié)同行動。根據(jù)最初歐盟疾控中心監(jiān)測結(jié)果，英國會有30%的人口受到第一波甲型H1N1流感感染，而預(yù)測英國缺乏足夠的醫(yī)療資源應(yīng)對疫情暴發(fā)。歐盟衛(wèi)生理事會部長會議多次協(xié)調(diào)，形成歐盟甲型H1N1流感防疫共識，即在疫情無法遏制的場景下，歐盟成員國采取一致行動，共同調(diào)配醫(yī)療資源，緩解英國醫(yī)療部門緊張壓力，接納英國甲型H1N1流感病例，緩解英國防疫壓力。

（二）世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)

歐洲城市在圍繞健康城市建設(shè)所開展的城市合作乃至城市網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展經(jīng)驗較為豐富，城市網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)立體化多層次的特征，有世衛(wèi)組織（WHO）、歐盟疾病預(yù)防控制中心等國際組織直接引領(lǐng)健康城市建設(shè)、疫情防控監(jiān)管工作，形成健康安全合作框架?？蚣苤械亩鄬哟沃卫砩婕叭蚧虺瑖摇⒌貐^(qū)、國家和地方的不同層面、不同領(lǐng)域和不同功能的治理，這也是世衛(wèi)組織針對不同層面的治理對象所對應(yīng)規(guī)模的合作，滿足多層次衛(wèi)生需要和健康保障目標(biāo)。

1986年，世衛(wèi)組織歐洲區(qū)域辦公室決定啟動城市健康促進計劃，實施區(qū)域性的“健康城市項目（Healthy Cities Project，HCP）”，這是在《渥太華憲章》（Ottawa Charter for Health Promotion）和“人人享有健康（Health for All Principles）”等健康運動和戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，也是WHO面對21世紀(jì)城市化給城市居民健康帶來的挑戰(zhàn)而倡導(dǎo)的全球行動。它鼓勵地方政府通過政治承諾、制度變革、能力建設(shè)，基于伙伴關(guān)系規(guī)劃和創(chuàng)新項目，參與健康事業(yè)的發(fā)展。重點圍繞健康與貧困地區(qū)的不平等現(xiàn)象、弱勢群體的需求、參與式治理，以及健康的社會、經(jīng)濟、環(huán)境決定因素等四方面內(nèi)容，促進公民的健康和福祉。2018年2月，丹麥哥本哈根會議上通過了《哥本哈根市長共識：人人享有更健康，更快樂的城市——一種安全，包容，可持續(xù)和復(fù)原力的社會》，所體現(xiàn)的愿景與《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程（The 2030 Agenda for Sustainable Development）》完全一致，并在整個議程期間指導(dǎo)世界衛(wèi)生組織關(guān)于健康城市的工作直到2030年。其內(nèi)容包括：在城市層面建立針對健康和福祉的服務(wù)體系，促進各國政府、國際組織、政府不同部門與公民、社會之間建立伙伴關(guān)系，創(chuàng)造積極、包容、安全的城市環(huán)境;通過健康城市網(wǎng)絡(luò)和市長峰會，確定每年城市健康治理的主題，循序漸進，不斷完善城市健康治理體系建設(shè)。2019年，WHO東南亞健康城市網(wǎng)絡(luò)大會成果《到2030年加強全民健康覆蓋的基層一線服務(wù)》明確了東南亞各國在社區(qū)層面的衛(wèi)生及健康服務(wù)質(zhì)量提升需求。[2]

世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)（World Health Organization European Healthy Cities Network）是一個全球性的城市網(wǎng)絡(luò)，致力于將健康在城市政府的議程中上升到與社會、經(jīng)濟和政治等議程同一高度的目標(biāo)。30年來，WHO歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)匯集了約100個旗艦城市和約30個國家網(wǎng)絡(luò)。旗艦城市與世衛(wèi)組織歐洲區(qū)域辦公室直接互動，而國家網(wǎng)絡(luò)則將特定會員國的城市匯集在一起。在這兩種情況下，世衛(wèi)組織都提供政治，戰(zhàn)略和技術(shù)支持以及能力建設(shè)。旗艦城市和國家網(wǎng)絡(luò)一起覆蓋了大約1 400個城市。它們的共同目標(biāo)是使地方政府參與政治承諾、機構(gòu)改革、能力建設(shè)、基于伙伴關(guān)系的計劃和創(chuàng)新。其具體目標(biāo)包括：促進所有人的健康和福祉并減少健康不平等;在國家、地區(qū)和全球范圍內(nèi)以身作則;支持實施世衛(wèi)組織戰(zhàn)略重點。2018年，該網(wǎng)絡(luò)在整個歐洲地區(qū)慶祝成立30周年，也是WHO歐洲區(qū)域辦公室啟動“城市健康促進計劃”第六階段的收官年。在過去的30年中，“健康城市”運動一直是變革的先鋒，它創(chuàng)造了更溫情的城市環(huán)境，為使用城市的人們的健康和福祉提供了支持。它還激發(fā)了“健康城市”網(wǎng)絡(luò)在世衛(wèi)組織所有其他地區(qū)蓬勃發(fā)展，從而在全球范圍內(nèi)推動了健康城市的發(fā)展。在一個由多個政府層級組成的復(fù)雜世界中，為實現(xiàn)類似目標(biāo)而努力的眾多部門，以及參與追求健康和福祉的眾多利益相關(guān)者中，城市處于獨特的位置，可以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。全球性問題在地方城市一級得以處理，健康城市愿景充分肯定了這一點。[3]

世衛(wèi)組織是聯(lián)合國的會員國機構(gòu)，通過其理事機構(gòu)，即世界衛(wèi)生大會（全球）和區(qū)域委員會（地區(qū)），確定本組織的戰(zhàn)略重點。在這種情況下，“健康城市”運動可以加強地方行動，以實現(xiàn)戰(zhàn)略重點，建設(shè)應(yīng)對氣候變化的公共衛(wèi)生能力，并在地方一級促進基于人群的疾病預(yù)防和健康促進活動。如圖1所示，在聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下，世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)是城市、國家、世衛(wèi)組織和聯(lián)合國四個層面之間的紐帶，通過地方一級的執(zhí)行來改善國內(nèi)衛(wèi)生健康與福祉服務(wù)環(huán)境，兌現(xiàn)GPW13規(guī)劃的執(zhí)行，對標(biāo)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和聯(lián)合國發(fā)展援助框架要求并通過共同國家評估。

世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)的意義在于最大程度降低風(fēng)險的情況下支持在世衛(wèi)組織綜合整個歐洲經(jīng)驗和城市之間協(xié)同效應(yīng)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。在歐洲城市面對健康問題時，依靠世衛(wèi)組織網(wǎng)絡(luò)的支持可以使市政當(dāng)局兼顧戰(zhàn)略衛(wèi)生發(fā)展和具體計劃、政策及規(guī)劃的制定。同時，世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)以及國家網(wǎng)絡(luò)對歐洲地區(qū)及其他地區(qū)健康與社會發(fā)展的貢獻將被作為案例，在與其他網(wǎng)絡(luò)共享有關(guān)健康、環(huán)境與經(jīng)濟的指標(biāo)和概況的背景下，以創(chuàng)新城市衛(wèi)生項目的形式在城市和中央政府層面進行推廣應(yīng)用，同時與歐盟范圍內(nèi)制定的工作框架保持一致。

三、結(jié)論與建議

新冠疫情的全球蔓延反映了城市衛(wèi)生與健康治理的迫切。城市之間差異導(dǎo)致其對共同目標(biāo)的治理程度不同，這也是建立城市網(wǎng)絡(luò)的需求所在。在全球化發(fā)展趨勢下，城市聯(lián)盟或城市合作網(wǎng)絡(luò)在城市合作管理上面起到網(wǎng)絡(luò)組織樞紐的作用，成為成員國和協(xié)調(diào)機構(gòu)的對口組織，并與區(qū)域合作組織政策目標(biāo)保持一致，在創(chuàng)新、人道主義援助、最佳實踐案例分享、伙伴關(guān)系維持，以及多部門合作起到關(guān)鍵作用。

關(guān)注民眾的城市網(wǎng)絡(luò)著眼于城市所承載的具體職能，如教育、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等，致力于改善城市居民的生活品質(zhì)，致力于促進城市的可持續(xù)發(fā)展。歐盟城市有“一體化”發(fā)展的需求，成立以“問題治理”為導(dǎo)向的城市合作網(wǎng)絡(luò)需要從城市的分類、功能和構(gòu)成三個方面來思考：根據(jù)不同城市功能和定位，設(shè)計不同城市網(wǎng)絡(luò)組織原則和遠景規(guī)劃;組織功能需要和城市治理前沿緊密結(jié)合，通過城市網(wǎng)絡(luò)來帶動城市治理特色發(fā)展、互補互利;組織構(gòu)成設(shè)計，需要調(diào)動城市居民的積極性，自下而上推動城市合作網(wǎng)絡(luò)的可持續(xù)發(fā)展。城市網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展既體現(xiàn)了全球治理的共同目標(biāo)，又反映了差異化的治理需求。世衛(wèi)組織歐洲健康城市網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展過程逐步將健康城市從理念轉(zhuǎn)化為全民覆蓋的實踐。貫徹了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，又通過創(chuàng)新為衛(wèi)生治理在多個城市的推廣提供了適應(yīng)性。多個網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌下的指標(biāo)體系與區(qū)域內(nèi)工作框架的一致性體現(xiàn)了國際組織作為構(gòu)筑城市健康合作的紐帶作用。

當(dāng)前，我國正處于抗擊新冠病毒疫情關(guān)鍵階段，民間外交對于抗擊疫情起到不容忽視的作用。一是在外交部和民政部領(lǐng)導(dǎo)下，指派相應(yīng)的專門民間組織，建立統(tǒng)一的抗擊病毒疫情海外民間援助平臺，既可統(tǒng)籌好海外援助物資使用，也可以民間外交體現(xiàn)我國負責(zé)任大國的形象。二是利用民間外交開展國際科學(xué)合作，為我國防控工作提供國際經(jīng)驗與知識參考，以疫情工作為突破口，構(gòu)建中外知識交流合作平臺，通過社會機構(gòu)組織中美歐日等國聯(lián)合科學(xué)家防疫調(diào)查組，合作論證病毒來源、傳染源和傳播途徑，形成防疫領(lǐng)域的科學(xué)共同體，同時也打破美西方對我國的科技封鎖。三是民間外交可以協(xié)助避免防疫中的“鄰避效應(yīng)”。新型冠狀病毒疫情沖擊過程中的稀缺資源是信息溝通，特別是國際信息溝通。在占據(jù)充分信息的基礎(chǔ)上，世界衛(wèi)生組織和相關(guān)國家才能協(xié)同應(yīng)對和避免“鄰避效應(yīng)”。重視民間外交多種主體（社會組織、企業(yè)等）已有的國際公信力，對外做好防疫民間外交工作以防范疫情的國際“鄰避效應(yīng)”。

參考文獻：

[1]謝伏瞻.中國康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2017）[R].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2017.

[2]WHO Regional Office for South-East Asia. Strengthening frontline services for universal health coverage by 2030[R]. New Delhi， 2019.

[3]Tsouros A. City leadership for health and sustainable development： The World Health Organization European Healthy Cities Network[J]. Health Promotion International， 2009（1）：4.