鄉(xiāng)村旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度性對(duì)策初探

周黎

摘 要：鄉(xiāng)村旅游是指以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物，依托農(nóng)村區(qū)域的優(yōu)美景觀、自然環(huán)境、建筑和文化等資源，在傳統(tǒng)農(nóng)村休閑游和農(nóng)業(yè)體驗(yàn)游的基礎(chǔ)上，拓展開發(fā)會(huì)務(wù)度假、休閑娛樂等項(xiàng)目的新興旅游方式。鄉(xiāng)村旅游在后工業(yè)化時(shí)代的今天已經(jīng)日益成為一種主要的旅游方式，而走可持續(xù)發(fā)展的路徑，勢必成為科學(xué)首選。本文從政府、村（社區(qū)）、品牌推介、項(xiàng)目建設(shè)等四方面，探討促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的制度性措施。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;可持續(xù)發(fā)展;內(nèi)生式發(fā)展

本著開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制的三大原則，20多年來，試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了很大的成就。2014年5月15日，習(xí)近平總書記對(duì)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展作出重要批示，指出建設(shè)好畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)，不僅是畢節(jié)發(fā)展、貴州發(fā)展的需要，對(duì)全國其他貧困地區(qū)發(fā)展也有重要示范作用。省委趙克志書記也作出重要批示，要求全市把思想統(tǒng)一到總書記的重要批示精神上來，向黨中央和總書記交上一份合格的答卷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，畢節(jié)市目前有人口833.89萬人，其中有772.79萬農(nóng)業(yè)人口，貧困人口仍然超過250萬。如何將習(xí)總書記的重要批示落實(shí)到位，不辜負(fù)黨中央、國務(wù)院的對(duì)試驗(yàn)區(qū)的殷切期望和關(guān)懷，成為擺在試驗(yàn)區(qū)人民面前的一個(gè)最重要的政治任務(wù)。畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)長期相對(duì)落后的發(fā)展?fàn)顩r，保護(hù)了境內(nèi)許多優(yōu)秀的旅游資源。結(jié)合試驗(yàn)區(qū)的地理環(huán)境和區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，成為助力試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（見表一），畢節(jié)旅游業(yè)發(fā)展的產(chǎn)值比重在不斷增大，增速也高出所有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

表一：2013年畢節(jié)市三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增速對(duì)照表（單位：億元）

農(nóng)業(yè) 工業(yè) 第三產(chǎn)業(yè) 旅游業(yè)

產(chǎn)值 196.60 449.75 395.58 207.61

增速 6.8% 17.2% 16.0% 27.4%

由此可見，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方向和趨勢，這是試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代需要。試驗(yàn)區(qū)建立26年來，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境從不斷惡化到明顯改善的跨越，緊緊守住了生態(tài)的底線。但是，試驗(yàn)區(qū)屬于典型的卡斯特地形，生態(tài)較為脆弱，一旦破壞就很難恢復(fù)。因此，走可持續(xù)發(fā)展的道路，守住青山綠水，成為試驗(yàn)區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的不二路徑。

筆者以為，走可持續(xù)發(fā)展的道路，注重生態(tài)保護(hù)，不能只是說說而已，必須要體現(xiàn)在實(shí)際行動(dòng)上。而人們的實(shí)踐行為，必須要有一定的原則和準(zhǔn)繩。在這些方面，有識(shí)之士已經(jīng)從不同的層面和角度做了許多有益的探討，有力地推動(dòng)了旅游業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)然，其中還有很多需要健全、完善和進(jìn)一步探討的地方。筆者認(rèn)為，建立一套科學(xué)系統(tǒng)、切合實(shí)際、執(zhí)行有力的制度，將旅游的主體和客體行為都全部納入剛性約束，是促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，特別是鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的重中之重。而制度的制定和執(zhí)行，筆者以為，必須要從政府、村（社區(qū)）、品牌推介、項(xiàng)目建設(shè)等四方面，聯(lián)動(dòng)部署、統(tǒng)籌推進(jìn)，才能構(gòu)建一整套剛性制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、以政府為主導(dǎo)，構(gòu)建旅游資源開發(fā)、利用、保護(hù)的長效機(jī)制

“生態(tài)環(huán)境是最寶貴的旅游資源，是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和必備條件，必須要高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，牢固樹立‘環(huán)境興旅的觀念?！雹偈聦?shí)上，在中國，“將生態(tài)環(huán)境問題寫進(jìn)試驗(yàn)區(qū)綱領(lǐng)首創(chuàng)于1988年的貴州畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)?！雹凇吧鷳B(tài)建設(shè)”本身就是畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)的三大原則之一。趙西萍教授在《旅游市場營銷》中就研究認(rèn)為，中國的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚。到目前為止，中國的旅游模式從主體上看，仍然為第一代產(chǎn)品，也就是普遍的觀光旅游，其主要特點(diǎn)是以自然資源文化為主，旅游方式以參觀為主。這樣的旅游方式從質(zhì)上和量上都是最低等級(jí)的，長此以往，勢必會(huì)造成旅游資源的浪費(fèi)，也不能在國際上產(chǎn)生大的競爭力，從而影響旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，特別是造成旅游資源的破壞，影響旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)來說，其旅游業(yè)的發(fā)展更是如此。因此，對(duì)鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，就成為旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心所在。建立健全環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)的剛性約束，勢在必行。我們設(shè)定制度，就是“為了形成一定的行為規(guī)范，用以調(diào)整和規(guī)范人與自然以及人們之間的行為關(guān)系，進(jìn)而保證在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的均衡與協(xié)調(diào)。”③

筆者認(rèn)為，制度層面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，首先需要以政府為主導(dǎo)，從以下三個(gè)方面入手。

（一）明確旅游資源的所有權(quán)，實(shí)施部門聯(lián)動(dòng)管理。一直以來，旅游資源家底不清，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，一些單位和個(gè)人無償占有資源，是旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境得不到有效保護(hù)的根源。要明確旅游資源的國家政府所有權(quán)，可以成立單獨(dú)的旅游資源管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)，構(gòu)建一套公安、林業(yè)、旅游、交通、教育、衛(wèi)生等多部門聯(lián)合管理資源的溝通協(xié)調(diào)、共同執(zhí)法制度，確保管理系統(tǒng)、科學(xué)和到位。

（二）實(shí)施“兩權(quán)分離”，完善代理制度。長期以來，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，加之產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，很多旅游資源的管理者同時(shí)也是經(jīng)營者，既是運(yùn)動(dòng)員，也是裁判員，不能加強(qiáng)對(duì)破壞旅游資源的行為進(jìn)行有效監(jiān)管。特別是對(duì)百里杜鵑、織金洞、草海等著名景區(qū)，更要堅(jiān)決明確其國有性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)好政府的主導(dǎo)功能和服務(wù)職能。要將旅游資源的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，建立健全和完善代理制度和特許經(jīng)營制度，強(qiáng)化規(guī)劃和資源的監(jiān)督管理。

（三）樹立保住青山綠水也是政績觀，完善環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。研究和現(xiàn)實(shí)均體現(xiàn)出，長期以來，以GDP作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要核算指標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，極大地刺激經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也造成了資源的極大浪費(fèi)，環(huán)境的嚴(yán)重污染和生態(tài)平衡。當(dāng)前，要由市統(tǒng)籌，各縣（區(qū)）根據(jù)實(shí)際情況，制定和出臺(tái)一系列環(huán)保、政績考核等制度措施，并加強(qiáng)對(duì)廣大干部的宣傳教育力度，走出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)單一靠GDP增長的思維誤區(qū)，建立完善一套科學(xué)的評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的新標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)保護(hù)成效作為一項(xiàng)核心指標(biāo)，確保旅游資源的有效保護(hù)，促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、以村（社區(qū)）為核心，構(gòu)建基層參與管理的長效機(jī)制

以村（社區(qū)）為核心的基層管理長效機(jī)制，主要從另方面著手。

（一）以“內(nèi)生式發(fā)展”理論為指導(dǎo)，激發(fā)村（社區(qū)）基層參與管理活力。鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展，需要加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)村旅游資源還主要以“個(gè)體戶”的形式出現(xiàn)，采取“出讓旅游經(jīng)營權(quán)模式”，④這種模式不利于鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)利用和保護(hù)，也不利于從總體上提高景區(qū)人民的收入和生活水平。因此，必須要打破這種模式，以“內(nèi)生式發(fā)展”理論⑤為指導(dǎo)，充分發(fā)揮村民自治委員會(huì)、村集體、鄉(xiāng)村旅游協(xié)會(huì)、社區(qū)居民及其它第三方組織的監(jiān)督作用，并切實(shí)保證鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營行為的合理、合法進(jìn)行，通過村規(guī)民約等形式，將旅游者和經(jīng)營者納入景區(qū)自治對(duì)象，對(duì)其破壞環(huán)境的行為進(jìn)行約束，加大對(duì)過度開發(fā)、污染、破壞資源環(huán)境等行為的處罰力度，并不斷構(gòu)建、完善社區(qū)參與的相關(guān)制度、措施和規(guī)則，如社區(qū)參與決策、社區(qū)參與利益分配、社區(qū)參與保障、社區(qū)參與約束、社區(qū)參與評(píng)估等長效機(jī)制。⑥

（二）以提升旅游服務(wù)水平為目標(biāo)，構(gòu)建對(duì)旅游人才培養(yǎng)的長效機(jī)制。旅游人才的匱乏，導(dǎo)致旅游規(guī)劃、旅游線路設(shè)計(jì)等長期滯后，特別是旅游服務(wù)水平不高，成為長期制約鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的重要因素。徐福英教授研究認(rèn)為，當(dāng)前發(fā)展鄉(xiāng)村旅游人才“軟環(huán)境”，包括三類人才：第一，高素質(zhì)、高水平的地方旅游行政人員;第二，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)紀(jì)人;第三，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者和服務(wù)者。現(xiàn)實(shí)狀況是，第一種人才不多，第二種人才奇缺，第三種人才從業(yè)人數(shù)多但文化素質(zhì)低。⑦筆者認(rèn)為，在旅游景區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)導(dǎo)游講解不生動(dòng)到位、餐飲服務(wù)人員隨意宰客、強(qiáng)迫購物、購物回扣等行為，缺乏旅游人才是一個(gè)重要原因。2014年3月11日，國家旅游局正式出臺(tái)《關(guān)于支持畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的意見》（旅發(fā)【2014】46號(hào)）明確提出要采取舉辦培訓(xùn)班、送教上門等形式，支持畢節(jié)旅游人才培訓(xùn)。筆者以為，一方面要加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，短期內(nèi)彌補(bǔ)人才短缺的不足;另一方面要統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育、成人教育、職業(yè)教育、高等教育等資源，構(gòu)建旅游人才培養(yǎng)的長效機(jī)制。同時(shí)，要從大眾的層面，創(chuàng)新各種宣傳教育方式，不斷提升公眾的環(huán)保意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、經(jīng)營意識(shí)等。如前兩年黔西縣“喻媽媽”利用快板宣傳的方式，近兩年來納雍縣采用農(nóng)民講師在廣大群眾中廣泛宣傳環(huán)保、道德、禮儀、政策等，收效很好。

三、以原生態(tài)文化為載體，構(gòu)建旅游宣傳和推介長效機(jī)制

國務(wù)院研究室在《新時(shí)期中國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》中得出結(jié)論，世界旅游大國無不高中重視旅游的宣傳推介。亞洲金融危機(jī)期間，韓國總統(tǒng)金大中親自擔(dān)任旅游大使對(duì)本國旅游進(jìn)行推介，足見國外對(duì)旅游宣傳推介工作的重視。畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)各縣（區(qū)）都有豐富的旅游資源，但是其知名度卻不是很大，很多人不知道，顯然有宣傳推介不到位的因素在里邊。

筆者認(rèn)為，我們要把旅游宣傳作為本地區(qū)政府外宣工作的重點(diǎn)，結(jié)合試驗(yàn)區(qū)地處西部、發(fā)展相對(duì)滯后、少數(shù)民族聚居等實(shí)際，充分整合當(dāng)?shù)刭Y源，以充分挖掘少數(shù)民族的原生態(tài)文化并不斷對(duì)外界表演為載體，利用電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、各種文化交流活動(dòng)等資源，同樣以政府為主導(dǎo)，構(gòu)建一整套符合本地區(qū)實(shí)際的宣傳推介計(jì)劃和機(jī)制。重點(diǎn)可以從以下兩個(gè)方面入手。

（一）平面靜態(tài)宣傳。即利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等新聞媒體進(jìn)行宣傳。成立專門的旅游宣傳和推介機(jī)構(gòu)，對(duì)宣傳推薦進(jìn)行全盤規(guī)劃，宣傳要有計(jì)劃、有目的、有重點(diǎn)、有亮點(diǎn)，不斷提升本地旅游資源在外地的影響力和知曉率。當(dāng)?shù)厮型庑襟w要聯(lián)動(dòng)工作，構(gòu)建旅游宣傳的專門和長效機(jī)制，并長期堅(jiān)持。

（二）立體互動(dòng)宣傳。即利用藝術(shù)團(tuán)、文化機(jī)構(gòu)、旅游機(jī)構(gòu)、民間組織等，通過原生態(tài)文化節(jié)目的演出，融入各景區(qū)的代表性元素，用立體的表演來展現(xiàn)旅游景區(qū)的魅力，達(dá)到向外宣傳和推介的目的，并進(jìn)一步形成“大旅游”的宣傳推介和管理機(jī)制。⑧

四、以美麗鄉(xiāng)村等建設(shè)項(xiàng)目為契機(jī)，構(gòu)建旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)長效機(jī)制

當(dāng)前，鄉(xiāng)村旅游走可持續(xù)的發(fā)展道路，遇到的一系列問題很多。研究認(rèn)為，主要表現(xiàn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)發(fā)展階段的約束、市場規(guī)模約束、資金條件約束，技術(shù)條件約束、人力資源條件約束等。而“旅游基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，仍然是我國旅游業(yè)發(fā)展的制約因素”，對(duì)試驗(yàn)區(qū)來說，這個(gè)因素體現(xiàn)得更加明顯。因此，從制度層面來看，將旅游基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目建設(shè)納入剛性約束，并形成一整套科學(xué)合理易于執(zhí)行的成效機(jī)制，是進(jìn)一步促使試驗(yàn)區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然。

筆者以為，就目前試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來說，要對(duì)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)撥出專項(xiàng)資金，這是不現(xiàn)實(shí)的。因此，我們要在現(xiàn)有條件下，通過總體規(guī)劃、通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧的方式，充分整合當(dāng)前正在進(jìn)行的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施等資源，從游客的需要出發(fā)，在行、游、住、食、購、娛等環(huán)節(jié)下功夫，并形成長遠(yuǎn)思維，在今后的各種項(xiàng)目中都充分整合，在不影響項(xiàng)目本身功用的基礎(chǔ)上，達(dá)到兼顧旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，創(chuàng)造方便舒適、安全衛(wèi)生、生態(tài)良好的環(huán)境，吸引更多游客。

黨的十八大提出了“推動(dòng)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，其核心就是要按照生態(tài)文明的要求，守住青山綠水。而旅游業(yè)是資源、環(huán)境依賴性最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游更是如此。當(dāng)前，有關(guān)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要問題研究受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，人們從不同的層面、不同的視覺，采用不同的方法作了許多研究工作，成效很大。但是從制度層面的分析則很少見，幾乎為零。筆者僅從制度層面作出以上粗略的探討，期望能對(duì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的旅游業(yè)有所幫助。因?yàn)闀r(shí)間有限、水平有限，肯定還有很多不足，懇望各位批評(píng)指正。

注 釋

① 國務(wù)院研究室課題組：《新時(shí)期中國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》，北京：中國旅游出版社，2009年12月第1版，第65頁。

② 楊繼紅、王慶：《中國試驗(yàn)區(qū)：科學(xué)發(fā)展觀的冶煉爐》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年10月第1版，第97頁。

③ 熊元斌：《旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題研究——基于科學(xué)發(fā)展觀的制度安排視覺》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013年9月第1版，第36頁。

④ 周永廣：《山村旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究——以基層組織和機(jī)制創(chuàng)新為切入點(diǎn)》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2011年6月第1版，第48頁。

⑤ 李錦宏：《貴州省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展理論與實(shí)證研究》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2011年12月第1版，第145——147頁。

⑥ 徐福英：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的旅游業(yè)發(fā)展研究：模式構(gòu)建與類型分析》，天津：南開大學(xué)出版社，2013年6月第1版，第87頁。

⑦ 熊元斌：《旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題研究——基于科學(xué)發(fā)展觀的制度安排視覺》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013年9月第1版，第248頁。

⑧ 汪曉梅：《基于生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論的我國生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展問題研究》，北京：旅游教育出版社，2011年8月第1版，第122頁。

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