從司法業(yè)務(wù)考評(píng)角度評(píng)析掃黑除惡指標(biāo)化問題

摘 要：2018年1月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》，由此在全國范圍內(nèi)展開新一輪的掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)。為了確保掃黑除惡的力度、廣度、深度，地方政府及公安司法機(jī)關(guān)強(qiáng)化階段性業(yè)績評(píng)價(jià)，具體落實(shí)中均推出了系列工作考評(píng)辦法、考核細(xì)則，將掃黑除惡作為現(xiàn)階段的重點(diǎn)業(yè)務(wù)。個(gè)別考評(píng)體系中，掃黑除惡專項(xiàng)考核呈現(xiàn)出數(shù)量化、指標(biāo)化的傾向。各地公安司法機(jī)關(guān)在辦理黑社會(huì)及惡勢力違法犯罪案件中，不僅應(yīng)重視效率與力度，及時(shí)懲處打擊黑社會(huì)惡勢力犯罪活動(dòng)，更要注重依法辦案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定黑惡犯罪活動(dòng)。相關(guān)司法業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)中，應(yīng)強(qiáng)化構(gòu)建科學(xué)合理的考評(píng)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)司法公正效果的追求。

關(guān)鍵詞：掃黑除惡;司法業(yè)務(wù)考評(píng);指標(biāo)考核

一、本輪掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)特征

2018年1月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》，由此在全國范圍內(nèi)開展新一輪的掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)。本輪掃黑除惡從此前“打黑除惡”轉(zhuǎn)變而來，旨在同反腐敗斗爭和基層“拍蠅”結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)對(duì)黑惡組織勢力、黑社會(huì)違法犯罪活動(dòng)及基層微腐敗的根除肅清，呈現(xiàn)出力度前所未有、廣度前所未有、深度前所未有的明顯特征。

與歷次打黑除惡專項(xiàng)斗爭相比，本輪掃黑除惡前一階段的工作內(nèi)容與成果呈現(xiàn)如下主要特征。從打擊內(nèi)容上看，惡勢力活動(dòng)成為主要整治對(duì)象。根據(jù)第一階段即2018年各地市發(fā)布的掃黑除惡“成績單”和相關(guān)案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，除惡明顯超出打黑，部分地區(qū)惡勢力活動(dòng)人數(shù)和犯罪案件在掃黑除惡案件的九成以上。這也與以往以黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪為主要打擊對(duì)象存在明顯區(qū)別。其次，在打擊領(lǐng)域方面，掃黑除惡范圍涵蓋全國，尤其加大基層黑惡勢力如鄉(xiāng)村惡霸等鏟除力度，防范基層公權(quán)力“保護(hù)傘”，同時(shí)關(guān)注突出行業(yè)領(lǐng)域。這也是本輪掃黑除惡與反腐敗背景下基層微腐敗整治相結(jié)合的重要特征所在。另外，在宣傳與預(yù)防方面都有更強(qiáng)的傾向力度。本輪掃黑除惡宣傳力度較大，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)涉黑涉惡問題突出的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的聚焦與政策普及。此外在執(zhí)法活動(dòng)中同樣加強(qiáng)易發(fā)行業(yè)與群體的監(jiān)督，注重以往違法活動(dòng)線索的收集等，以實(shí)現(xiàn)“打早打小”的目的，徹底鏟除黑惡勢力的滋生土壤與誘發(fā)因素。

二、掃黑除惡司法業(yè)務(wù)考評(píng)現(xiàn)狀

本輪掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)中，一個(gè)較明顯的特征是多部門強(qiáng)化聯(lián)合合作。如此高強(qiáng)度、強(qiáng)部署的專項(xiàng)行動(dòng)中，各級(jí)部門均非常重視對(duì)掃黑除惡行動(dòng)的階段性成效評(píng)價(jià)。無論是國家政府機(jī)關(guān)還是公安司法系統(tǒng)，對(duì)本項(xiàng)工作均高度重視。自掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)部署以來，各部門在具體落實(shí)中推出的系列工作考核辦法、考核細(xì)則等被曝光在網(wǎng)上，部分單位對(duì)掃黑除惡實(shí)行單獨(dú)列項(xiàng)考核，多數(shù)部門將掃黑除惡工作作為現(xiàn)階段核心業(yè)務(wù)考核內(nèi)容。除了各級(jí)政府部門將掃黑除惡工作單獨(dú)列項(xiàng)考核以深化宣傳與加強(qiáng)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)，同時(shí)出臺(tái)系列考核指標(biāo)參數(shù)及細(xì)則方案之外，公安司法機(jī)關(guān)同樣設(shè)立關(guān)于掃黑除惡辦案要求，重點(diǎn)打擊黑惡犯罪、黑社會(huì)團(tuán)伙及黑社會(huì)犯罪大案要案的偵破。較為突出的例子是公安部發(fā)布的每年掛牌督辦重大黑社會(huì)犯罪案件目標(biāo)。

科學(xué)合理且符合客觀規(guī)律的考評(píng)機(jī)制與目標(biāo)體系是實(shí)現(xiàn)工作激勵(lì)、監(jiān)督落實(shí)的助推劑。然而在中央政策的強(qiáng)勢指引下，部分地區(qū)的政法領(lǐng)域在掃黑除惡工作中也存在異化的指標(biāo)化等現(xiàn)象，從而使局部掃黑除惡工作出現(xiàn)急于求成的苗頭。具體表現(xiàn)為從移送黑惡線索、打擊黑惡涉案人數(shù)，到辦理黑惡犯罪案件數(shù)量等方面提出了數(shù)字化的工作指標(biāo)。今年兩會(huì)期間，最高人民檢察院也正視回應(yīng)了掃黑除惡下指標(biāo)問題。最高檢副檢察長孫謙表示，“最高檢在督查和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方對(duì)于‘掃黑除惡下指標(biāo)了，比如要求縣公安局必須要辦幾個(gè)案子。”公安司法機(jī)關(guān)公開對(duì)掃黑除惡行動(dòng)中下指標(biāo)現(xiàn)象正面回應(yīng)，也顯示出對(duì)掃黑除惡辦案中司法業(yè)務(wù)考評(píng)工作的進(jìn)一步關(guān)注與指導(dǎo)。司法業(yè)務(wù)考評(píng)尤其是刑事司法業(yè)務(wù)考評(píng)不僅要兼顧效率，更要注重對(duì)公平質(zhì)量的把握、指引。當(dāng)前掃黑除惡工作作為公檢法司法業(yè)務(wù)考評(píng)的重點(diǎn)，科學(xué)合理且符合司法規(guī)律的業(yè)務(wù)考評(píng)體系對(duì)于掃黑除惡辦案標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一同樣重要。關(guān)于指標(biāo)考核問題的慎重考量也是預(yù)防程序瑕疵、保障辦案公平公正效果的必要手段。

三、“指標(biāo)化”考核機(jī)制之利弊

為什么會(huì)有量化指標(biāo)形式？說到指標(biāo)人們必然會(huì)想起考評(píng)，隱藏在指標(biāo)背后的是，往往基于以指標(biāo)為重要依據(jù)的業(yè)務(wù)考評(píng)，我們也可以稱此類考核模式為“指標(biāo)化考核制”。這種考核機(jī)制主要關(guān)注數(shù)字化目標(biāo)，對(duì)于一些適合量化的工作任務(wù)，在工作落實(shí)之前下達(dá)各項(xiàng)數(shù)量化目標(biāo)，任務(wù)結(jié)束后主要以實(shí)際完成的數(shù)字或比率與預(yù)期目標(biāo)比對(duì)落差進(jìn)行量化考評(píng)。最初這種模式被主要運(yùn)用于公司生產(chǎn)與行政管理領(lǐng)域。具體到掃黑除惡工作指標(biāo)化考評(píng)現(xiàn)象中，公檢法機(jī)關(guān)往往根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)置黑社會(huì)惡勢力等犯罪案件偵破辦理數(shù)量。尤其畸形的是，個(gè)別地區(qū)存在“一票否決式”的指標(biāo)考核亂象。據(jù)報(bào)道，某省檢察長會(huì)議中明確指示，“今年內(nèi)每個(gè)基層檢察院至少要辦理一起涉嫌黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件或惡勢力犯罪集團(tuán)案件，完不成的基層檢察院年終考核一票否決”。更甚者是，這種高強(qiáng)度、強(qiáng)計(jì)劃色彩的指標(biāo)考評(píng)又呈現(xiàn)出短周期性。簡而言之就是在設(shè)置量化指標(biāo)基礎(chǔ)上，又按月度、季度或更短期時(shí)間段進(jìn)行一輪輪循環(huán)考評(píng)。

難以否認(rèn)，一方面，在司法行政管理部分領(lǐng)域中，對(duì)于一些適合量化的工作任務(wù)下達(dá)指標(biāo)或設(shè)置一定的指標(biāo)幅度，能夠在一定程度上強(qiáng)化對(duì)司法人員的管理，提升司法執(zhí)法效率。以迅速落實(shí)政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)司法執(zhí)法效果。此外，后一階段司法程序的相關(guān)考評(píng)也能夠在一定程度上對(duì)前一階段行為標(biāo)準(zhǔn)與效率形成潛在制約。另一方面，單純從業(yè)務(wù)考核的角度看，部分地區(qū)在掃黑除惡中設(shè)置指標(biāo)化考核形式或許初衷在于聯(lián)動(dòng)各個(gè)部門，便于營造強(qiáng)烈的激勵(lì)機(jī)制和工作落實(shí)氛圍。然而我們必須要認(rèn)識(shí)到，掃黑除惡不僅是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，更是一場嚴(yán)肅的司法活動(dòng)。對(duì)于黑惡勢力的打擊，從公安機(jī)關(guān)到檢察院、法院，各個(gè)環(huán)節(jié)涉及到對(duì)黑社會(huì)組織與惡勢力集團(tuán)的定性，對(duì)黑社會(huì)組織罪名及首要份子的判斷、以及違法與犯罪的界限等嚴(yán)格法律適用問題。盡管上文報(bào)道中所涉及的“一起”涉嫌黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件的目標(biāo)在數(shù)量上并不算多，但是必須意識(shí)到，有的地區(qū)在一定時(shí)期或許仍存在沒有黑惡犯罪的可能。假如強(qiáng)硬預(yù)設(shè)并下達(dá)辦理涉黑涉惡案件指標(biāo)，無異于“無中生有”，有違實(shí)事求是的辦案作風(fēng)。況且各地法治環(huán)境與社會(huì)狀況有異，黑惡違法犯罪嚴(yán)重程度不一，因此，在考慮給該項(xiàng)工作下指標(biāo)時(shí)必須運(yùn)用法治思維，切實(shí)判斷指標(biāo)化考核機(jī)制的采用是否必要、合理?！耙黄狈駴Q”式的考評(píng)，極易促使辦案人員把量化的指標(biāo)作為工作的首要任務(wù)去完成，而忽視了工作質(zhì)量、社會(huì)效益與具體案件的公正性與程序性。

四、掃黑除惡需警惕下指標(biāo)現(xiàn)象

作為一種運(yùn)動(dòng)型司法模式下的違法犯罪打擊行動(dòng)，在如此高強(qiáng)度中央政策指引下，如果還是一味地采取指標(biāo)化方式部署工作，這一過程必然會(huì)造成對(duì)程序性公正的沖擊。此外，各地區(qū)狀況不同，各部門之間辦案程序與標(biāo)準(zhǔn)也不同，而每一階段的執(zhí)法或司法屬性均差異明顯，關(guān)于掃黑除惡打擊工作的形式和內(nèi)容等方面同樣存在差異。如公安機(jī)關(guān)除了承擔(dān)偵破黑社會(huì)性質(zhì)犯罪這一重要刑事偵查職能外，還要負(fù)責(zé)打擊黑惡團(tuán)伙違法行為，同時(shí)注重打擊惡勢力發(fā)展并兼具預(yù)防監(jiān)督與宣傳維穩(wěn)的任務(wù)，對(duì)該部門的工作標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)要求必然應(yīng)區(qū)別于其他機(jī)關(guān)。再者，指標(biāo)化考核極易在部門之間形成傳導(dǎo)作用，一個(gè)機(jī)關(guān)設(shè)置指標(biāo)規(guī)定就會(huì)給其他機(jī)關(guān)傳導(dǎo)壓力。例如，檢察院有辦案指標(biāo)就會(huì)倒逼公安機(jī)關(guān)完成任務(wù)，有可能令其在證據(jù)搜集等關(guān)鍵環(huán)節(jié)倉促作結(jié)，造成證據(jù)鏈閉合瑕疵及程序風(fēng)險(xiǎn)。容易預(yù)見這就可能導(dǎo)致學(xué)界所警示的此輪掃黑除惡行動(dòng)中呈現(xiàn)出“隨意擴(kuò)大打擊面”、“不斷拔高”等現(xiàn)象。

進(jìn)一步而言，掃黑除惡下指標(biāo)問題暴露了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法司法辦案人員不良的政績觀，沒有意識(shí)到掃黑除惡作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的司法運(yùn)動(dòng)所應(yīng)遵守的程序規(guī)則，必須避免“先入為主”的色彩。依指標(biāo)落實(shí)任務(wù)，凸顯了在掃黑除惡工作中急于求成的形式主義作風(fēng)，以及對(duì)于本輪行動(dòng)內(nèi)在法治要求的歪曲。而除了基層區(qū)縣出具的工作成果之外，全國各省市也階段性地公開推出掃黑除惡“成績單”，成績單主要包括逮捕犯罪嫌疑人人數(shù)、打掉涉黑團(tuán)伙和惡勢力犯罪集團(tuán)個(gè)數(shù)、破獲刑事案件數(shù)等等。且不論各省陸續(xù)出臺(tái)的成績單是否帶有攀比性和競爭化的色彩，中央相關(guān)部門公布的掃黑除惡年度成績單同樣主要以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向。其中包括打掉涉黑組織、繳獲槍支、一審判決涉黑涉惡被告人等數(shù)量。盡管成績單形式可以較為直觀地反映掃黑除惡的“成果”，但是完全以公開的數(shù)據(jù)為導(dǎo)向，就會(huì)給下級(jí)部門造成“數(shù)據(jù)壓力”，因而一定程度上誘導(dǎo)了掃黑除惡行動(dòng)落實(shí)中的下達(dá)指標(biāo)。

五、構(gòu)建科學(xué)考評(píng)體系，注重司法公正效果

剖析掃黑除惡指標(biāo)化問題的深層次弊端，更值得人們警醒的是，指定辦案往往成為冤假錯(cuò)案或者放縱犯罪的溫床。對(duì)于涉黑涉惡犯罪的打擊涉及黑惡罪名與犯罪特征的認(rèn)定，《刑法》規(guī)定了組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織罪。掃黑除惡過程中對(duì)黑惡犯罪的打擊既包括黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪，又包括惡勢力犯罪，兩者存在區(qū)別?！皭簞萘Α北举|(zhì)上并未發(fā)展成黑社會(huì)，所以惡勢力份子從事犯罪活動(dòng)不可能構(gòu)成黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪，而可能構(gòu)成其他高發(fā)的共同犯罪，如聚眾擾亂社會(huì)秩序罪、非法經(jīng)營罪、尋釁滋事罪等多種罪名。故對(duì)于惡勢力團(tuán)伙犯罪，應(yīng)當(dāng)按照其實(shí)施的單個(gè)行為所構(gòu)成的具體犯罪進(jìn)行處罰。由于兩者概念界限模糊，公安與司法機(jī)關(guān)受到打擊黑社會(huì)犯罪案件指標(biāo)壓力的影響，在對(duì)證據(jù)、案件事實(shí)情節(jié)、犯罪特征程度的采納環(huán)節(jié)，極易將惡勢力違法犯罪甚至普通的共同犯罪、集團(tuán)或單位犯罪認(rèn)定成黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪，從而導(dǎo)致冤案、錯(cuò)案發(fā)生，嚴(yán)重侵害公民權(quán)利。此外，法律規(guī)定黑社會(huì)性質(zhì)組織應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備組織特征、經(jīng)濟(jì)特征、行為特征、非法控制特征。其中組織特征和非法控制特征是較為明顯的重要特征，涉案人數(shù)的指標(biāo)壓力容易使一般參與者或其他一般涉案人員被認(rèn)定為黑社會(huì)犯罪的主要犯罪份子，以滿足黑社會(huì)罪名構(gòu)成特征和指標(biāo)規(guī)定。更為極端的是，我們不得不提防掃黑除惡指標(biāo)化規(guī)定可能形成 “放水養(yǎng)魚”的效應(yīng)。如提前順利完成指標(biāo)，則對(duì)違法犯罪分子打擊時(shí)不會(huì)迅速收網(wǎng)、結(jié)案，形成預(yù)留以應(yīng)付下一階段的指標(biāo)考評(píng)。如此，下指標(biāo)的方式無論是實(shí)體上還是程序上，對(duì)于掃黑除惡之政治目標(biāo)和司法效果都會(huì)產(chǎn)生一定的破壞作用。

結(jié)合指標(biāo)化考核問題的深層反思，筆者認(rèn)為，過分重視指標(biāo)所產(chǎn)生的沉痛教訓(xùn)在歷史上是存在的。人們反思嚴(yán)打時(shí)期的負(fù)面措施和冤假錯(cuò)案的部分歸因，“下指標(biāo)、定任務(wù)”的做法是最為詬病的。因此取消不合理的指標(biāo)，是從科學(xué)管理和完善考評(píng)的角度來預(yù)防人為災(zāi)難發(fā)生的關(guān)鍵舉措。在2015年時(shí)，中央已逐漸重視司法領(lǐng)域指標(biāo)化考評(píng)問題，中央政法各單位和各地政法機(jī)關(guān)當(dāng)年對(duì)各類執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項(xiàng)目。同年，最高人民法院也曾宣布取消對(duì)全國各高級(jí)人民法院的考核排名，并要求各高級(jí)人民法院取消本地區(qū)不合理的考核指標(biāo)。同樣，針對(duì)本輪掃黑除惡亂象，我國檢察機(jī)關(guān)率先作出回應(yīng)。最高人民檢察院檢副檢察長孫謙針對(duì)指標(biāo)現(xiàn)象與檢察系統(tǒng)工作談到，“如果真沒有黑社會(huì)，這不是把好人當(dāng)成壞人給辦了？對(duì)于一個(gè)一般犯罪，也把他當(dāng)成黑社會(huì)給辦了？這是不可以的?！薄按兜臅r(shí)候，必須弄清楚，不是黑社會(huì)的，就不能按照黑社會(huì)批捕。不是這個(gè)犯罪，就不能按照這個(gè)罪名起訴”，系列講話指示表現(xiàn)出對(duì)掃黑除惡定指標(biāo)做法的否定態(tài)度。此外，最高人民檢察院也曾于2019年發(fā)布緊急通知，要求各地檢察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格把握逮捕和起訴標(biāo)準(zhǔn)。公開數(shù)據(jù)顯示2018年偵查機(jī)關(guān)以涉黑惡移送審查起訴，檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)定9154件，未以涉黑涉惡移送，依法認(rèn)定2117件。由此數(shù)據(jù)對(duì)比表明在掃黑除惡刑事案件辦理中，有大量案件并未被檢察機(jī)關(guān)以涉黑涉惡案件認(rèn)定移送。這進(jìn)一步表明相關(guān)司法機(jī)關(guān)在涉黑涉案案件認(rèn)定處理過程中統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依據(jù)罪名特征與案件證據(jù)事實(shí)辦案的態(tài)度與行動(dòng)。

總結(jié)而言，功利性的指標(biāo)考核模式本身帶有不可磨滅的負(fù)面影響，而本輪掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)中的存在的下指標(biāo)和指標(biāo)化考核問題，不但暴露出司法形式主義之風(fēng)遺存，而且有違法律程序和基本法治思維，更是冤假錯(cuò)案和放縱犯罪的溫床。時(shí)至目前，為期三年的掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)已從全面開展的第一階段、縱深發(fā)展的第二階段轉(zhuǎn)向收尾攻堅(jiān)的第三階段。從治標(biāo)到治根的深水區(qū)、攻堅(jiān)期，已經(jīng)經(jīng)歷對(duì)黑惡犯罪大規(guī)模全面整治后，就“深挖幕后、源頭鏟除”的現(xiàn)階段而言，必須更加嚴(yán)格正視指標(biāo)化問題的弊端。結(jié)合工作轉(zhuǎn)向加快考評(píng)內(nèi)容的整合改變，堅(jiān)決剔除下指標(biāo)問題，依法避免“隱形指標(biāo)”現(xiàn)象存在的可能，同時(shí)規(guī)范量化的工作內(nèi)容。掃黑除惡深挖階段辦案難度與周期相應(yīng)加大，應(yīng)減少攀比性的公開數(shù)據(jù)化的成績單，限制量化考評(píng)?？梢赃m度增加典型案例指導(dǎo)、工作報(bào)告和群眾打分評(píng)議等方式，實(shí)現(xiàn)考核的去層壓化、增強(qiáng)考核的激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的掃黑除惡考評(píng)體系。另一方面，增強(qiáng)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的法治思維，并重視程序性制約對(duì)于部門內(nèi)部指標(biāo)亂象能夠產(chǎn)生一定的遏制作用。根據(jù)中央政法委在去年12月全國掃黑辦專項(xiàng)會(huì)議上關(guān)于今年掃黑除惡行動(dòng)的全面部署，2020年需要推進(jìn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭從深挖根治向長效常治目標(biāo)挺進(jìn)。而要落實(shí)穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)則需要改進(jìn)調(diào)整指標(biāo)考核的工作機(jī)制，徹底剔除對(duì)涉黑惡人數(shù)或案件下指標(biāo)何強(qiáng)攤派的現(xiàn)象。新時(shí)期在在涉黑涉惡案件深挖嚴(yán)懲行動(dòng)面前仍要堅(jiān)守司法底線，真正實(shí)現(xiàn)掃黑除惡辦案“不湊數(shù)、不拔高、不申訴、不糾偏”，使本次掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)得起歷史與人民的考驗(yàn)。

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作者簡介：吳陽陽（1996——）女，漢族，河南周口人，單位：北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院2018級(jí)碩士研究生，刑事訴訟法學(xué)專業(yè)，研究方向：刑事訴訟法學(xué)、刑事司法、證據(jù)法學(xué);