美國(guó)單方修訂發(fā)展中成員名單的背景、內(nèi)容及應(yīng)對(duì)

郎麗華 馮 雪

WTO發(fā)展中成員的特殊與差別待遇(SD&T)是GATT/WTO“發(fā)展”議題的核心內(nèi)容，也是長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員為了實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化的妥協(xié)結(jié)果。隨著發(fā)展中成員在國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的貢獻(xiàn)度不斷提高，發(fā)達(dá)成員與發(fā)展中成員在特殊與差別待遇的落實(shí)程度與實(shí)施范圍上分歧加劇。發(fā)達(dá)成員認(rèn)為WTO發(fā)展中成員在享有特殊與差別待遇后未能承擔(dān)更多的義務(wù)，導(dǎo)致發(fā)達(dá)成員處于不利境遇，并認(rèn)為“改革待遇”不如“界定身份”，對(duì)發(fā)展中成員進(jìn)行再分類是解決失衡的直接方式；發(fā)展中成員認(rèn)為部分特殊與差別待遇條款不具有務(wù)實(shí)意義，同時(shí)，“一刀切”的分類方式違背了多邊貿(mào)易體制包容的原則，并與發(fā)展中成員的實(shí)際發(fā)展階段不符。

發(fā)展中成員身份是特殊與差別待遇的載體，發(fā)展中成員的身份爭(zhēng)議也是特殊與差別待遇改革受阻的側(cè)面體現(xiàn)。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)成員和以中國(guó)為首的發(fā)展中成員在發(fā)展中成員的身份認(rèn)定問(wèn)題上觀念相左。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，集中對(duì)中國(guó)等發(fā)展中大國(guó)的WTO發(fā)展中成員身份和雙邊貿(mào)易失衡發(fā)難，意在找尋美國(guó)在國(guó)際政治秩序和全球經(jīng)貿(mào)體系中“失去的十年”。2020年2月10日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室(USTR)發(fā)布了根據(jù)美國(guó)《反補(bǔ)貼稅法》，認(rèn)定WTO發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員的名單，這是繼1998年美國(guó)公布該名單以來(lái)進(jìn)行的首次修訂。美國(guó)此舉不僅是向中國(guó)等國(guó)放棄WTO發(fā)展中成員身份施壓，還在于重塑并鞏固美國(guó)在WTO的核心話語(yǔ)權(quán)。

歷史的車輪再一次將中國(guó)帶到了一個(gè)十字路口，無(wú)論是內(nèi)部發(fā)展需要還是外部環(huán)境壓力，我們都應(yīng)思考中國(guó)發(fā)展中國(guó)家身份背后蘊(yùn)含的意義，避免囿于表層身份之爭(zhēng)，而要深入到待遇層面、發(fā)展層面。因此，正確地認(rèn)識(shí)并重視美國(guó)此次貿(mào)易行動(dòng)，理性、客觀地分析美國(guó)名單修訂釋放的信號(hào)，知微見著，對(duì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行、中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的健康發(fā)展、多邊貿(mào)易體制的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。

本文首先對(duì)WTO特殊與差別待遇的分歧現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，為理解美國(guó)貿(mào)易行動(dòng)提供必要的背景認(rèn)識(shí)；其次，歸納美國(guó)貿(mào)易代表辦公室指定名單的前后變化與最新特點(diǎn)；再次，分析美國(guó)名單修訂對(duì)中國(guó)產(chǎn)生的直接影響與間接影響；最后，為中國(guó)應(yīng)對(duì)提出參考性建議。

一、美國(guó)貿(mào)易行動(dòng)背后的特殊與差別待遇改革困境

(一)特殊與差別待遇的本質(zhì)與作用

特殊與差別待遇是WTO發(fā)展中成員身份的核心價(jià)值體現(xiàn)，也是縮小發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員之間的差異并促進(jìn)全球市場(chǎng)開放的制度安排。獲得全部或部分特殊與差別待遇，對(duì)發(fā)展中成員充分利用國(guó)際經(jīng)濟(jì)資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)起到了積極的作用。根據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，到2018年，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在全球貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易中分別占據(jù)44%和34%的份額，在貿(mào)易增速上超過(guò)或與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體持平；其中，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在全球貨物貿(mào)易出口和進(jìn)口中占比分別達(dá)到43.5%和41.1%，在全球服務(wù)貿(mào)易出口和進(jìn)口中占比分別達(dá)到30.9%和38.2%。目前，WTO的164個(gè)正式成員中發(fā)達(dá)成員有38個(gè)，最不發(fā)達(dá)成員有36個(gè)，其余是發(fā)展中成員(1)WTO對(duì)發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員沒(méi)有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，此處發(fā)達(dá)成員數(shù)目參照《世界貿(mào)易組織概論》(薛榮久主編，屠新泉、楊鳳鳴副主編，清華大學(xué)出版社，2019年版)第59頁(yè)的分類方式，認(rèn)為發(fā)達(dá)成員有38個(gè)；WTO對(duì)最不發(fā)達(dá)成員的界定參照聯(lián)合國(guó)確定的最不發(fā)達(dá)國(guó)家名單，涉及36個(gè)成員。，且發(fā)展中成員身份是采用成員自我認(rèn)定的形式，但允許其他成員對(duì)任一成員享受發(fā)展中成員條款的決定表示質(zhì)疑。根據(jù)WTO于2018年最新發(fā)布的文件，發(fā)展中成員享受的特殊與差別待遇條款數(shù)目為155條，主要來(lái)自16個(gè)WTO協(xié)定，涵蓋六方面內(nèi)容：增加發(fā)展中成員貿(mào)易機(jī)會(huì)的條款；維護(hù)發(fā)展中成員利益的條款；承諾、行動(dòng)和政策使用靈活性的條款；過(guò)渡期的條款；技術(shù)援助的條款和有關(guān)最不發(fā)達(dá)成員的條款(LDCs)。

事實(shí)上，發(fā)展中成員獲得WTO特殊與差別待遇的過(guò)程也是不斷讓渡權(quán)益的過(guò)程，特殊與差別待遇條款的實(shí)施效果存在著“自選擇”效應(yīng)。建立了包容性政治制度或經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展中成員充分利用了國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了自身的飛躍式發(fā)展，中國(guó)、印度、巴西都是典型的代表；建立了汲取性政治制度或經(jīng)濟(jì)制度的國(guó)家，未能充分利用特殊與差別待遇，落入貧困陷阱，最不發(fā)達(dá)的國(guó)家群體是其典型代表(2)“包容性、汲取性”政治制度和經(jīng)濟(jì)制度概念引自德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A.羅賓遜著，李增剛譯，徐彬校《國(guó)家為什么會(huì)失敗》(湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2015年版)。。因此，發(fā)展中成員的福利改善根源于自身的發(fā)展意愿和發(fā)展能力。特殊與差別待遇為發(fā)展中成員提供了靈活和寬松的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，構(gòu)成了一種充分而不必要條件。

(二)特殊與差別待遇改革受阻的原因

多邊貿(mào)易體制在縮小發(fā)展差異的過(guò)程中又創(chuàng)造了新的發(fā)展差異，發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員發(fā)展增速不同導(dǎo)致的南北“獲得感”懸殊是直接體現(xiàn)。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)測(cè)算，1960—2018年G7國(guó)家貿(mào)易出口額的世界比重從50.45%下降到30.75%，R7國(guó)家(3)R7國(guó)家是指1948年以來(lái)占世界貨物貿(mào)易比重顯著提升的7個(gè)國(guó)家，分別是中國(guó)、印度、韓國(guó)、土耳其、印度尼西亞、泰國(guó)和波蘭。這一概念引自Richard Baldwin,“WTO 2.0: Global Governance of Supply-Chain Trade”, CEPR Policy Insight, No.64, 2012:3。貿(mào)易出口額的世界比重從5.55%上升到21.83%。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)增速還是貿(mào)易增速，同G7國(guó)家相比，R7國(guó)家的年均增速均為兩位數(shù)。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)成員對(duì)現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制不滿，深層原因?qū)崉t來(lái)自本國(guó)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡和多邊貿(mào)易獲利空間壓縮。

一方面，第四次工業(yè)革命方興未艾，各國(guó)和各地區(qū)都面臨著不同程度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，比較優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)性和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的差異性均處于相對(duì)變化之中，新興國(guó)家和守成國(guó)家的差距在縮小。在新一輪技術(shù)推動(dòng)的產(chǎn)品生命周期進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化階段之前，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)成員出于金融危機(jī)、緩解失業(yè)和產(chǎn)業(yè)安全鏈的考慮，不僅強(qiáng)調(diào)制造業(yè)的國(guó)際需求回調(diào)，還迫切需要采取“行動(dòng)”鞏固原有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，尋求更廣闊、低門檻的海外市場(chǎng)。

另一方面，多邊貿(mào)易發(fā)展趨勢(shì)顯示世界經(jīng)濟(jì)處于“工業(yè)革命”向“服務(wù)革命”的過(guò)渡階段。按照聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，2005—2018年間全球服務(wù)貿(mào)易年均增速約為6.4%，高于貨物貿(mào)易5.8%的年均增速水平。根據(jù)WTO的預(yù)測(cè)，2040年服務(wù)業(yè)在全球貿(mào)易中的份額將增長(zhǎng)到50%。與此同時(shí)，服務(wù)貿(mào)易收益分布不均，發(fā)達(dá)國(guó)家的服務(wù)業(yè)占比越來(lái)越高，美國(guó)服務(wù)業(yè)在GDP占比已達(dá)80%，而發(fā)展中國(guó)家仍以貨物貿(mào)易為主，這就導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國(guó)家在與發(fā)展中國(guó)家的貨物貿(mào)易往來(lái)中邊際收益越來(lái)越低。此外，服務(wù)貿(mào)易壁壘高于貨物貿(mào)易，且形式更加隱蔽多樣，發(fā)展中國(guó)家的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開放程度尚未達(dá)到發(fā)達(dá)成員需要的輸出程度。在多邊貿(mào)易體制框架中，發(fā)展中成員享受的靈活性、過(guò)渡期和技術(shù)援助的優(yōu)惠待遇條款側(cè)面為其實(shí)施服務(wù)貿(mào)易壁壘、限制服務(wù)貿(mào)易進(jìn)口提供庇護(hù)。因此，發(fā)達(dá)成員認(rèn)為特殊與差別待遇對(duì)開拓國(guó)際服務(wù)市場(chǎng)構(gòu)成障礙，迫切希望發(fā)展中大國(guó)畢業(yè)。

二、美國(guó)貿(mào)易名單體現(xiàn)的變化和特點(diǎn)

傾銷和補(bǔ)貼是特朗普政府特別關(guān)注的貿(mào)易問(wèn)題。美國(guó)商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)共發(fā)起了184項(xiàng)新的反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，是上一屆政府同期的兩倍之多。發(fā)展中成員享受的反補(bǔ)貼待遇顯然對(duì)美國(guó)發(fā)展“對(duì)等”貿(mào)易是一種“掣肘”。鑒于特殊與差別待遇改革在WTO體制框架下懸而未決，美國(guó)加快單邊行動(dòng)，以反補(bǔ)貼領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶冢氏雀孪硎苊绹?guó)在該領(lǐng)域給予的特殊與差別待遇的發(fā)展中成員名單，實(shí)質(zhì)上是美國(guó)主張對(duì)WTO發(fā)展中成員再認(rèn)定的縮影。同1998年的版本相比，此次名單變動(dòng)可以總結(jié)為“篩選標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛、待遇有升有降、成員有進(jìn)有出”。

(一)篩選標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室以2019年2月美國(guó)提交WTO的《總理事會(huì)決定草案：加強(qiáng)WTO協(xié)商功能的程序》內(nèi)容為基礎(chǔ)，根據(jù)三種分類方式判定WTO發(fā)展中成員性質(zhì)。第一種是基于人均國(guó)民收入，高于12375美元不應(yīng)再認(rèn)定為發(fā)展中成員。這與世界銀行劃分高收入國(guó)家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)一致。第二種是基于世界貿(mào)易所占份額，高于0.5%則不應(yīng)被識(shí)別為發(fā)展中成員。這一比重的確定援引自Hoekman(2004)的研究，Hoekman認(rèn)為向發(fā)展中大國(guó)(中國(guó)、印度)提供免稅待遇在政治上具有難度，而非洲地區(qū)和最不發(fā)達(dá)國(guó)家可以享受免稅待遇的一個(gè)原因是這些國(guó)家占世界貿(mào)易比例不到0.5%。但是這種分類標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)屏蔽和有意忽略了總值貿(mào)易和增加值貿(mào)易的區(qū)別，與全球價(jià)值鏈背景下的利益流向相悖。第三種是基于其他因素，表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織的參與。OECD成員及申請(qǐng)成員、G20成員和歐盟成員都不應(yīng)被識(shí)別為發(fā)展中成員。從區(qū)域組織的典型特征和歷史印象來(lái)看，OECD和歐盟成員標(biāo)準(zhǔn)似乎更符合主觀認(rèn)知與客觀現(xiàn)實(shí)，而G20由于成員多元、發(fā)展差異性相對(duì)面臨著更大的沖擊。此外，如果某一成員自認(rèn)為發(fā)達(dá)成員，或在加入WTO時(shí)未宣布為發(fā)展中成員，也不應(yīng)該認(rèn)為發(fā)展中成員。這些分類標(biāo)準(zhǔn)之間是“或”而不是“且”的關(guān)系，只要滿足任何一個(gè)條件，即被識(shí)別為發(fā)達(dá)成員，不再享受美國(guó)單方在反補(bǔ)貼方面給予發(fā)展中成員的特殊與差別待遇。

(二)待遇變化

根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法和WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》條款，兩版名單中均提出了關(guān)于WTO成員適用美國(guó)的補(bǔ)貼認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(見表1)。在2020年的名單中，美國(guó)將1998年名單中給予發(fā)展中成員的兩種待遇合并為一種，刪除了最不發(fā)達(dá)成員可享受的補(bǔ)貼金額微量標(biāo)準(zhǔn)3%的待遇，同其他發(fā)展中成員一并適用于“補(bǔ)貼金額微量標(biāo)準(zhǔn)2%”和“進(jìn)口數(shù)量忽略不計(jì)標(biāo)準(zhǔn)4%”的待遇。對(duì)于非發(fā)展中成員，一并適用“補(bǔ)貼金額微量標(biāo)準(zhǔn)1%”和“進(jìn)口數(shù)量忽略不計(jì)標(biāo)準(zhǔn)3%”的一般性待遇，不再單獨(dú)指定享受此類待遇的成員名單(4)美國(guó)在1998年版本中對(duì)于享受“補(bǔ)貼金額微量標(biāo)準(zhǔn)1%”和“進(jìn)口數(shù)量忽略不計(jì)標(biāo)準(zhǔn)3%”待遇的成員名單是單獨(dú)指定的，包括中國(guó)香港、中國(guó)澳門、英國(guó)、日本、澳大利亞等36個(gè)成員。。即對(duì)于同時(shí)出現(xiàn)在兩版名單中的成員而言，最不發(fā)達(dá)成員待遇降級(jí)，發(fā)展中成員待遇保留；對(duì)于出現(xiàn)在1998年名單而排除在2020年名單外的成員，待遇相當(dāng)于降級(jí)；對(duì)于新進(jìn)入2020年名單的成員，待遇相當(dāng)于升級(jí)。

(三)成員調(diào)整

伴隨篩選標(biāo)準(zhǔn)和待遇的變化，成員相應(yīng)調(diào)整。其中，最不發(fā)達(dá)成員除了包含2018年聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織確認(rèn)的成員外，按照1990年美元不變價(jià)計(jì)算的GNI還新增了8個(gè)國(guó)家(巴基斯坦、津巴布韋、尼日利亞等)，刪除了1998年版本中的印度、印度尼西亞和剛果(布)；發(fā)展中成員新增了7個(gè)(蒙古、古巴、塔吉克斯坦等)，刪除了1998年版本中的18個(gè)發(fā)展中成員(巴西、南非、泰國(guó)等)。需要說(shuō)明的是，伯利茲和剛果(布)并不符合美國(guó)此次分類的任一標(biāo)準(zhǔn)，但依然沒(méi)有出現(xiàn)在2020年的名單中，也可以理解為美國(guó)不滿WTO現(xiàn)行體制而操之過(guò)急的疏漏之處。

總體而言，美國(guó)此次貿(mào)易行動(dòng)對(duì)WTO成員既有直接影響又有間接影響，直接影響主要體現(xiàn)在貿(mào)易流量的變化和貿(mào)易摩擦的加劇，間接影響體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)行貿(mào)易秩序的沖擊。直接影響方面，對(duì)印度、印度尼西亞、巴西、阿根廷、馬來(lái)西亞和南非等貿(mào)易比重不斷增加的經(jīng)濟(jì)體而言，不再享受美國(guó)單方面給予的WTO發(fā)展中成員在反補(bǔ)貼中的特殊待遇，未來(lái)這些國(guó)家在對(duì)美貿(mào)易往來(lái)上面臨的貿(mào)易制裁更加嚴(yán)格，從而會(huì)導(dǎo)致貿(mào)易流向變化。間接影響方面，按照美國(guó)的辨別方法，將有45個(gè)國(guó)家和地區(qū)(見表2)不再屬于WTO的發(fā)展中成員。根據(jù)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(USITC)公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算得出，這些成員在美國(guó)2018年進(jìn)出口貿(mào)易份額中占比近50%，其中在出口貿(mào)易中占比近43%，在進(jìn)口貿(mào)易中占比近54%。表面上看，美國(guó)此次貿(mào)易行動(dòng)似乎“得罪”了眾多貿(mào)易伙伴，實(shí)則不然，在美國(guó)具有單邊主義的“霸王條款”背后，反映的是美國(guó)重新衡量貿(mào)易利得，并致力于重新構(gòu)造本國(guó)貿(mào)易利益優(yōu)先的多邊秩序意圖。對(duì)排除在本次名單外的這些經(jīng)濟(jì)體而言，美國(guó)此舉預(yù)示著未來(lái)在其他國(guó)際活動(dòng)中不再承認(rèn)其發(fā)展中成員身份，這會(huì)造成其他發(fā)展中成員在維護(hù)合法利益和未來(lái)經(jīng)貿(mào)談判中處于不利地位，并會(huì)影響其他發(fā)達(dá)國(guó)家跟隨和效仿，從而對(duì)國(guó)際秩序再次形成沖擊。

表1 美國(guó)排除補(bǔ)貼行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

表2 按照美國(guó)分類標(biāo)準(zhǔn)劃分的45個(gè)WTO非發(fā)展中成員

三、美國(guó)貿(mào)易名單修訂對(duì)中國(guó)的潛在影響

(一)潛在的直接影響

中國(guó)2001年以發(fā)展中成員身份加入WTO，未出現(xiàn)在美國(guó)貿(mào)易代表辦公室在1998年公布的認(rèn)定名單中，因此在入世前沒(méi)有享受美國(guó)給予的發(fā)展中成員在反補(bǔ)貼方面的特殊待遇。入世后，盡管中國(guó)爭(zhēng)取了發(fā)展中成員可享受的“補(bǔ)貼金額微量標(biāo)準(zhǔn)2%”和“進(jìn)口數(shù)量忽略不計(jì)標(biāo)準(zhǔn)4%”的待遇，但是由于此待遇屬于被動(dòng)型條款，可以由發(fā)達(dá)成員自行決定是否給予，對(duì)入世以來(lái)中美貿(mào)易摩擦歷史進(jìn)行回顧，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)始終沒(méi)有給予中國(guó)在此方面的特殊照顧，僅考慮了中國(guó)入世協(xié)定書中非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的替代國(guó)價(jià)格可比性。事實(shí)上美國(guó)在實(shí)踐中對(duì)反補(bǔ)貼行為的認(rèn)定也是“任意的”，從而美國(guó)此次貿(mào)易行動(dòng)對(duì)中美雙邊貿(mào)易流量的直接影響可以忽略不計(jì)，由此產(chǎn)生的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)值得注意。

(二)潛在的間接影響

根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)測(cè)算，2018年中國(guó)在世界出口貿(mào)易中比重為12.8%，進(jìn)口占比為10.8%，同時(shí)也是G20成員。按照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)構(gòu)成識(shí)別為發(fā)達(dá)成員的條件。美國(guó)此次貿(mào)易行動(dòng)旨在向其他國(guó)家和WTO釋放否定部分國(guó)家發(fā)展中成員身份的信號(hào)，對(duì)中國(guó)產(chǎn)生最大的負(fù)面影響在于加劇從發(fā)展中成員提前畢業(yè)的進(jìn)程，從而失去部分或全部特殊與差別待遇。因此，對(duì)中國(guó)享受的特殊與差別待遇進(jìn)行梳理，可以對(duì)中國(guó)提前脫離發(fā)展中成員身份的承受能力和發(fā)展成本有更清晰的認(rèn)知。

關(guān)于中國(guó)入世條款采取逐條談判的方式已經(jīng)形成基本共識(shí)，但對(duì)特殊與差別待遇條款的獲得方式的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一。中國(guó)入世工作組報(bào)告書中提到“雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了重要成就，但是中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)有權(quán)根據(jù)《WTO協(xié)定》享受給予發(fā)展中國(guó)家的所有差別和更優(yōu)惠待遇”。工作組成員鑒于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大規(guī)模、快速增長(zhǎng)和過(guò)渡性質(zhì)，也相應(yīng)提出“中國(guó)援用發(fā)展中國(guó)家可使用的過(guò)渡期和《WTO協(xié)定》中其他特殊規(guī)定的需要方面，應(yīng)采取務(wù)實(shí)的方式”。石廣生(2011)認(rèn)為“除一般WTO成員所能享受的權(quán)利外，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家還將享受WTO各項(xiàng)協(xié)定規(guī)定的特殊與差別待遇”。因此，我們認(rèn)為應(yīng)忽略特殊與差別待遇“逐條談判”還是“一攬子接受”的爭(zhēng)議，借鑒李雙雙(2019)的研究思路，將中國(guó)享受的特殊與差別待遇進(jìn)行“名義”和“務(wù)實(shí)”劃分，并得到了同現(xiàn)有研究相比更加細(xì)化的結(jié)果。如表3所示，中國(guó)入世至今，共享受了103條名義條款。剔除中國(guó)入世放棄的條款、廣泛意義的條款、已經(jīng)過(guò)期的條款、各成員援引率為零的條款、與中國(guó)現(xiàn)狀不匹配的條款之后，中國(guó)最終享受的具有務(wù)實(shí)意義的條款為27條，這些條款主要來(lái)自承諾、行動(dòng)和政策使用靈活性類別，在農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和貿(mào)易爭(zhēng)端領(lǐng)域意義顯著。

結(jié)合中國(guó)享受的務(wù)實(shí)待遇特點(diǎn)，如果現(xiàn)階段中國(guó)被迫脫離發(fā)展中成員梯隊(duì)，將主要面臨來(lái)自以下四方面的沖擊：

(1)承擔(dān)的WTO義務(wù)超出現(xiàn)有承受能力，不符合現(xiàn)實(shí)情況的承諾難以順利履行，中國(guó)維護(hù)國(guó)際公信力的壓力增加。2020年5月8日，WTO最新發(fā)布了名為《最不發(fā)達(dá)國(guó)家畢業(yè)的貿(mào)易影響》研究報(bào)告，評(píng)估了12個(gè)最不發(fā)達(dá)成員畢業(yè)對(duì)未來(lái)貿(mào)易發(fā)展的影響?？傮w而言，最不發(fā)達(dá)國(guó)家畢業(yè)不會(huì)改變他們之前作出的關(guān)稅減讓承諾，但確實(shí)會(huì)失去WTO部分規(guī)則使用的靈活性，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、過(guò)渡期、原產(chǎn)地規(guī)則等方面，獲得此類待遇轉(zhuǎn)而依賴其他成員單方給予，不確定性增加。這份報(bào)告對(duì)中國(guó)具有參考價(jià)值，盡管未來(lái)中國(guó)可以嘗試通過(guò)談判保留個(gè)別待遇，但難度也將提高。

(2)在未來(lái)經(jīng)貿(mào)談判中缺乏維護(hù)本國(guó)利益的主動(dòng)權(quán)，制定貿(mào)易政策和采取貿(mào)易行動(dòng)方面缺乏靈活性掌控，容易造成貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的脫節(jié)。特別是農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)面臨著更高的市場(chǎng)開放標(biāo)準(zhǔn)，增加經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)成員強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)具有多功能性和非貿(mào)易關(guān)切的特征，同時(shí)發(fā)展中成員的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率較低。因此，農(nóng)業(yè)保護(hù)現(xiàn)象在世界各國(guó)和地區(qū)中普遍存在。美國(guó)、歐盟和巴西、印度等在此領(lǐng)域的談判分歧較大，也是多哈回合啟動(dòng)以來(lái)屢屢受挫的因素之一。從這個(gè)角度來(lái)看，中國(guó)在農(nóng)業(yè)方面受到?jīng)_擊的現(xiàn)實(shí)可能性較小，而在服務(wù)業(yè)方面受到的沖擊相對(duì)較大。服務(wù)業(yè)是發(fā)達(dá)成員的比較優(yōu)勢(shì)所在，發(fā)達(dá)成員在服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放的問(wèn)題上具有共同利益。因此，中國(guó)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放的潛在沖擊更高。自2013年陸續(xù)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，中國(guó)深化改革、擴(kuò)大開放的趨勢(shì)顯著提高，如果在此基礎(chǔ)上再次大幅提高服務(wù)業(yè)的開放程度，無(wú)疑會(huì)加劇結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的波動(dòng)。

表3 中國(guó)作為WTO發(fā)展中成員享受的各類特殊與差別待遇

(3)在國(guó)際貿(mào)易中遭遇的貿(mào)易摩擦和貿(mào)易制裁增加，降低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的效率。盡管發(fā)展中成員在反補(bǔ)貼方面享受的特殊與差別待遇主要源自授予國(guó)自行采取的政策，但依然兼顧了發(fā)展中成員不斷增長(zhǎng)的貿(mào)易份額需要。如果中國(guó)不再享受貿(mào)易爭(zhēng)端的特殊待遇，首先中國(guó)的貿(mào)易體量較大，出口至其他發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員的產(chǎn)品面臨的摩擦和制裁頻率會(huì)有攀升的趨勢(shì)。其次，其他發(fā)展中成員出口至中國(guó)的產(chǎn)品增加。由于國(guó)內(nèi)供給側(cè)改革仍在繼續(xù)，且尚未完全形成具有支付能力的消費(fèi)市場(chǎng)規(guī)模，本土吸收能力有限；同時(shí)，鑒于發(fā)展中成員的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與貿(mào)易結(jié)構(gòu)，對(duì)中國(guó)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的貢獻(xiàn)度較低。

(4)中國(guó)在國(guó)際組織中推動(dòng)談判走向一致和維護(hù)自身利益的難度增加。談判能力缺失是發(fā)展中成員相對(duì)發(fā)達(dá)成員的顯著區(qū)別，中國(guó)的脫離會(huì)造成發(fā)展中成員團(tuán)體被進(jìn)一步分化和割裂，發(fā)展程度不一的發(fā)展中成員依托集體談判能力爭(zhēng)取和維護(hù)合法利益的概率降低，在未來(lái)多邊貿(mào)易體制中話語(yǔ)權(quán)被削弱。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略與建議

美國(guó)此次貿(mào)易行動(dòng)的象征意義大于實(shí)質(zhì)意義，不僅意味著美國(guó)將在國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中對(duì)中國(guó)發(fā)展中成員的身份予以否認(rèn)，還在于向中國(guó)市場(chǎng)開放施壓，并引領(lǐng)特殊與差別待遇爭(zhēng)議的解決方向，從而再次保持多邊貿(mào)易體制的核心地位。我們應(yīng)明確，無(wú)論是發(fā)達(dá)成員脅迫發(fā)展中成員畢業(yè)的貿(mào)易行動(dòng)，還是發(fā)展中成員堅(jiān)決抵制發(fā)達(dá)成員提案的貿(mào)易立場(chǎng)，都不能從根本上解決發(fā)展中成員尋求發(fā)展空間和發(fā)達(dá)成員尋求開放市場(chǎng)的問(wèn)題。對(duì)中國(guó)而言，基于動(dòng)態(tài)的發(fā)展水平清晰地了解本國(guó)貿(mào)易發(fā)展需要，才是有效解決雙邊貿(mào)易分歧、維護(hù)多邊貿(mào)易體制的方式。

(一)應(yīng)理性看待特殊與差別待遇對(duì)中國(guó)的切實(shí)意義，堅(jiān)定維護(hù)中國(guó)在WTO的合法權(quán)益

WTO為中國(guó)開拓市場(chǎng)打開了一扇窗，但是窗外世界的相互開放的程度并不對(duì)等，相互競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度也并非公平。中國(guó)享受的具有務(wù)實(shí)意義的特殊與差別待遇條款占名義條款的比重約為26%，盡管占比不高，但集中在承諾、行動(dòng)和政策使用靈活性方面，為中國(guó)對(duì)外開放創(chuàng)造了政策緩沖和調(diào)整空間。這種靈活性保留的政策安排也符合發(fā)展中成員在市場(chǎng)開放過(guò)程中防范風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)接國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策和金融政策的需求。中國(guó)的畢業(yè)問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的身份轉(zhuǎn)換，更不是任意的待遇出讓，中國(guó)的畢業(yè)時(shí)限和畢業(yè)方式應(yīng)以自身的發(fā)展程度和規(guī)劃為參考。目前，無(wú)論是主觀意愿還是客觀尺度，中國(guó)發(fā)展中成員的性質(zhì)沒(méi)有改變，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)作為發(fā)展中成員享受的合法權(quán)益。同時(shí)，發(fā)展中成員享受的特殊與差別待遇具有層次性，中國(guó)應(yīng)特別關(guān)注對(duì)自身發(fā)展具有務(wù)實(shí)意義的中心條款，在條款類別上以靈活性政策安排為中心，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域上以服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)。對(duì)于缺乏實(shí)際意義的外圍條款，可以納入從個(gè)別條款畢業(yè)的備忘錄。從整體上對(duì)需要和不需要的條款、可以讓步和不可以讓步的條款進(jìn)行宏觀把握。

(二)平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建共同利益對(duì)接點(diǎn)

中國(guó)已經(jīng)成為全球唯一擁有聯(lián)合國(guó)產(chǎn)業(yè)分類全部工業(yè)門類的國(guó)家，在工業(yè)制成品領(lǐng)域，中國(guó)培育了較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但發(fā)達(dá)成員目前普遍呼吁制造業(yè)回流，特別在新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，回流的呼聲除了夾雜國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)失衡帶來(lái)的失業(yè)問(wèn)題，還囊括了安全因素的考慮。因此，中國(guó)在貨物貿(mào)易領(lǐng)域和發(fā)達(dá)成員對(duì)接共同利益的難度有增無(wú)減。盡管中國(guó)服務(wù)業(yè)外商直接投資監(jiān)管限制指數(shù)已從2003年的0.74降至2017年的0.39，但仍遠(yuǎn)高于同期OECD成員0.08的平均水平。雖然這一指數(shù)忽略了中國(guó)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的積極影響，但依然代表了發(fā)達(dá)國(guó)家希望中國(guó)加深服務(wù)貿(mào)易的開放程度，在更多部門獲得國(guó)民待遇的需求。因此，如何尋找中國(guó)和發(fā)達(dá)成員的關(guān)鍵利益對(duì)接點(diǎn)成為緩和摩擦的潤(rùn)滑劑。2018年中國(guó)的工業(yè)品平均關(guān)稅為8.8%，同期美國(guó)和日本分別是3.1%和2.5%，對(duì)比之下，中國(guó)還有下降的空間。所以，降低中國(guó)的工業(yè)品關(guān)稅峰值換取維持和擴(kuò)大發(fā)達(dá)成員的工業(yè)品市場(chǎng)，或是減少中國(guó)服務(wù)業(yè)的非關(guān)稅壁壘換取發(fā)達(dá)成員的工業(yè)品市場(chǎng)，仍具有可行性。在此過(guò)程中，應(yīng)注意堅(jiān)持自身的發(fā)展節(jié)奏，適當(dāng)保護(hù)自我認(rèn)定的敏感產(chǎn)業(yè)部門，包括基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)、水資源利用、土地開發(fā)和新聞媒體等。

(三)充分利用雙邊對(duì)話機(jī)制，不放棄與發(fā)展中成員協(xié)同爭(zhēng)取發(fā)展空間的機(jī)會(huì)

通過(guò)雙邊談判或區(qū)域談判向WTO施壓，已經(jīng)成為美國(guó)訴求本國(guó)利益的慣性方式。與世界范圍內(nèi)重疊增長(zhǎng)的雙邊談判帶來(lái)的“意大利面條碗”效應(yīng)不同，美國(guó)頻繁發(fā)動(dòng)雙邊和區(qū)域談判旨在逐一消除發(fā)展訴求的障礙，最終多個(gè)以美國(guó)單邊利益為核心的雙邊談判和區(qū)域談判體系再次形成和取代現(xiàn)有的多邊貿(mào)易體系。我們應(yīng)了解到美國(guó)在多邊貿(mào)易體制改革中尋求的最終目標(biāo)，雙邊談判和諸邊談判只是手段。因此，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)同美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)成員的雙邊對(duì)話，增強(qiáng)發(fā)達(dá)成員對(duì)中國(guó)發(fā)展模式的理解，穩(wěn)固國(guó)際合作的信任基石，避免將發(fā)展模式差異的問(wèn)題上升至塑造不同國(guó)際秩序較量的高度。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)團(tuán)結(jié)可以團(tuán)結(jié)的發(fā)展中成員力量，充分吸取發(fā)展中成員參與多邊貿(mào)易談判的歷史經(jīng)驗(yàn)。一旦發(fā)展中成員被分化，爭(zhēng)取發(fā)展空間就變成了維護(hù)生存空間的問(wèn)題。任何層次的發(fā)展中成員組隊(duì)都難以形成現(xiàn)有發(fā)展中成員集體發(fā)聲的力量，這種力量不僅體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)更公平和靈活的利益訴求，還體現(xiàn)在對(duì)發(fā)達(dá)成員的制約上。

(四)積極貢獻(xiàn)發(fā)展成果，推動(dòng)多邊貿(mào)易談判走向共識(shí)

《貿(mào)易便利化協(xié)定》是中國(guó)入世以來(lái)全面參與的協(xié)定，也是多哈回合以來(lái)WTO取得的重要成果。在該協(xié)定的擬議過(guò)程中，中國(guó)既充分利用了發(fā)展中成員自我指定條款類別的權(quán)利，也積極履行了相關(guān)義務(wù)。2020年1月15日中國(guó)向WTO提交的文件中將該協(xié)定的期限從2020年2月22日修訂至1月12日，提前完成了實(shí)施工作。在接下來(lái)的漁業(yè)補(bǔ)貼談判中，各方對(duì)中國(guó)的期許依然較高。中國(guó)應(yīng)在談判前做好評(píng)估準(zhǔn)備，在國(guó)內(nèi)征集意見的基礎(chǔ)上形成提案，明確對(duì)特殊與差別待遇條款的務(wù)實(shí)需求。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)以《貿(mào)易便利化協(xié)定》的實(shí)施節(jié)奏為參考，積極做出與自身發(fā)展能力相符的承諾，在政策落實(shí)過(guò)程中重視透明度和可預(yù)見性，推進(jìn)發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員在保留分歧中達(dá)成共識(shí)。