美國關(guān)于WTO改革的主張、措施及中國的策略選擇

宋瑞琛

特朗普政府上任以來，一直將WTO改革作為其貿(mào)易政策議程的優(yōu)先事項(1)參見USTR發(fā)布的《2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report》，第16頁，https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Trade_Policy_Agenda_and_2019_Annual_Report.pdf。，將上訴機構(gòu)職權(quán)、非市場經(jīng)濟國家地位、發(fā)展中國家待遇、中國履行WTO規(guī)則情況視為WTO改革中的主要問題。因此，為實施其主張，一方面，美國不斷阻撓上訴機構(gòu)運行，取消發(fā)展中國家成員特殊和差別待遇，引發(fā)貿(mào)易摩擦等；另一方面，美國也推動WTO諸邊談判，試圖使WTO改革朝著有利于美國的方向發(fā)展。美國關(guān)于WTO改革的主張和措施體現(xiàn)了“美國利益優(yōu)先”的貿(mào)易政策，對多邊貿(mào)易體制和全球貿(mào)易治理形成了巨大挑戰(zhàn)。分析美國關(guān)于WTO改革的主張和措施，揭示其內(nèi)在謬論，能夠為中國應(yīng)對美國立場提供思路。

一、美國關(guān)于WTO改革的主張和措施

美國關(guān)于WTO改革的主張建立在“美國利益優(yōu)先”貿(mào)易政策的基礎(chǔ)上，其主張的邏輯是：一是認(rèn)為WTO規(guī)則背離WTO的最初目標(biāo)，嚴(yán)重?fù)p害了美國利益，因此需要改革；二是認(rèn)為發(fā)展中國家利用WTO規(guī)則獲得了更多好處，破壞了WTO貿(mào)易體系的公平性，影響了美國利益的實現(xiàn)。在此邏輯上，美國提出了關(guān)于WTO改革的主張并采取了相應(yīng)措施(見表1)，具體包括以下四個方面：

(一)上訴機構(gòu)行動違反WTO規(guī)則，超越職權(quán)，并為成員創(chuàng)設(shè)新義務(wù)

美國表現(xiàn)出對上訴機構(gòu)的種種不滿。一是指責(zé)上訴機構(gòu)未經(jīng)案件相關(guān)方同意而審理超期，屢次違反《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU)第17.5條(2)美國指責(zé)上訴機構(gòu)自2014年5月到2017年2月期間，上訴審理期平均長達149天，認(rèn)為上訴機構(gòu)常常以超期審理為借口違反WTO規(guī)則，參見USTR 發(fā)布的《Report on the Appellate Body of the World Trade Organization 》，第30頁，https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf。，并違反DSU規(guī)定允許上訴機構(gòu)成員任期屆滿后繼續(xù)審理案件。二是指責(zé)上訴機構(gòu)超越審理權(quán)限，認(rèn)為DSU第17.6條僅授權(quán)上訴機構(gòu)審查專家組報告的法律問題和法律解釋，但上訴機構(gòu)錯誤地將WTO成員的國內(nèi)法視為法律問題進行審查，侵犯了美國主權(quán)(3)參見USTR 發(fā)布的《Report on the Appellate Body of the World Trade Organization 》，第30頁，https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf。。三是批評上訴機構(gòu)發(fā)表與爭端無關(guān)的意見，認(rèn)為上訴機構(gòu)制定了具有法律約束力的先例，影響了美國及其他成員的權(quán)利(4)參見USTR 發(fā)布的《Report on the Appellate Body of the World Trade Organization 》，第54頁，https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf。；專門起草意見的時間和資源拖延了上訴程序，使與WTO不符的措施得以繼續(xù)存在，有損美國利益。四是批評上訴機構(gòu)的裁決和解釋在未經(jīng)美國同意的情況下為成員創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)，阻礙了美國采取行動解決損害美國利益的不公平貿(mào)易行為，侵犯了美國的主權(quán)(5)參見USTR 發(fā)布的《Report on the Appellate Body of the World Trade Organization 》，第49頁，https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf。。

為實現(xiàn)以上主張，美國采取的措施是阻撓WTO任命新法官，使上訴機構(gòu)停擺。上訴機構(gòu)常設(shè)7名法官，每次開庭須有3名法官，任期屆滿后補充，否則停止運行。2018年9月，法官斯旺森第一屆任期屆滿，美國蓄意阻止了其第二任期，導(dǎo)致上訴機構(gòu)僅剩3 名法官。2019 年12 月，法官巴提亞和格萊姆第二任期期滿，美國再次以上訴機構(gòu)干涉過多為由，阻撓新法官任命，上訴機構(gòu)僅剩1名法官。2019年中國、歐盟等11個WTO成員聯(lián)合提出上訴機構(gòu)改革方案，美國拒絕接受并動用一票否決權(quán)，最終使上訴機構(gòu)停擺。

(二)“非市場經(jīng)濟國家”和發(fā)展中國家利用WTO規(guī)則獲得了更多好處

美國批評中國等“非市場經(jīng)濟國家”利用WTO規(guī)則獲得了更多好處，導(dǎo)致美國大量失業(yè)，損害了美國利益。因此，認(rèn)為與發(fā)展中國家有關(guān)的WTO規(guī)則內(nèi)容已經(jīng)過時，應(yīng)該隨之更新。美國認(rèn)為這些問題包括兩個方面：第一，美國認(rèn)為WTO 允許“非市場經(jīng)濟國家”享有特殊待遇而使市場扭曲和貿(mào)易失衡成為可能，認(rèn)為中國等成員的經(jīng)濟實踐犧牲了其他成員的利益，與WTO規(guī)則不符，而WTO卻無力應(yīng)對這些挑戰(zhàn)；第二，美國認(rèn)為一些發(fā)展中國家成員從人均國民總收入和其世界貿(mào)易份額(6)2020年2月10日，美國USTR發(fā)布公告對反補貼法中的最不發(fā)達國家和發(fā)展中國家進行重新指定，該公告把在世界貿(mào)易中的總份額等于或超過0.5%的國家視為發(fā)達國家。來看已經(jīng)是發(fā)達經(jīng)濟體，但卻利用特殊和差別待遇享有寬松的過渡期、較高的關(guān)稅限制和使用禁止性補貼的能力，游離于WTO規(guī)則約束之外并保持貿(mào)易優(yōu)勢。為解決上述問題，美國采取了以下兩個方面的措施：

表1 美國關(guān)于WTO改革的主張和措施

首先，在《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》(United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA)中設(shè)置了非市場經(jīng)濟條款。該條款不僅限制了墨西哥和加拿大與“非市場經(jīng)濟國家”簽訂貿(mào)易協(xié)定的自由，而且剝奪了“非市場經(jīng)濟國家”適用投資者與東道國爭端解決機制(Investor-State Dispute Settlement，ISDS)的權(quán)利。(7)非市場經(jīng)濟條款規(guī)定，如果一國被美國、墨西哥、加拿大中任何一方國內(nèi)貿(mào)易法認(rèn)定是非市場經(jīng)濟國家，且均未與三方簽訂貿(mào)易協(xié)定，三方中任何一方與該國開始貿(mào)易談判前至少三個月應(yīng)通報其他方。如果任何一方與非市場經(jīng)濟國家簽訂貿(mào)易協(xié)定，則其他方有權(quán)在通知后的6個月終止USMCA并采用雙邊貿(mào)易協(xié)定取代。在墨西哥與美國的投資爭端解決中，來自非市場經(jīng)濟國家的投資企業(yè)不能享有USMCA中規(guī)定的訴權(quán)。如果美國將這一條款推廣，其他國家可能被迫在“非市場經(jīng)濟國家”和美國之間作出選擇，該條款顯示出對“非市場經(jīng)濟國家”的孤立，體現(xiàn)了美國通過該條款捆綁盟友利益，共同遏制競爭對手，否定“非市場經(jīng)濟國家”經(jīng)濟體制的目的。

其次，取消發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇。2019年美國終止了對印度和土耳其實施的普遍優(yōu)惠制。2020年2月，美國又取消了21個國家在反補貼調(diào)查中的發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇，旨在使這些發(fā)展中國家喪失對美國的貿(mào)易優(yōu)勢，進而保持美國產(chǎn)業(yè)利益，但損害了發(fā)展中國家的應(yīng)有利益。

(三)WTO貿(mào)易談判效率低下，成員缺乏談判動力

美國認(rèn)為WTO多邊談判效率低下與成員不履行通報義務(wù)和頻繁利用爭端解決機制有關(guān)。首先，批評中國、印度等成員沒有履行定期通報的義務(wù)，不僅使WTO缺少透明度，而且因缺乏重要信息導(dǎo)致WTO多邊談判進展不足，成員間無法達成新的共識(8)參見美國USTR發(fā)布的《2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report》，第7頁，https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Trade_Policy_Agenda_and_2019_Annual_Report.pdf。。其次，批評部分成員通過爭端解決機制獲益，缺乏貿(mào)易談判動力。美國指責(zé)WTO裁決美國多數(shù)貿(mào)易措施違反WTO規(guī)則，使美國在絕大多數(shù)案件中敗訴，使成員更加愿意通過訴訟途徑來追求自身利益，缺乏通過談判解決問題的動力，破壞了WTO談判進程(9)參見美國USTR發(fā)布的《2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report》，第7頁，https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Trade_Policy_Agenda_and_2019_Annual_Report.pdf。。因此，為解決WTO多邊談判問題，美國采取了以下措施以實現(xiàn)美國利益：

首先，美國積極推動漁業(yè)補貼和數(shù)字貿(mào)易談判。早在2016年美國與其他12個WTO成員就曾共同宣布過禁止有害漁業(yè)補貼的倡議，旨在對其他漁業(yè)補貼國家活動進行限制，以維護美國在漁業(yè)領(lǐng)域的利益。此外，2019年1月，76個WTO成員發(fā)起電子商務(wù)諸邊談判；同年4月，美國在《數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》中建議以“數(shù)字貿(mào)易”代替“電子商務(wù)”，并提出了詳細(xì)明確的權(quán)利義務(wù)；在USCMA中美國也要求納入跨境數(shù)據(jù)自由流動、數(shù)據(jù)儲存非強制本地化等內(nèi)容。這都體現(xiàn)了美國迫切希望加強數(shù)字貿(mào)易的知識產(chǎn)權(quán)保護力度，確保美國數(shù)字產(chǎn)業(yè)利益和追求數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)的目標(biāo)。

其次，2019年美國積極與加拿大、墨西哥、英國、日本、歐盟等展開區(qū)域或雙邊貿(mào)易談判。例如，2019年12月10日，美國與墨西哥、加拿大簽訂了USMCA，在數(shù)字貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、爭端解決機制(10)USMCA規(guī)定，美國、墨西哥、加拿大兩兩之間發(fā)生投資爭端，但爭端解決路徑不是統(tǒng)一適用，而是各不相同。美國和墨西哥之間適用USMCA 第14 章規(guī)定的ISDS 機制；墨西哥和加拿大之間則適用于CPTPP 規(guī)定的ISDS 機制；美國與加拿大之間則完全不適用ISDS 機制，投資者只能訴諸東道國法院或者雙方同意的其他爭端解決途徑。等方面重新制定了標(biāo)準(zhǔn)。美國還試圖將《美國—肯尼亞貿(mào)易協(xié)定》打造為與其他非洲國家貿(mào)易談判的范本，2019年還與非洲聯(lián)盟簽訂了《美國與非盟貿(mào)易聯(lián)合聲明》，旨在擴大美國在整個非洲的貿(mào)易利益，并獲得非洲貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)。

(四)中國是“破壞”WTO規(guī)則的主要國家

美國將中國塑造成破壞WTO規(guī)則的罪魁禍?zhǔn)?，批評中國遵守WTO規(guī)則的記錄很差。一是指責(zé)中國采取禁止性補貼、濫用貿(mào)易救濟措施等，認(rèn)為這些措施濫用于中國的反制目的，不符合WTO規(guī)則；二是指責(zé)中國政府主導(dǎo)國內(nèi)經(jīng)濟和干預(yù)市場，使外國企業(yè)處于不公平競爭地位；三是指責(zé)中國政府支持中國企業(yè)竊取知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密，強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以網(wǎng)絡(luò)安全為由歧視外國信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)，以增加國內(nèi)產(chǎn)品和服務(wù)的競爭力。

為此，首先美國在《2019年中國執(zhí)行WTO報告》和《特別301報告》等中惡意抹黑中國，指責(zé)中國不遵守WTO規(guī)則；大打貿(mào)易爭端牌，在中美經(jīng)貿(mào)磋商中屢次出爾反爾，繼續(xù)對中國加征高關(guān)稅，甚至將《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》視為美國在中美貿(mào)易爭端中的“勝利”。其次，頻繁對我國企業(yè)展開337調(diào)查，嚴(yán)重?fù)p害了中國企業(yè)利益。2018年美國對中國企業(yè)共發(fā)起19起337調(diào)查，占美國全年案件的比例為38%，為2003年后歷史新高。2019年3月31日，美國對特定電子蠟燭產(chǎn)品及其組件啟動337調(diào)查，在涉及的22家被告企業(yè)中有12家是中國企業(yè)。再次，多次對中國發(fā)起301調(diào)查，先后對涉及5500億美元的中國商品加征高關(guān)稅。301措施不僅違反了GATT規(guī)定的最惠國待遇和美國對約束關(guān)稅的承諾，而且違反了DSU第23條“不得單方面報復(fù)”的規(guī)定。美國上述做法，事實上是探索301條款在WTO規(guī)則外的適用空間。

二、對美國WTO改革主張的反駁

美國關(guān)于WTO改革的主張歪曲事實，對其他成員污名化，將國內(nèi)法凌駕于國際法之上，具有強烈的霸權(quán)主義色彩。因此，揭示美國關(guān)于WTO改革主張和措施的本質(zhì)，反駁其謬論(見表2)，是中國提出應(yīng)對方案的理論基礎(chǔ)。

(一)上訴機構(gòu)行動符合WTO規(guī)則，是維護爭端解決機制的重要機構(gòu)

第一，依據(jù)《上訴審查程序規(guī)則》第15條規(guī)定，“上訴機構(gòu)人員任期屆滿后，經(jīng)上訴機構(gòu)授權(quán)并通知DSB，可以繼續(xù)審理未完結(jié)案件，該人員仍被視為上訴機構(gòu)人員”(11)上訴機構(gòu)法官彼得·范登博思教授(Peter Van den Bossche)2009年上任，應(yīng)于2017年任期屆滿。但由于需審理其經(jīng)辦的未結(jié)案件，直至2019年5月28日彼得·范登博思教授才離任就是依據(jù)《上訴審查程序規(guī)則》第15條規(guī)定。。因此，上訴機構(gòu)超期審理符合WTO規(guī)則。美國指責(zé)上訴機構(gòu)超期審理目的在于重組上訴機構(gòu)法官以做出有利于美國的裁決。

表2 美國關(guān)于WTO改革的主張及對其的反駁

第二，對國內(nèi)法的審查屬于上訴機構(gòu)審查范圍?！癢TO 成員的國內(nèi)法可以作為其是否符合國際義務(wù)的證據(jù)”(12)DSU中未涉及“國內(nèi)法”，但《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第16.4條規(guī)定，“每一成員應(yīng)保證其法律、法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對其規(guī)定的義務(wù)相一致”，其中“法律、法規(guī)和行政程序”即國內(nèi)法。參見張乃根.論WTO爭端解決的國內(nèi)法審查[J].法學(xué)家，2008(3):164.,因此，為了判斷成員的國內(nèi)法是否履行了WTO項下義務(wù)，專家組可以審查國內(nèi)法，專家組對國內(nèi)法是否與WTO義務(wù)一致的法律定性屬于上訴機構(gòu)的審查范圍。美國對上訴機構(gòu)的指責(zé)目的在于使國內(nèi)法脫離WTO規(guī)則約束，使美國依據(jù)國內(nèi)法采取的單邊措施合法化。

第三，上訴機構(gòu)未創(chuàng)設(shè)先例，符合法理一致原則。學(xué)界對上訴機構(gòu)報告的法律效果早已形成共識：一經(jīng)DSB通過，專家組和上訴機構(gòu)的報告僅對爭端方具約束力，不構(gòu)成有法律約束力的先例。從法理一致原則來看，專家組在審查相關(guān)案件時采用此前上訴機構(gòu)報告所形成的法理并無不妥。從實踐來看，WTO中將上訴機構(gòu)報告視為先例而予以否定的成員也寥寥無幾。美國否認(rèn)上訴機構(gòu)報告的價值，本質(zhì)上是想從法律層面為專家組背離上訴機構(gòu)裁決尋求正當(dāng)性。

(二)美國對“非市場經(jīng)濟國家”和發(fā)展中國家的認(rèn)定不符合WTO的價值

首先， WTO規(guī)則中沒有“非市場經(jīng)濟國家”概念。因此，是否為“非市場經(jīng)濟國家”與履行WTO項下義務(wù)并無直接聯(lián)系。“非市場經(jīng)濟國家”由誰認(rèn)定、以何種標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定沒有國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，任何WTO規(guī)則中也均未明確將中國認(rèn)定為“非市場經(jīng)濟國家”，與之相關(guān)的條款僅體現(xiàn)在《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》第15條(13)《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》第15條(d)款規(guī)定：“一旦中國根據(jù)該WTO進口成員的國內(nèi)法證實其是一個市場經(jīng)濟體，則(a)款的規(guī)定即應(yīng)終止，但截至加入之日，該WTO進口成員的國內(nèi)法中須包含有關(guān)市場經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)。無論如何，(a)款(ii)目的規(guī)定應(yīng)在加入之日后15年終止。此外，如中國根據(jù)該WTO進口成員的國內(nèi)法證實一特定產(chǎn)業(yè)或部門具備市場經(jīng)濟條件，則(a)款中的非市場經(jīng)濟條款不得再對該產(chǎn)業(yè)或部門適用?！?。根據(jù)第15條規(guī)定，該條款已經(jīng)于2016年12月11日到期，WTO成員在反傾銷調(diào)查中應(yīng)無條件取消替代國做法，中國企業(yè)應(yīng)自動獲得市場經(jīng)濟國家地位?！胺鞘袌鼋?jīng)濟國家”概念本質(zhì)上是美國用來限制競爭對手的冷戰(zhàn)思維產(chǎn)物。

其次，根據(jù)1979年《發(fā)展中國家的差別和更優(yōu)惠待遇、互惠和全面參與》(又稱1979年授權(quán)條款)規(guī)定，WTO成員應(yīng)給予發(fā)展中國家特殊差別待遇和普遍優(yōu)惠待遇，這既是對發(fā)達國家和發(fā)展中國家發(fā)展不平衡的一致肯定，也是WTO成員的義務(wù)。但是WTO規(guī)則中并未界定發(fā)展中國家，國際社會對發(fā)展中國家的認(rèn)定也尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。美國僅依據(jù)國民平均總收入和世界貿(mào)易總額作為衡量發(fā)展中國家的標(biāo)準(zhǔn)，忽視了發(fā)展中國家的實際國情，片面以“美國標(biāo)準(zhǔn)”指責(zé)發(fā)展中國家未遵守WTO規(guī)則，凸顯了美國的規(guī)則霸權(quán)。

(三)美國是WTO多邊談判進展緩慢的主要因素

自多哈回合談判開始，多邊談判進展緩慢，主要原因與美國有關(guān)：一是多哈回合談判涉及100多個議題，其中核心分歧就是美歐等國家以削減農(nóng)產(chǎn)品補貼和關(guān)稅為要價，要求擴大發(fā)展中國家市場。發(fā)展中國家積極呼吁和參與談判，提出具體的談判路線圖，要求盡早解決分歧，但美國等國則將矛頭直指發(fā)展中國家，回避以往美國未按規(guī)定削減農(nóng)業(yè)補貼的事實，使談判進入停滯階段。二是美國注重自身利益，對多邊談判缺乏動力。例如，2009年美國因與印度在農(nóng)產(chǎn)品特別保障機制上的嚴(yán)重分歧，一段時期內(nèi)對多哈回合談判不感興趣且態(tài)度消極，美國駐WTO大使在那段時期也一直缺席。

(四)中國是多邊貿(mào)易體制的積極參與者、堅定維護者和重要貢獻者

自2001年入世以來，中國以積極態(tài)度履行WTO義務(wù)，成為拉動世界經(jīng)濟復(fù)蘇和增長的重要引擎。在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，截至2010年，中國貨物降稅承諾全部履行完畢，關(guān)稅總水平由2001年的15.3%降至9.8%。在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，中國承諾開放9大類的100個分部門，接近發(fā)達成員平均承諾開放108個分部門的水平。在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，中國已經(jīng)構(gòu)建起符合WTO規(guī)則和中國國情的知識產(chǎn)權(quán)法律體系。在爭端解決方面，中國一直堅定地執(zhí)行DSB的裁決。美國在WTO改革主張中大量點名中國，對中國污名化，不僅歪曲事實，而且反映出美國將中國視為競爭對手，全方位打擊中國的戰(zhàn)略思維。

三、美國關(guān)于WTO改革的主張與措施的影響

(一)美國利益優(yōu)先的WTO改革主張和措施侵蝕國家間關(guān)系的基礎(chǔ)

經(jīng)貿(mào)關(guān)系一直是國家間關(guān)系的基礎(chǔ)，美國為實施其WTO改革的主張采取單邊措施、挑起貿(mào)易爭端等對許多國家都產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。對中國而言，中國對美貿(mào)易全面下滑，2019年中國對美進出口額為5421億美元，相比2018年下降了14.6%。同時因為美國對華貿(mào)易限制，一些在華跨國公司開始縮減在中國的投資規(guī)模，有的甚至將投資轉(zhuǎn)向其他地區(qū)，對中國參與全球價值鏈造成影響。對美國而言，為了反制美國的高額關(guān)稅，歐盟、墨西哥、加拿大、中國也不得不宣布對美國進口產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅。貿(mào)易爭端不僅人為增加了美國企業(yè)的貿(mào)易成本，而且中美貿(mào)易爭端中的不確定因素影響了美國企業(yè)經(jīng)營的信心。可見，美國為實現(xiàn)其WTO改革采取的單邊措施不僅加劇了國家間的戰(zhàn)略競爭，損害了美國的國際信譽，而且使國家間信任水平下降，增加了雙邊關(guān)系中的不穩(wěn)定因素。

(二)單邊主義行為對多邊主義形成挑戰(zhàn)

美國關(guān)于WTO改革的主張和措施具有單邊主義色彩，對多邊主義形成了巨大挑戰(zhàn)。一是針對其他國家挑起貿(mào)易爭端、加征高關(guān)稅是一種利己主義，損害的卻是其他國家和全球利益，嚴(yán)重削弱了既有多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性和約束性；二是片面夸大WTO規(guī)則對美國產(chǎn)生的壞處，把主要原因轉(zhuǎn)嫁到其他國家身上，倡導(dǎo)所謂的“公平貿(mào)易”的同時卻處處以美國利益優(yōu)先，這種雙重標(biāo)準(zhǔn)的做法是單邊主義的重要體現(xiàn)；三是將矛頭指向發(fā)展中國家，指責(zé)發(fā)展中國家損害美國利益，將國內(nèi)法置于國際法之上，頻繁重談雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，不僅使其他國家通過多邊談判解決國際問題的努力付之東流，而且給本就坎坷的多邊主義發(fā)展增加了更多變數(shù)；四是以維護美國利益為由阻撓WTO運行，強調(diào)美國在國際規(guī)則中的領(lǐng)導(dǎo)地位，不僅破壞了國際社會所形成的契約精神，弱化了多邊主義的價值，而且使多邊主義面臨領(lǐng)導(dǎo)赤字和動力缺乏，增加了多邊主義進程中的不確定性。

(三)逆全球化措施加劇了全球治理體系的難度

美國關(guān)于WTO改革的主張和措施本質(zhì)上強調(diào)的是“美國利益優(yōu)先”優(yōu)于其他國家利益和國際社會利益，在這樣的思路下，美國不斷減少在全球貿(mào)易治理體系中付出的成本和責(zé)任。第一，頻繁退群毀約，實則希望脫離規(guī)則約束，重構(gòu)符合自身利益的全球貿(mào)易治理體系，這勢必會削弱現(xiàn)有全球貿(mào)易治理體系的組織化程度和效率。第二，試圖通過WTO改革來解決國內(nèi)問題，不僅加劇了國際貿(mào)易規(guī)則的碎片化，而且人為提高了其他國家參與全球貿(mào)易治理的門檻。第三，圍繞美國利益建立全球貿(mào)易“朋友圈”，實則想通過歧視性、不公平的貿(mào)易規(guī)則達到排斥競爭對手和掌握國際貿(mào)易規(guī)則話語權(quán)的目標(biāo)，不僅為“朋友圈”以外的國家設(shè)置了貿(mào)易壁壘，而且限制了這些國家在全球貿(mào)易治理中發(fā)揮作用。第四，美國試圖在WTO規(guī)則中更多地體現(xiàn)美國意志，不僅會削弱其他國家在全球貿(mào)易治理中的影響力，加劇發(fā)達國家和發(fā)展中國家在全球貿(mào)易治理話語、治理決策、利益分配的不平衡問題，而且會破壞通過良性互動解決國際問題的全球治理路徑。

四、中國應(yīng)對美國WTO改革主張和措施的思路

2018年和2019年中國政府在《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場文件》《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》中闡明了關(guān)于WTO改革的基本原則、主張、立場和建議。在這兩個文件基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前美國關(guān)于WTO改革的主張和措施，中國可以從以下四個方面著手應(yīng)對：

(一)解決WTO的生存危機，打破上訴機構(gòu)停擺僵局

上訴機構(gòu)停擺給WTO帶來迫在眉睫的體制性危機。2020年4月31日，中國、歐盟等17個WTO成員共同建立了多方臨時上訴仲裁安排(Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement，MPIA)。雖然MPIA臨時性地解決了爭端解決機制的運作問題，但從長遠(yuǎn)來看，中國還應(yīng)致力于貢獻管理WTO爭端解決機制運作的方案，防止成員對爭端解決機制的破壞。方案選項可以包括：一是如果再發(fā)生上訴機構(gòu)停擺，可以向WTO發(fā)起成員投票啟動上訴機構(gòu)成員選任。DSU第17條“上訴機構(gòu)成員空額應(yīng)補足”的規(guī)定為啟動投票程序提供了法律依據(jù)。維護上訴機構(gòu)正常運行本也是WTO成員的義務(wù)，不應(yīng)因美國阻撓而不履行。國際法有規(guī)定，緊急狀態(tài)下可以采取特殊措施。因此，在上訴機構(gòu)停擺的緊急狀態(tài)下，成員通過投票程序而履行這種義務(wù)具有合理性。二是如果投票程序無法啟動，中國和其他成員應(yīng)繼續(xù)澄清MPIA中未明確的上訴機構(gòu)日常運行的支持結(jié)構(gòu)、仲裁員日常薪酬、仲裁員選任等問題，掌握規(guī)則制定的主動權(quán)和話語權(quán)，以推動更多成員參與MPIA來處理案件，以維護成員利益。

(二)堅持發(fā)展中國家身份和市場經(jīng)濟國家地位

首先，基于美國在發(fā)展中國家問題上的立場和策略，中國可以在WTO規(guī)則基礎(chǔ)上重點從四個方面應(yīng)對：一是繼續(xù)堅持發(fā)展中國家的身份。我國國民生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技水平等與發(fā)達國家仍存在差距，目前任何國際組織均未將中國列入發(fā)達國家，世界范圍內(nèi)也并未在發(fā)展中國家認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上達成一致。因此，中國堅持發(fā)展中國家身份較為合理。二是加強與發(fā)展中國家的合作，支持其他發(fā)展中成員在WTO規(guī)則內(nèi)維護自身利益，嘗試與其他發(fā)展中成員共同推進發(fā)展中國家的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。三是鑒于美國逐漸將一些發(fā)展中國家從其普惠制名單中“畢業(yè)”，在WTO多邊談判進展緩慢的情況下，中國可以尋求在與美國的雙邊貿(mào)易談判中為我國對外貿(mào)易爭取優(yōu)惠待遇。四是強化對美國執(zhí)行特殊與差別待遇條款的監(jiān)督力度。

其次，鑒于WTO規(guī)則中沒有關(guān)于“非市場經(jīng)濟國家”的規(guī)定,中國在對待美國相關(guān)指責(zé)時，可以從兩個層面應(yīng)對：一是在國際層面上，中國可以考慮提請WTO總理事會或部長級會議對相關(guān)條款進行修改和澄清；如果美國及其他一些成員仍然對中國適用非市場經(jīng)濟條款，中國應(yīng)向DSB提起申訴，通過DSB的司法裁決使這些成員修改國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定。此外，還可以考慮將承認(rèn)中國市場經(jīng)濟地位作為與美國進行雙邊貿(mào)易談判的前提。二是在國內(nèi)層面上，中國應(yīng)深入研究美國關(guān)于“非市場經(jīng)濟國家”的立法和措施，做出正面回應(yīng)，努力獲得更多其他成員對中國市場經(jīng)濟國家地位的官方承認(rèn)，形成國際效應(yīng)。

(三)回?fù)裘绹肛?zé)，建議強化對與WTO規(guī)則不符的單邊措施的監(jiān)督

美國利用國內(nèi)法頻繁挑起貿(mào)易爭端，在未經(jīng)授權(quán)情況下對其他國家實行經(jīng)濟制裁，然而WTO現(xiàn)有規(guī)則中并未提供及時、有效的救濟方式。因此，有必要通過強化紀(jì)律遏制單邊措施。具體可以從三個方面考慮：一是提議WTO加強多邊監(jiān)督機制，加強成員定期通報相關(guān)政策并保持透明，加強成員相關(guān)協(xié)議實施的日常性審查和監(jiān)督。二是正面揭示美國單邊措施與WTO規(guī)則不符，主動表明中國立場；繼續(xù)加強與美國的磋商，擴大中美在貿(mào)易領(lǐng)域的共同利益；在應(yīng)對美國單邊措施時，中國可以依據(jù)國際法規(guī)則，援引“自衛(wèi)”“重大違約”“危急情況”等國際法基本原則，采取反制措施，具有合法性。三是考慮向WTO提議允許受影響成員方在緊急情況下快速獲得臨時救濟的權(quán)利。利用爭端解決機制解決爭議是維護多邊貿(mào)易體制的關(guān)鍵，但某些案件對相關(guān)利益方影響巨大且十分緊急，但爭端解決機制又有規(guī)定的程序要求。因此，在緊急情況下，善意地、對等地采取有針對性的反制措施十分有必要且具有合理性。

(四)設(shè)置新議題，重視談判集團作用以推動多邊談判

WTO的重要價值之一是為多邊貿(mào)易談判提供場所。鑒于美國奉行貿(mào)易保護主義，對多邊談判缺乏動力，中國可以從三個方面繼續(xù)推動多邊談判：一是在WTO規(guī)則下通過“定向邀請”的方式選擇部分成員尤其是發(fā)展中成員展開貿(mào)易談判，并保持談判的開放性，允許其他成員自愿加入，最后在成員充分協(xié)商后達成協(xié)議。二是設(shè)置新議題，增加其他成員對多邊談判的興趣。貿(mào)易與投資密切相關(guān)，投資便利化措施在促進貿(mào)易和全球經(jīng)濟發(fā)展方面具有重要作用。因此，可以在包括美國等成員關(guān)注的跨境投資問題上設(shè)置議題，擴大中美在相關(guān)投資領(lǐng)域的合作，構(gòu)建中美利益共同體，從而為繼續(xù)推動多邊談判創(chuàng)造契機。三是重視談判集團在推動多邊談判中的作用。中國不僅應(yīng)充分利用“身份認(rèn)同”與發(fā)展中國家一道推動相關(guān)議題，而且應(yīng)該根據(jù)自身利益和國際共同利益加入一些談判集團，以爭取與美國等發(fā)達國家擴大共識，共同推進多邊談判進程。