政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的影響探析

楊雪雪

摘 要：新時(shí)期隨著深化政府采購(gòu)制度改革的進(jìn)行，政府采購(gòu)制度向績(jī)效導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變已成為學(xué)界共識(shí)。筆者結(jié)合自身的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義、評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建作初步研究，并針對(duì)其存在的問(wèn)題提出對(duì)策，旨在探討建立健全政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步提升政府采購(gòu)效率。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu) ?績(jī)效評(píng)價(jià) ?宏觀調(diào)控

中圖分類號(hào)：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）09（b）--03

1 政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

1.1 政府采購(gòu)制度功能定位由程序控制型向績(jī)效型轉(zhuǎn)變

政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)的初衷重點(diǎn)是為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。

因此更多強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行過(guò)程程序合法合規(guī)，而忽略了事實(shí)上是否有效地實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)的政策功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)階段追求采購(gòu)過(guò)程的合規(guī)性只能是最基本的要求，更多的是追求采購(gòu)對(duì)象的物有所值，以實(shí)現(xiàn)其調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策功能的目的，政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)也應(yīng)由程序控制型向績(jī)效型轉(zhuǎn)變。

1.2 政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是新時(shí)期國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略需要

（1）國(guó)際方面。加強(qiáng)績(jī)效管理，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)擴(kuò)大對(duì)外開放市場(chǎng)，進(jìn)行政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)加入GPA的迫切需要。

（2）國(guó)內(nèi)方面。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。而政府采購(gòu)支出作為財(cái)政支出的重要組成部分，政府預(yù)算績(jī)效管理很大程度需要通過(guò)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)。隨著“放管服”改革不斷深入，伴隨著政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大（圖1）以及采購(gòu)審批權(quán)限的不斷簡(jiǎn)化，采購(gòu)人主體地位更加凸顯。

通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用，有效提升政府采購(gòu)運(yùn)行效率和采購(gòu)績(jī)效，更好地實(shí)現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)，從而更好地發(fā)揮政府采購(gòu)效應(yīng)，服務(wù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。

現(xiàn)階段缺乏專門針對(duì)政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范，對(duì)政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)研究仍處于探索和起步階段，同我國(guó)高速發(fā)展的政府采購(gòu)態(tài)勢(shì)相比，現(xiàn)有規(guī)范不能滿足實(shí)際需要。

2 政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

政府采購(gòu)績(jī)效管理是全方位多功能的采購(gòu)績(jī)效管理。不僅是完成采購(gòu)的功能，更是承載著政府宏觀調(diào)控的工具。一方面政府采購(gòu)績(jī)效管理以提高財(cái)政資金使用效率為前提;另一方面，其在促進(jìn)小微企業(yè)、民族企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、支持高新技術(shù)發(fā)展，增加就業(yè)、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公共利益等方面發(fā)揮著重要的宏觀調(diào)控功能。此外，還發(fā)揮著協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、區(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范政府行為與促進(jìn)廉政建設(shè)、規(guī)范市場(chǎng)體系建設(shè)等方面的作用。所以政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)，不僅是單方面的資金價(jià)值，而且是各方面綜合功能的實(shí)現(xiàn)。

所謂的政府采購(gòu)全面績(jī)效評(píng)價(jià)，是對(duì)已完成的采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行效率分析，其中經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)，但需兼顧社會(huì)效益等其他綜合效益。包括政府采購(gòu)預(yù)算的績(jī)效評(píng)估、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理、采購(gòu)人實(shí)施采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)、采購(gòu)結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)以及采購(gòu)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)等。筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段大部分地區(qū)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)往往局限在節(jié)資率等單一指標(biāo)上，往往帶來(lái)采購(gòu)結(jié)果不盡如人意的現(xiàn)象，如采購(gòu)質(zhì)量問(wèn)題層出不窮、采購(gòu)效率低效、采購(gòu)結(jié)果性價(jià)比低、后續(xù)服務(wù)缺乏跟蹤問(wèn)效、采購(gòu)過(guò)程圍標(biāo)串標(biāo)等問(wèn)題。政府采購(gòu)績(jī)效不是一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的績(jī)效，而是包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面綜合因素的社會(huì)學(xué)意義上的績(jī)效，我們?cè)谠u(píng)價(jià)時(shí)要兼顧政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三方面的績(jī)效評(píng)價(jià)，定量和定性分析相結(jié)合，達(dá)到既節(jié)約財(cái)政資金，又充分發(fā)揮其政策功能的目標(biāo)，實(shí)施全面績(jī)效評(píng)價(jià)。

3 政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定

績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定需遵循SMART原則，即具體的（specific）、可衡量的（measurable）、可實(shí)現(xiàn)的（achievable）、相關(guān)的（relevant）和具有時(shí)效性的（Time-based）。本文以《政府采購(gòu)法》及《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》作為政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的參考，將政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)劃分為投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、發(fā)展性及規(guī)范性監(jiān)管五類一級(jí)指標(biāo)層次進(jìn)行分析，得出如下政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)架（圖2）。

3.2 指標(biāo)解釋

3.2.1 投入產(chǎn)出指標(biāo)

（1）人員經(jīng)費(fèi)比重：即包括采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、專家評(píng)審費(fèi)用等在內(nèi)的采購(gòu)相關(guān)人員經(jīng)費(fèi)占政府采購(gòu)成交金額的比重。以此指標(biāo)來(lái)衡量采購(gòu)成本。

（2）采購(gòu)規(guī)模：即采購(gòu)總金額在地區(qū)財(cái)政支出以及地區(qū)生產(chǎn)總值中所占的比重。以此指標(biāo)來(lái)衡量政府采購(gòu)規(guī)模對(duì)地方財(cái)政及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。

（3）采購(gòu)周期：即采購(gòu)項(xiàng)目從申請(qǐng)報(bào)批到執(zhí)行采購(gòu)流程、再到合同簽訂履約驗(yàn)收全過(guò)程所耗費(fèi)的時(shí)間。以此指標(biāo)來(lái)衡量政府采購(gòu)的時(shí)效性。

3.2.2 經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)

（1）預(yù)算編制的科學(xué)合理性。該指標(biāo)反映了采購(gòu)人員是否根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行詳盡地市場(chǎng)調(diào)查了解、編制科學(xué)合理的預(yù)算，充分做好采購(gòu)事前管理。如果預(yù)算編制不規(guī)范，與實(shí)際需求嚴(yán)重不符，很可能造成廢標(biāo)或資金浪費(fèi)等情況發(fā)生，大大影響政府采購(gòu)效率。

（2）采購(gòu)方式選擇的合理性。政府采購(gòu)有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源六種采購(gòu)方式，合理選擇采購(gòu)方式可以節(jié)約時(shí)間、人員及經(jīng)費(fèi)成本，有效避免資源的浪費(fèi)，提升采購(gòu)效率。

（3）預(yù)算資金節(jié)約率。即采購(gòu)項(xiàng)目最終中標(biāo)（成交）金額占預(yù)算資金的比重。該指標(biāo)反映了政府采購(gòu)在節(jié)約財(cái)政資金方面的作用。

（4）廢標(biāo)率。即廢標(biāo)項(xiàng)目數(shù)占采購(gòu)項(xiàng)目總數(shù)的比重。實(shí)踐中，出現(xiàn)廢標(biāo)往往說(shuō)明政府采購(gòu)當(dāng)事人準(zhǔn)備工作不充分、在某些環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，既浪費(fèi)采購(gòu)資源，增加采購(gòu)成本，降低采購(gòu)效率，也損害了采購(gòu)當(dāng)事人各方的利益。

3.2.3 社會(huì)效益指標(biāo)

該指標(biāo)反映政府采購(gòu)在政策支持方面發(fā)揮的作用。

（1）扶持中小企業(yè)：即政府采購(gòu)項(xiàng)目中小企業(yè)合同金額占所有政府采購(gòu)合同金額的比重。

（2）扶持特色產(chǎn)業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)：即特色產(chǎn)業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)合同金額占所有政府采購(gòu)合同金額的比重。

（3）鼓勵(lì)支持企業(yè)自主創(chuàng)新：自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)占所有政府采購(gòu)合同金額的比重。

（4）優(yōu)先購(gòu)買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品：節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品占所有政府采購(gòu)合同金額的比重。

3.2.4 發(fā)展性指標(biāo)

該指標(biāo)主要是根據(jù)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)是否得到認(rèn)可及其認(rèn)可程度而設(shè)。以采購(gòu)當(dāng)事人各方滿意度調(diào)查作衡量。

（1）采購(gòu)人滿意度。包括采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)產(chǎn)品及售后服務(wù)的滿意度、對(duì)評(píng)標(biāo)專家的滿意度、對(duì)代理機(jī)構(gòu)的滿意度。

（2）社會(huì)公眾滿意度。反映社會(huì)相關(guān)利益群體對(duì)政府采購(gòu)總體的評(píng)價(jià)，即政府采購(gòu)項(xiàng)目的社會(huì)影響。

（3）供應(yīng)商滿意度。即供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目全過(guò)程的滿意度評(píng)價(jià)。

（4）采購(gòu)從業(yè)人員能力。該指標(biāo)通過(guò)對(duì)采購(gòu)單位及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)工作人員的基本情況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，衡量采購(gòu)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)能力。具體包括：采購(gòu)人員學(xué)歷、崗位工作經(jīng)驗(yàn)?zāi)晗?、專業(yè)職稱、業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)等方面因素綜合衡量。

3.2.5 規(guī)范性監(jiān)管指標(biāo)

（1）采購(gòu)信息發(fā)布的規(guī)范性。包括信息發(fā)布是否及時(shí)、公開，發(fā)布內(nèi)容是否完整規(guī)范。

（2）采購(gòu)文件編制的規(guī)范性。包括采購(gòu)文件內(nèi)容準(zhǔn)確性、規(guī)范性、公正性及合理性。

（3）采購(gòu)過(guò)程的規(guī)范性。包括開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、合同履行等全流程的合法合規(guī)性。

（4）采購(gòu)的公平性。以質(zhì)疑投訴率及有效投訴率、違法違規(guī)案件涉案次數(shù)等來(lái)衡量政府采購(gòu)反腐倡廉、公平公正的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。

此外，需要注意的是不同項(xiàng)目的采購(gòu)方式、采購(gòu)類別不同，其采購(gòu)過(guò)程的規(guī)范性以及采購(gòu)結(jié)果的有效性衡量必然有所差異。因此，采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、方法和指標(biāo)的選取應(yīng)該根據(jù)具體項(xiàng)目特點(diǎn)分類設(shè)計(jì)。

4 提升政府采購(gòu)績(jī)效的途徑

4.1 加強(qiáng)源頭制度建設(shè)

當(dāng)前《政府采購(gòu)法》未對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)，各地、各部門開展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法五花八門，具有較大隨意性，不利于對(duì)不同地區(qū)、部門的對(duì)比分析。在制度建設(shè)過(guò)程中可參考發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)設(shè)立了獨(dú)立的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，并引入民間第三方評(píng)價(jià)主體，由其獨(dú)立開展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，并將結(jié)果定期向社會(huì)公眾進(jìn)行報(bào)告，評(píng)價(jià)結(jié)果可信度較高。因此，隨著政府采購(gòu)制度改革的不斷進(jìn)行，當(dāng)務(wù)之急是建立健全公正透明、科學(xué)規(guī)范、可實(shí)施性強(qiáng)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)制度，進(jìn)而激勵(lì)政府采購(gòu)績(jī)效提升。

4.2 推進(jìn)采購(gòu)人主體責(zé)任履行

隨著深化政府采購(gòu)“放管服”改革大力進(jìn)行，采購(gòu)人的自主權(quán)限不斷擴(kuò)大、主體責(zé)任不斷凸顯，對(duì)采購(gòu)人也有更高的要求。切實(shí)履行好采購(gòu)人的主體責(zé)任，加強(qiáng)本單位內(nèi)控建設(shè)顯得尤為重要。采購(gòu)人在預(yù)算編制、采購(gòu)需求管理、合同簽訂、履約驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)均需強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)，厘清各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確內(nèi)部采購(gòu)申報(bào)、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)職能職責(zé)，進(jìn)而有效防控采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，提升采購(gòu)效率。

4.3 強(qiáng)化采購(gòu)專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)，缺乏政府采購(gòu)專業(yè)人才資質(zhì)認(rèn)定與考核機(jī)制，從業(yè)人員從業(yè)時(shí)間短、人均工作量大、對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)投入力度弱等都制約采購(gòu)效率提升。亟需加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提升專業(yè)水平，著力打造一批高素質(zhì)、陽(yáng)光采購(gòu)隊(duì)伍。

4.4 健全完善供應(yīng)商信用評(píng)級(jí)制度

供應(yīng)商整體水平的高低事關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效高低。通過(guò)信用評(píng)級(jí)制度的建設(shè)完善，對(duì)誠(chéng)信供應(yīng)商履約形成有效激勵(lì)，降低采購(gòu)過(guò)程中的談判成本、履約成本，可直接促進(jìn)政府采購(gòu)效率提升。

4.5 有效利用信息化助推政府采購(gòu)運(yùn)行效率和服務(wù)水平提升

實(shí)行網(wǎng)上電子商場(chǎng)采購(gòu)，采購(gòu)各方當(dāng)事人都全程背對(duì)背模式，不僅有效降低采購(gòu)過(guò)程中人力、財(cái)力、物力成本，而且大大減少了尋租機(jī)會(huì)，促進(jìn)高效、陽(yáng)光采購(gòu)。通過(guò)大力推進(jìn)政府采購(gòu)信息化建設(shè)，減少采購(gòu)過(guò)程的中間環(huán)節(jié)，可以有效降低采購(gòu)成本，提升采購(gòu)效益。

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