容錯(cuò)機(jī)制“局部空轉(zhuǎn)”的多重誘因及其有效治理

【關(guān)鍵詞】容錯(cuò)機(jī)制? 局部空轉(zhuǎn)? 基層治理? ? 【中圖分類號(hào)】D602? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在干部隊(duì)伍激勵(lì)機(jī)制的復(fù)雜系統(tǒng)工程中，容錯(cuò)機(jī)制是重要內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)管黨治黨過程中，“既強(qiáng)調(diào)對(duì)失職行為嚴(yán)厲問責(zé)，又主張對(duì)改革創(chuàng)新行為有理有據(jù)地容錯(cuò)免責(zé)。實(shí)踐證明，這一舉措對(duì)于引導(dǎo)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)精氣神起到了積極推動(dòng)作用。”黨中央的有力推動(dòng)，迅速激發(fā)各地根據(jù)自身實(shí)際制定了相應(yīng)的容錯(cuò)政策文本，以力求釋放激勵(lì)效能。但是，綜合各方面的數(shù)據(jù)來看，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制得到有力執(zhí)行的并不多見。相反，在一些地方出現(xiàn)了“局部空轉(zhuǎn)”情形。因此，我們亟需正視這一問題并著力尋求有效解決治理策略。

容錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)情況：文本制定與“局部空轉(zhuǎn)”同步并存?

近年來，一些地方不時(shí)出現(xiàn)“廉而不為”問題，使人們進(jìn)一步意識(shí)到既要廉潔也要作為是新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)必須認(rèn)真回答的重大現(xiàn)實(shí)課題?；诖耍醒雽用孢m時(shí)提出要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，以為干部松綁鼓勁。自2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)正式提出要“寬容改革失誤”以來，容錯(cuò)機(jī)制便成為一個(gè)常用概念。隨后，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第17次會(huì)議、第21次會(huì)議、2016年全國(guó)“兩會(huì)”、黨的十八屆六中全會(huì)等重要會(huì)議上都對(duì)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制作出了要求。2018 年 5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，再次明確提出，既要把“嚴(yán)”的主基調(diào)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，又要善于做到“三個(gè)區(qū)分開來”，加大正向激勵(lì)力度，持續(xù)抓好激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為有關(guān)具體措施落實(shí)。

在黨中央的有力推動(dòng)下，諸多地方隨即展開探索。一些?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、地市和縣（市、區(qū)）均在不同層面制定出臺(tái)了多個(gè)政策文本。這里以省級(jí)為例，對(duì)容錯(cuò)機(jī)制政策文本進(jìn)行梳理?？梢园l(fā)現(xiàn)，從2016年3月先后有浙江、四川、陜西等地陸續(xù)制定了容錯(cuò)激勵(lì)管理辦法（詳見表1）。

從表1可以看出，近年來大多數(shù)地區(qū)都在遵守中央有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際量身制定了自身的容錯(cuò)辦法。從公共政策的角度看，這完成了“政策制定”這一重要的前端環(huán)節(jié)。但是，任何一項(xiàng)政策的完整鏈條都不只是政策文本的制定，還包括政策的執(zhí)行及其效果評(píng)估。

然而，綜合筆者調(diào)研及其他各類數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制在不少地方遭遇了“空轉(zhuǎn)”的困境?？辙D(zhuǎn)原本是一個(gè)物理概念，用來描述系統(tǒng)“出力不出工”的怠速運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。當(dāng)前，在貫徹落實(shí)容錯(cuò)機(jī)制過程中，這種現(xiàn)象亦有顯現(xiàn)：雖然各地結(jié)合自身實(shí)際制定了相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制政策文本，并作出了明確的落實(shí)指令和要求，但是具體執(zhí)行過程中鮮見完全落實(shí)到位，從而導(dǎo)致容錯(cuò)政策文本處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，并未完全釋放應(yīng)有的激勵(lì)效能。2019年，筆者在江蘇、浙江、上海等地調(diào)研，期間近8成的受訪者在談及容錯(cuò)機(jī)制時(shí)提出，其主要癥結(jié)在于“得不到有效落實(shí)，空轉(zhuǎn)的多，有效執(zhí)行的極少?！彪S后，在筆者的一次問卷調(diào)查中，當(dāng)回答“當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制面臨的最大障礙是什么”的問題時(shí)，53.7%的受訪者亦選擇“空轉(zhuǎn)情況多，執(zhí)行難”（詳見圖1）。這些數(shù)據(jù)都說明，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制的執(zhí)行落實(shí)情況不容樂觀，“局部空轉(zhuǎn)”已成其客觀現(xiàn)象。

容錯(cuò)機(jī)制緣何陷入“局部空轉(zhuǎn)”

容錯(cuò)機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”，在一些地方已成一種客觀現(xiàn)象。對(duì)此，需要從多層面檢視其誘發(fā)因素。總體上看，政策文本邊界范圍不夠清晰、少數(shù)“一把手”擔(dān)當(dāng)不足、上下認(rèn)知態(tài)度不一致、社會(huì)氛圍不寬松等是主要原因。

一是政策文本不夠清晰、邊界范圍模糊。經(jīng)驗(yàn)表明，政策文本的清晰程度特別是邊界范圍的合理劃分是一項(xiàng)政策能否得以有效執(zhí)行的直接影響因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)的主要癥結(jié)即在于此。對(duì)于哪些錯(cuò)可以“容”哪些錯(cuò)不能“容”，一些地方制定的政策文本雖然作了說明，但是大多采取模糊處理的方式，尚未作出清晰界定。比如，一些地方雖然明確提出可容之錯(cuò)主要是改革創(chuàng)新中非主觀性的錯(cuò)誤、因外在復(fù)雜因素誘發(fā)的錯(cuò)誤、努力工作形成的無心之錯(cuò)。但是，并未以制度的形式對(duì)各種錯(cuò)誤的主要情形、具體情況、尺度標(biāo)準(zhǔn)、粗細(xì)詳略和邊界范圍作出清晰劃分。以“公心”和“濟(jì)私”為例，一些受訪干部提出，有的容錯(cuò)辦法規(guī)定“根據(jù)主觀動(dòng)機(jī)，辨識(shí)是某些錯(cuò)誤到底出于公心還是假公濟(jì)私，以分清是無心之過還是明知故犯”。但是，何謂“公心”和“濟(jì)私”，相關(guān)條文并沒有對(duì)其具體內(nèi)容和研判標(biāo)準(zhǔn)作出明確劃分，從而導(dǎo)致具體執(zhí)行部門很難作出研判。而一旦難以研判，就會(huì)使容錯(cuò)機(jī)制擱淺而止、無疾而終。

二是部分“一把手”缺少擔(dān)當(dāng)、未能準(zhǔn)確把握政策標(biāo)準(zhǔn)。在公共政策執(zhí)行過程中，“一把手”的態(tài)度理念和行為方式，往往發(fā)揮著關(guān)鍵性的影響作用。調(diào)研過程中，34.9%的受訪者認(rèn)為，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”的一個(gè)重要原因就是有些地方的“一把手”態(tài)度猶豫、推動(dòng)乏力，位于同類問題首位（詳見圖2）。其一，心存顧慮、缺乏擔(dān)當(dāng)。有些“一把手”雖然深知科學(xué)合理容錯(cuò)對(duì)當(dāng)事人和其他干部帶來的積極作用，對(duì)政策文本的理解和把握也較為準(zhǔn)確，但是擔(dān)心給別人容錯(cuò)了，誰來為自己負(fù)責(zé)、誰來保護(hù)自己。這些顧慮使不少“一把手”缺乏容錯(cuò)的勇氣和擔(dān)當(dāng)，直接導(dǎo)致容錯(cuò)糾錯(cuò)陷入空轉(zhuǎn)。其二，理解有偏差、政策標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)。有些“一把手”雖然有擔(dān)當(dāng)，也愿意給當(dāng)事干部撐腰鼓勁，但是由于個(gè)人對(duì)容錯(cuò)政策條文的理解程度不同，特別是對(duì)一些原則性規(guī)定的尺度把握不準(zhǔn)，從而導(dǎo)致在程序啟動(dòng)、核查研判、作出決定等環(huán)節(jié)難以形成一致意見，最終使容錯(cuò)機(jī)制無功而返。

三是上位支撐不足，容錯(cuò)意見極易陷入“地方糧票”。上下級(jí)政府之間的互動(dòng)關(guān)系、默認(rèn)程度，對(duì)于政策的執(zhí)行落實(shí)發(fā)揮著深層次的規(guī)制作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果容錯(cuò)決定的認(rèn)定部門在上下級(jí)之間有較為默契和一致性的態(tài)度意見，那么就會(huì)使容錯(cuò)結(jié)果得到很好的執(zhí)行。相反，如果上下級(jí)之間對(duì)是否可以納入容錯(cuò)范疇、在多大程度上予以容錯(cuò)、容錯(cuò)意見該如何作出等具體細(xì)節(jié)問題存在不同意見或嚴(yán)重偏差，那么就很可能使容錯(cuò)程序難以啟動(dòng)，即使啟動(dòng)也難以完全付諸實(shí)施。調(diào)研中，諸多基層干部反映，由于上下級(jí)之間對(duì)錯(cuò)誤緣起、行為定性、容錯(cuò)范疇等存在不同認(rèn)知，時(shí)常導(dǎo)致基層政府作出的容錯(cuò)處理意見成為“地方糧票”，難以得到上級(jí)部門的認(rèn)定。這種情況既直接使具體的容錯(cuò)個(gè)案陷入空轉(zhuǎn)，而且給主導(dǎo)容錯(cuò)的初始主政者帶來巨大的心理壓力，使其產(chǎn)生是否會(huì)面臨被追責(zé)的焦慮。久而久之，就會(huì)促使一些“一把手”出于自保的本能，在本應(yīng)積極容錯(cuò)的情況面前“按兵不動(dòng)”。

四是公眾認(rèn)知有偏差，良好社會(huì)氛圍尚未形成。公眾的認(rèn)知態(tài)度是容錯(cuò)機(jī)制能否得以落實(shí)的外在影響因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，容錯(cuò)糾錯(cuò)陷入“局部空轉(zhuǎn)”，很大程度上與公眾存在認(rèn)知誤區(qū)和社會(huì)輿論氛圍不足有關(guān)。總體上看，當(dāng)前不僅干部對(duì)“錯(cuò)”比較敏感，而且公眾對(duì)“錯(cuò)”也不夠?qū)捜?。一些人認(rèn)為“既然要容錯(cuò)，必定是有錯(cuò)在先”，還有人認(rèn)為“干部不能犯錯(cuò)，犯錯(cuò)就要問責(zé)”。這些不全面不客觀的思想認(rèn)知，使當(dāng)事干部和容錯(cuò)機(jī)制主推部門“談錯(cuò)色變”，整個(gè)社會(huì)也難以形成理性看待失誤的風(fēng)氣，從而不可避免地容錯(cuò)機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”。

何以防止容錯(cuò)機(jī)制落入空轉(zhuǎn)

從政策的初衷看，建立容錯(cuò)機(jī)制的主要出發(fā)點(diǎn)顯然是為了釋放激勵(lì)效能，激發(fā)產(chǎn)生更多的有效作為。因此，面對(duì)當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制局部空轉(zhuǎn)的困境，亟需從多方面推動(dòng)其有效落地。

第一，明細(xì)容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，清晰容錯(cuò)邊界范圍。如前所述，標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則不明、線條粗化是導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”的主要誘因。這說明，當(dāng)前要防止容錯(cuò)機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)先要從標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則等方面入手，以明晰的量化標(biāo)準(zhǔn)降低“錯(cuò)”的認(rèn)定難度?？傮w上看，對(duì)“錯(cuò)”的界定必須以客觀事實(shí)為準(zhǔn)繩，要把“錯(cuò)”界定科學(xué)、界定精細(xì)、界定準(zhǔn)確，最大限度剔除主觀因素。為此，可以探索建立容錯(cuò)范疇示范清單。比如，運(yùn)用典型案例列舉的形式將容錯(cuò)范疇的原則性規(guī)定具體化，使操作者便于對(duì)照應(yīng)用，特別是要對(duì)一些“故意曲解、隨意變通”“無心之過、明知故犯”“積極作為、好大喜功”“主動(dòng)糾錯(cuò)、坐視不管”等原則性、抽象性的表述，作出清晰界定和明確說明。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可建立“容錯(cuò)糾錯(cuò)認(rèn)定工作人才庫(kù)”，吸收法律、金融、建筑、化工、會(huì)計(jì)、審計(jì)等專業(yè)人員共同貢獻(xiàn)專業(yè)研判智慧，對(duì)容錯(cuò)事項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。

第二，優(yōu)化容錯(cuò)程序，用明確規(guī)程消除當(dāng)事者顧慮。思想有顧慮，行動(dòng)必遲緩。容錯(cuò)程序不明是誘發(fā)容錯(cuò)機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)的重要原因所在。因此，要通過明確容錯(cuò)程序打消當(dāng)事者顧慮。一是要推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察和組織部門主動(dòng)介入。很多受訪者反映，大多數(shù)情況下“出錯(cuò)”干部不便主動(dòng)向紀(jì)檢或組織部門提出容錯(cuò)訴求。此時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察和組織部門就應(yīng)該主動(dòng)走出去，先與當(dāng)事干部談心談話，充分了解事情的前因后果及其本人的容錯(cuò)意愿。二是要優(yōu)化具體流程。在有關(guān)部門與當(dāng)事人充分溝通的基礎(chǔ)上，要及時(shí)啟動(dòng)容錯(cuò)程序。可按照“按照干部管理權(quán)限，相關(guān)問責(zé)機(jī)關(guān)及職能部門協(xié)同開展調(diào)查—廣泛聽取意見—紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門、當(dāng)事人所在單位黨委（黨組）以及相關(guān)職能部門及時(shí)組織會(huì)商—同級(jí)黨委（黨組）審核把關(guān)，情況復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高的報(bào)上級(jí)黨委審核—作出認(rèn)定結(jié)論—及時(shí)向當(dāng)事人及其所在單位反饋結(jié)果—符合免責(zé)情形的，在一定范圍內(nèi)公開容錯(cuò)意見—對(duì)存在錯(cuò)誤的，實(shí)施教育提醒”。

第三，堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)，多方協(xié)同打好“組合拳”。落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制需要相應(yīng)的配套機(jī)制，以尋求多方合力。首先要堅(jiān)持條塊同向發(fā)力，提高容錯(cuò)機(jī)制的協(xié)同性。特別是要促進(jìn)條塊在程序啟動(dòng)、調(diào)查研判、責(zé)任認(rèn)定、結(jié)果審定等環(huán)節(jié)的協(xié)同合作、相互配合，防止出現(xiàn)“地方糧票”。這是諸多基層干部提出的隱憂和期待。同時(shí)，還要結(jié)合崗位性質(zhì)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)分類對(duì)待辦法：對(duì)于創(chuàng)新要求強(qiáng)、工作難度大、潛在風(fēng)險(xiǎn)高的崗位給予較高的容錯(cuò)區(qū)間;對(duì)于常規(guī)化工作較多的崗位給予較低的容錯(cuò)區(qū)間并強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，將科學(xué)容錯(cuò)與嚴(yán)肅問責(zé)有機(jī)結(jié)合起來。在作出容錯(cuò)意見以后，還應(yīng)建立事實(shí)澄清機(jī)制，還當(dāng)事干部一個(gè)清白、群眾一個(gè)明白，幫助當(dāng)事干部減輕思想負(fù)擔(dān)。

第四，強(qiáng)化“一把手”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和研判能力?！耙话咽帧笔歉墒聞?chuàng)業(yè)的“領(lǐng)頭雁”，是擔(dān)當(dāng)作為的“火車頭”。調(diào)研中，一些縣（市、區(qū)）委書記和部門“一把手”坦言，自己對(duì)政策地理解程度和執(zhí)行力直接影響容錯(cuò)機(jī)制能否在所在地區(qū)或部門得以貫徹落實(shí)。34.9%的受訪干部亦認(rèn)為，“一把手”持觀望態(tài)度是誘發(fā)容錯(cuò)機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)的主要原因，這在同類因素中居于首位?？梢哉f，在各項(xiàng)政策均已明朗的情況下，“一把手”對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的判斷尤其是主動(dòng)擔(dān)當(dāng)精神起著關(guān)鍵性作用。因此，可以通過主題教育、輿論宣傳和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)談心談話等多種途徑，教育引導(dǎo) “一把手”主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，在認(rèn)真吃透政策精神的基礎(chǔ)上及時(shí)研判、迅速拿出指導(dǎo)性意見，主動(dòng)推動(dòng)組織、紀(jì)檢監(jiān)察部門按程序辦理。特別是要主動(dòng)做好與上級(jí)黨委及有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，以防基層作出的容錯(cuò)意見變成“地方糧票”。對(duì)于明顯存在疑慮和缺乏擔(dān)當(dāng)精神的“一把手”，上級(jí)部門則應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，通過談心談話或嚴(yán)肅問責(zé)等方式，幫助端正思想認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)或倒逼其積極落實(shí)容錯(cuò)政策。

第五，充分發(fā)揮典型案例歸集整理及示范引領(lǐng)作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貫徹落實(shí)容錯(cuò)政策，以案釋規(guī)、以案析理最具說服力，效果也最好。因此，基層普遍期待有典型案例發(fā)揮“導(dǎo)航”功能，用典型案例來證明組織上確實(shí)在為擔(dān)當(dāng)者撐腰，對(duì)盡職者免責(zé)，給過失者容錯(cuò)，讓平庸者讓職。為此，亟需加大案例征集并發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用?？梢允锌h為單位，按照“對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)—當(dāng)事干部主要事由—組織決定意見—后續(xù)跟蹤管理”等格式規(guī)范，定期匯總收集具體人和事的案例，經(jīng)所在地區(qū)黨委組織部門審定后報(bào)送地市或省級(jí)有關(guān)部門，形成典型案例信息數(shù)據(jù)庫(kù)，以在本省范圍內(nèi)形成有效示范。

（作者為江蘇省社科院廉政與治理研究中心研究員）

【注：本文系中宣部宣傳思想文化青年英才資助項(xiàng)目“政治生態(tài)情景中的容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建研究”及江蘇省社科基金學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神推動(dòng)省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)走在前列專項(xiàng)研究“三項(xiàng)機(jī)制實(shí)施效能檢視及其效度提升研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20ZLA023）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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②《馬克思恩格斯文集》（第9卷），北京： 人民出版社，2009年。

③陳朋：《容錯(cuò)與問責(zé)的邏輯理路及其合理均衡》，《求實(shí)》，2019年第1期。

責(zé)編/李一丹? ? 美編/王夢(mèng)雅