檢察公信力的制度詮釋及測(cè)評(píng)

季衛(wèi)華

關(guān)鍵詞檢察公信力 權(quán)威 制度建構(gòu) 測(cè)評(píng)

檢察公信力是司法實(shí)踐中的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，事關(guān)檢察制度的運(yùn)行成效，事關(guān)社會(huì)公眾對(duì)檢察制度的信任和滿意度。檢察公信力不僅是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和執(zhí)法水平的客觀反映，更是培育法律信仰、保障公平正義的重要基石。檢察公信力的提升，直接地取決于檢察權(quán)運(yùn)行的過(guò)程與結(jié)果，更深層在于與檢察職權(quán)配置、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等要素有關(guān)的檢察制度設(shè)置。因此，深入分析檢察公信力的制度內(nèi)涵和價(jià)值，進(jìn)而建構(gòu)檢察公信力的制度測(cè)評(píng)體系，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、檢察公信力的主要內(nèi)涵

檢察公信力既是一個(gè)文化問(wèn)題，又是一個(gè)制度問(wèn)題，涉及到整個(gè)檢察制度的運(yùn)行以及實(shí)踐評(píng)價(jià)，需要結(jié)合主客觀等方面的因素去分析和評(píng)估。何為檢察公信力？筆者認(rèn)為，檢察公信力是社會(huì)公眾對(duì)檢察權(quán)威性、公正性、規(guī)律性的評(píng)價(jià)以及對(duì)于檢察人員的總體信服度。從現(xiàn)象上看，檢察公信力表現(xiàn)為社會(huì)公眾對(duì)檢察工作的一種誠(chéng)信，而從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，檢察公信力的生成與維系必須建立在一定社會(huì)制度體系基礎(chǔ)之上，檢察公信力所體現(xiàn)的則是社會(huì)大眾對(duì)檢察制度的一種信仰。司法實(shí)踐證明，檢察公信力跟檢察制度本身的建構(gòu)有著直接的關(guān)系，良好的檢察制度是檢察公信力的根本保障。從制度建設(shè)的視角來(lái)分析影響檢察公信力建設(shè)的主要因素，從而為檢察公信力和檢察制度本身之間找到一個(gè)溝通和認(rèn)識(shí)的橋梁。

二、檢察公信力的制度詮釋

檢察公信力看似是一個(gè)文化層面的問(wèn)題，貌似是一種心理和精神層面的評(píng)價(jià)問(wèn)題，但是檢察制度實(shí)質(zhì)上也是制度建設(shè)問(wèn)題，檢察權(quán)的運(yùn)行只有獲得穩(wěn)定不變的獨(dú)立與公正的制度保證，才能建構(gòu)持久的檢察公信力。因此，檢察公信力的提升與檢察制度建設(shè)之間必然具有邏輯關(guān)聯(lián)：

（一）檢察制度是檢察公信力建設(shè)的內(nèi)在基石

加強(qiáng)檢察公信力建設(shè)，不僅要從檢察領(lǐng)域研究檢察問(wèn)題，而且還要立足于檢察權(quán)運(yùn)行的外部體制，從國(guó)家權(quán)力的配置與運(yùn)行的高度，研究與公信力密切相關(guān)的體制和制度層面的問(wèn)題。如果外部整體執(zhí)法體制和運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有很好的建立，僅僅依靠檢察機(jī)關(guān)的自身努力，公信力也很難提高。因此，檢察公信力問(wèn)題作為國(guó)家政權(quán)公信力問(wèn)題的一部分，提高檢察公信力有待于整個(gè)宏觀體制和運(yùn)行制度等問(wèn)題的解決。檢察公信力建設(shè)是一個(gè)關(guān)乎我國(guó)檢察制度的基本問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是一種制度建設(shè)。只有把制度層面的相關(guān)問(wèn)題研究透徹，把一些宏觀性、體制障礙解決掉，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系理順了，檢察職能作用得以充分發(fā)揮，才能真正提高檢察機(jī)關(guān)公信力。

（二）檢察公信力是檢察制度建構(gòu)的目標(biāo)追求

檢察公信力是社會(huì)公眾對(duì)檢察權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)所具有的信服力和認(rèn)同感，遵從檢察權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的狀態(tài)和秩序。它從整體上表現(xiàn)為社會(huì)公眾對(duì)檢察公正性、權(quán)威性的評(píng)價(jià)以及對(duì)于檢察工作的總體信服程度。檢察院組織法修改作為檢察改革的一個(gè)重要任務(wù)，必然會(huì)把檢察公信力建設(shè)作為一項(xiàng)重要目標(biāo)和追求。檢察公信力建設(shè)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)以公正為核心理念的制度運(yùn)作過(guò)程，在空間維度上，檢察制度并不是一個(gè)單一內(nèi)容的制度，是一個(gè)包含檢察體制、運(yùn)行機(jī)制、職權(quán)配置以及職業(yè)保障等為主要內(nèi)容的整體運(yùn)作制度，各種制度都以不同的方式、在不同的層面發(fā)揮著作用，直接或者間接地影響著檢察公信力，無(wú)論是制度之間相互影響的結(jié)構(gòu)性缺失，還是各個(gè)制度自身的缺失，都會(huì)弱化檢察權(quán)，造成檢察公信力的減損。檢察制度的革新與完善必然會(huì)涉及到檢察職權(quán)的重新配置、涉及到檢察運(yùn)行機(jī)制的建立以及其他各種制度性因素的重組或者建構(gòu)。

（三）檢察公信力可以為檢察制度的建構(gòu)提供進(jìn)路

制度的建構(gòu)必然是對(duì)既往改革的延續(xù)，根據(jù)事物發(fā)展的客觀規(guī)律和檢察改革的發(fā)展歷程，檢察制度的建構(gòu)必將對(duì)現(xiàn)行的檢察權(quán)配置、檢察運(yùn)行機(jī)制等重要內(nèi)容按照檢察權(quán)革新的應(yīng)然性模式進(jìn)行改革，充分體現(xiàn)檢察權(quán)的基本內(nèi)容和法律屬性，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)檢察職能的了解和認(rèn)同。如何找準(zhǔn)檢察制度建構(gòu)的切入點(diǎn)，既是檢察改革決策者和實(shí)踐者需要考慮和回答的問(wèn)題，也是理論研究者應(yīng)當(dāng)深思和破解的課題。檢察制度的改革措施，事關(guān)檢察職權(quán)的重新配置，關(guān)涉檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的重新擬定，改革涉及面寬，動(dòng)作大，改革的難度和復(fù)雜程度可想而知。檢察公信力作為一種制度建設(shè)，可以從多個(gè)層面為檢察制度的建構(gòu)找到合理恰當(dāng)?shù)倪M(jìn)路，通過(guò)應(yīng)然和實(shí)然的分析和比較，對(duì)現(xiàn)存的檢察制度中各項(xiàng)不合理職權(quán)配置進(jìn)行糾偏，對(duì)不利于檢察公信力提升的職權(quán)配置和其他不合理的要素及時(shí)進(jìn)行矯正，把不符合或者遠(yuǎn)離檢察規(guī)律的職權(quán)配置和其他要素，及時(shí)拉回到檢察權(quán)應(yīng)然性運(yùn)行軌道的要求上來(lái)，不斷增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)檢察制度的情感認(rèn)同。

三、檢察公信力的制度測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)

檢察公信力的制度測(cè)評(píng)是檢察公信力測(cè)評(píng)體系中的一個(gè)重要組成部分，它是以系統(tǒng)化測(cè)評(píng)為方法，科學(xué)、全面地分析和透視制約和限制檢察公信力建設(shè)的體制和機(jī)制性問(wèn)題，以測(cè)評(píng)報(bào)告為媒介，作出客觀性評(píng)價(jià)，以此指導(dǎo)檢察公信力建設(shè)的制度完善和機(jī)制創(chuàng)新。對(duì)檢察公信力的制度測(cè)評(píng)，應(yīng)結(jié)合檢察公信力的基本內(nèi)涵，從檢察權(quán)威、職權(quán)配置、運(yùn)行機(jī)制以及檢察主體等方面展開(kāi)，具體包括以下四個(gè)測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）檢察權(quán)的權(quán)威性

檢察權(quán)威是社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)享有的威信和公信力的一種評(píng)價(jià)。檢察機(jī)關(guān)只有具備權(quán)威性才能展現(xiàn)應(yīng)有的檢察公信力，缺乏權(quán)威性會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能難以正常行使，從而影響社會(huì)公眾滿意度。司法權(quán)的獨(dú)立性原則已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國(guó)家普遍承認(rèn)和確立的一項(xiàng)基本法律準(zhǔn)則，司法權(quán)的獨(dú)立性是司法權(quán)威的重要來(lái)源，司法權(quán)如果沒(méi)有獨(dú)立性，其權(quán)威也就蕩然無(wú)存。因此確立檢察權(quán)威的一個(gè)重要條件就是確保檢察機(jī)關(guān)能夠依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，唯有去除檢察制度體系中妨礙檢察權(quán)依法獨(dú)立行使的各種不利因素，才能保證檢察權(quán)威的實(shí)現(xiàn)。

（二）檢察權(quán)配置的合理性

檢察權(quán)配置是當(dāng)前司法制度改革和發(fā)展的重要研究課題，沒(méi)有檢察權(quán)的科學(xué)配置，就沒(méi)有檢察權(quán)的有效運(yùn)行。唯有科學(xué)合理配置檢察權(quán)，才能使社會(huì)公眾信賴檢察權(quán)行使的公正性，增強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)的信任度。因此調(diào)整和擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，不斷提高檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家體制和社會(huì)治理中的參與度和影響力，科學(xué)配置檢察權(quán)，并將相關(guān)科學(xué)評(píng)價(jià)引入到檢察權(quán)的科學(xué)設(shè)置方面，增強(qiáng)相關(guān)制度的評(píng)價(jià)科學(xué)性和實(shí)踐性，促使各種社會(huì)行為的規(guī)范化，也有利于提升檢察公信力。

（三）檢察權(quán)運(yùn)行的合規(guī)律性

只有按照檢察規(guī)律的要求配置和行使檢察職權(quán)，并建立與檢察規(guī)律要求相適應(yīng)的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，才能推進(jìn)與檢察目標(biāo)相適應(yīng)的檢察制度規(guī)范的形成。檢察權(quán)在微觀運(yùn)行過(guò)程中主要體現(xiàn)為司法權(quán)特性，如果在檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中不遵循檢察規(guī)律，以行政程序代替司法程序，或者用決策模式代替裁決模式，任憑個(gè)人意志隨意去啟動(dòng)檢察活動(dòng)，檢察執(zhí)法行為就容易偏離法定軌道而失去基本的公正，檢察公信力也會(huì)由此遭到損害。

（四）檢察主體的職業(yè)性

職業(yè)化的檢察官才能表現(xiàn)出其專業(yè)性，進(jìn)而增益檢察公信力。檢察官是行使檢察權(quán)的主體，決定著檢察權(quán)運(yùn)行的實(shí)際面貌。檢察公信力與檢察執(zhí)法能力、執(zhí)法效果之間相互影響、相互作用，檢察官的素質(zhì)能力是影響檢察公信力的內(nèi)在因素。檢察官要為社會(huì)提供良好的執(zhí)法服務(wù)并獲得信任，就必須具備專業(yè)化的執(zhí)法能力。

四、檢察公信力的制度測(cè)評(píng)指標(biāo)的確定

檢察公信力的制度建設(shè)涉及到多個(gè)方面，既有體制方面的宏觀安排，又有機(jī)制方面的微觀設(shè)計(jì)。因此，檢察公信力制度測(cè)評(píng)指標(biāo)的確定，應(yīng)該根據(jù)檢察公信力的制度測(cè)評(píng)的目的和對(duì)象來(lái)確定，同時(shí)要考慮到各制度之間的層次性和關(guān)聯(lián)性，在權(quán)重記分時(shí)要考慮到各指標(biāo)不同的貢獻(xiàn)度。筆者認(rèn)為，檢察公信力的制度指標(biāo)體系應(yīng)由依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)、檢察權(quán)的合理配置、檢察權(quán)的科學(xué)運(yùn)行以及檢察官的職業(yè)化程度等一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，并根據(jù)各個(gè)一級(jí)指標(biāo)的情況，分成若干個(gè)二級(jí)指標(biāo)，然后根據(jù)各指標(biāo)的制度關(guān)聯(lián)性和貢獻(xiàn)大小，明確相應(yīng)的記分權(quán)重，經(jīng)過(guò)綜合測(cè)評(píng)，可以得出檢察公信力制度建設(shè)的總體得分情況。另外，檢察公信力的評(píng)估需要結(jié)合動(dòng)態(tài)化的數(shù)據(jù)去分析，這種數(shù)據(jù)的變化需要結(jié)合科學(xué)的模型去確定?？傊?，檢察公信力需要參照整個(gè)制度建構(gòu)與機(jī)制完善情況，檢察公信力指標(biāo)體系是有所變化的，因而檢察公信力的測(cè)評(píng)要有一定的周期，并確定好相關(guān)的數(shù)據(jù)指標(biāo)去分析：

指標(biāo)一：檢察權(quán)的權(quán)威性，主要考核檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的情況。該指標(biāo)主要包括檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物的獨(dú)立情況、地方的法治指數(shù)、檢察院與地方黨委、人大以及政府的關(guān)系、檢察工作報(bào)告在人大的通過(guò)率以及司法管轄方面的實(shí)踐創(chuàng)新等內(nèi)容。

指標(biāo)二：檢察權(quán)配置的合理性，主要考核檢察權(quán)的職能配置是否科學(xué)合理以及檢察機(jī)關(guān)在履行檢察職能過(guò)程中的機(jī)制創(chuàng)新情況。該指標(biāo)主要包括刑事檢察權(quán)的機(jī)制創(chuàng)新、民事檢察的多元化監(jiān)督能力、行政訴訟監(jiān)督以及行政執(zhí)法監(jiān)督水平、檢察調(diào)查措施的運(yùn)用以及檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理創(chuàng)新等內(nèi)容。

指標(biāo)三：檢察權(quán)運(yùn)行的規(guī)律性，主要考核檢察權(quán)的運(yùn)行有沒(méi)有體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、程序正當(dāng)?shù)人痉ㄒ?guī)律。該指標(biāo)主要包括檢察官辦案組織的獨(dú)立性、檢察運(yùn)行程序的司法性、檢察官地位的主體性、檢察委員會(huì)決策的科學(xué)性以及上下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的順暢性等內(nèi)容。

指標(biāo)四：檢察人員的職業(yè)化，主要考核檢察人員的專業(yè)化水平和職業(yè)保障程度。該指標(biāo)主要包括檢察人員的分類管理水平、職務(wù)序列工資保障、選任獎(jiǎng)勵(lì)措施、公開(kāi)遴選機(jī)制等內(nèi)容。