政府和社會(huì)資本合作(PPP)協(xié)議爭(zhēng)議管轄問題研究

李香峰

關(guān)鍵詞PPP協(xié)議 民事合同 行政協(xié)議 性質(zhì) 管轄

隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》的出臺(tái)實(shí)施，掀起了一股政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目熱潮，數(shù)以千計(jì)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目紛紛落地。

截至目前，政府和社會(huì)資本合作中心公布的管理項(xiàng)目庫的中政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目達(dá)9574個(gè)，項(xiàng)目資金達(dá)146583億元。在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了不少訴訟或仲裁的情形。

一、問題的提出

目前我國(guó)沒有專門針對(duì)政府和社會(huì)資本合作的法律，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部是政府和社會(huì)資本合作的主推部門，關(guān)于政府和社會(huì)資本合作方面的法律規(guī)定，大多是由這兩個(gè)部門出臺(tái)。2014年，國(guó)家推行政府和社會(huì)資本合作之初，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，財(cái)政部發(fā)布了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，這兩份具有開創(chuàng)意義的合同指南中，關(guān)于爭(zhēng)議解決問題，均明確協(xié)議主體可以選擇仲裁或訴訟，而且可以約定具體的仲裁機(jī)構(gòu)或管轄法院。2020年，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》，編制的污水處理廠網(wǎng)一體化和垃圾處理PPP項(xiàng)目合同示范文本中，關(guān)于爭(zhēng)議解決問題，再次明確協(xié)議主體可以選擇仲裁或訴訟，而且可以約定具體的仲裁機(jī)構(gòu)或管轄法院。

2020年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的政府和社會(huì)資本合作協(xié)議屬于行政協(xié)議。

實(shí)踐中，關(guān)于政府和合作資本合作協(xié)議的爭(zhēng)議，究竟是適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序？是否應(yīng)當(dāng)依據(jù)協(xié)議中約定的爭(zhēng)議解決條款來確定管轄法院或仲裁機(jī)構(gòu)？存在較大的爭(zhēng)議。如果政府和社會(huì)資本合作協(xié)議爭(zhēng)議的管轄問題存在爭(zhēng)議的話，勢(shì)必不利于政府和社會(huì)資本合作糾紛的解決或使糾紛解決的程序非常漫長(zhǎng)。

二、政府和合作資本合作（PPP）協(xié)議的-眭質(zhì)之爭(zhēng)

政府和社會(huì)資本合作的主推機(jī)構(gòu)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部發(fā)布的PPP協(xié)議的指南或示范文本中，關(guān)于爭(zhēng)議解決均設(shè)置了仲裁或訴訟的條款，協(xié)議主體可以約定具體的管轄法院或仲裁機(jī)構(gòu)，基于此，可以推定，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部把PPP協(xié)議歸為民事合同。

《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于行政訴訟的受理范圍。

最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》將行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的政府和社會(huì)資本合作協(xié)議界定為行政協(xié)議，即將PPP協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行了劃分，究竟是行政協(xié)議還是民事合同，要根據(jù)協(xié)議內(nèi)容來確定，但具體行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容如何理解并沒有進(jìn)一步的說明，究竟是協(xié)議的主要內(nèi)容？還是核心內(nèi)容？抑或是只要有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容即可？存在較大的解釋空間。

司法實(shí)踐中，關(guān)于PPP協(xié)議的性質(zhì)問題，存在不同的判例。在輝縣市人民政府訴河南新陵公路建設(shè)投資有限公司合同糾紛管轄權(quán)異議一案（案號(hào)：（2015）民一終字第244號(hào)）中，最高人民法院認(rèn)定案涉合同為典型的BOT模式的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，合同具有明顯的民商事法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)定性為民商事合同;在天頌建設(shè)集團(tuán)有限公司與諸暨市人民政府大唐街道辦事處申請(qǐng)確認(rèn)仲裁協(xié)議效力一案（案號(hào)：（2020）浙06民特4號(hào)）中，紹興市中級(jí)人民法院認(rèn)定案涉的PPP項(xiàng)目投資協(xié)議屬于民事合同，仲裁條款有效;在安徽省八公山文化旅游投資開發(fā)有限公司訴淮南市八公山區(qū)人民政府行政協(xié)議一案（案號(hào)：（2020）皖行終45號(hào)）中，安徽省高級(jí)人民法院認(rèn)定案涉合作協(xié)議為行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議;在海南中東集團(tuán)有限公司、茂名市公路建設(shè)有限公司與遂溪縣人民政府合同糾紛一案（案號(hào)：（2018）粵08行初395號(hào)）中，湛江市中級(jí)人民法院認(rèn)定案涉的PPP項(xiàng)目合同為行政協(xié)議。

江蘇省高級(jí)人民法院民一庭“ppp法律問題研究報(bào)告”對(duì)PPP協(xié)議的性質(zhì)采取了兩分法，認(rèn)為PPP協(xié)議具有行政和民事雙重屬性，即不討論P(yáng)PP協(xié)議本身究竟是什么性質(zhì)，從爭(zhēng)議的角度去界定爭(zhēng)議屬于何種性質(zhì)的爭(zhēng)議。涉及行政規(guī)劃、許可、處罰、管理、監(jiān)督等行政職權(quán)的爭(zhēng)議，屬于行政法律關(guān)系;內(nèi)容上涉及民事權(quán)利義務(wù)的，屬于民事爭(zhēng)議。

可以看出，由于沒有法律的規(guī)定，加之認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不具體，導(dǎo)致司法實(shí)踐中，對(duì)PPP協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定存在較大的差異，但說理過程大多是從協(xié)議主體、目的、內(nèi)容等方面公式化的闡述，可預(yù)見性非常低，不利于糾紛的解決。

三、政府和合作資本合作（PPP）協(xié)議性質(zhì)的判定

在現(xiàn)有的規(guī)則背景下，如何判斷PPP協(xié)議的性質(zhì)呢？筆者梳理相關(guān)認(rèn)定PPP協(xié)議為行政協(xié)議的裁判發(fā)現(xiàn)，認(rèn)定PPP協(xié)議為行政協(xié)議主要從四個(gè)方面進(jìn)行說理：一是協(xié)議一方主體是行政主體;二是協(xié)議目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo);三是行政主體行使的是行政職權(quán)，即處于支配和主導(dǎo)地位，具有行政優(yōu)益權(quán);四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。

PPP協(xié)議的一方主體也是行政機(jī)關(guān)，PPP協(xié)議的目的也是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益（PPP項(xiàng)目必須屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目）。因此，從協(xié)議的主體和協(xié)議的目的角度，無法區(qū)分PPP協(xié)議究竟是行政協(xié)議還是民事合同。鑒于此，要確定PPP協(xié)議的性質(zhì)，只能從協(xié)議的主要內(nèi)容、協(xié)議中行政主體的地位及是否具有行政優(yōu)益權(quán)的角度判定。

首先，協(xié)議的主要內(nèi)容。最高人民法院將具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的PPP協(xié)議界定為行政協(xié)議，筆者認(rèn)為具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)解釋為協(xié)議的主要內(nèi)容是約定行政法上的權(quán)利義務(wù)，即協(xié)議僅就或主要就行政審批、規(guī)劃或行政許可事項(xiàng)本身進(jìn)行約定。如果協(xié)議只是涉及行政審批、規(guī)劃或行政許可，但這些行政審批、規(guī)劃或行政許可是合同的履行行為之一，其目的是為了服務(wù)協(xié)議中主要權(quán)利義務(wù)的履行，則不能據(jù)此決定PPP協(xié)議的性質(zhì)。比如，采用PPP模式建設(shè)一條道路，肯定會(huì)涉及到規(guī)劃和行政審批，但規(guī)劃和行政審批只是為了服務(wù)合作的推進(jìn)和實(shí)施，合作的主要權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是道路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交和回報(bào)等，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該P(yáng)PP協(xié)議為民事合同，不能因?yàn)榧s定了行政法上的權(quán)利義務(wù)，就認(rèn)定該P(yáng)PP協(xié)議為行政協(xié)議。

其次，協(xié)議中行政主體的地位及是否具有行政優(yōu)益權(quán)。行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)根源為一方主體履行行政管理職責(zé);行政協(xié)議中雙方是否締結(jié)協(xié)議、何時(shí)締結(jié)、締結(jié)的內(nèi)容和方式，不是雙方自由約定的，行政協(xié)議的簽訂單方面由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)決定的;行政機(jī)關(guān)往往具有對(duì)合同的履行的指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)、對(duì)不履行合同義務(wù)的相對(duì)方的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

盡管相關(guān)司法解釋依據(jù)協(xié)議內(nèi)容對(duì)PPP協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行了劃分，也有援引該司法解釋認(rèn)定PPP協(xié)議為行政協(xié)議的判例，但是，筆者認(rèn)為，PPP協(xié)議的性質(zhì)屬于民事合同，理由如下：

首先，PPP模式的特征。PPP模式的三大特征包括：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府和社會(huì)資本方基于合作簽訂的PPP協(xié)議，自然體現(xiàn)著伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特征，或者說這些方面最能體現(xiàn)PPP協(xié)議的特征。而伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體現(xiàn)在具體的合同條款上，就要締約主體的平等、權(quán)利義務(wù)的對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡等，明顯是民事權(quán)利義務(wù)的特征，不是行政法上權(quán)利義務(wù)的特征。

其次，PPP協(xié)議的締約過程。社會(huì)資本方的選定，是通過政府采購(gòu)的方式進(jìn)行，PPP協(xié)議的締約過程能夠體現(xiàn)政府和社會(huì)資本方的意思自治，并不是社會(huì)資本方接受政府單方的行政強(qiáng)制。

再次，PPP協(xié)議的內(nèi)容。無論是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部發(fā)布的PPP協(xié)議指南，還是財(cái)政部發(fā)布的PPP協(xié)議示范文本，內(nèi)容都包括了具體的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任，注重權(quán)利義務(wù)的對(duì)等、違約責(zé)任的對(duì)等;允許社會(huì)資本的合理收益，又要防止社會(huì)資本獲得暴利;能夠體現(xiàn)雙方當(dāng)事人平等、協(xié)商一致的合意。

最后，PPP協(xié)議中涉及的行政審批、規(guī)劃或行政許可只是合同的組成部分，不能反映PPP協(xié)議的特征。PPP協(xié)議中行政審批、規(guī)劃或行政許可的約定，目的是為了服務(wù)主合同權(quán)利義務(wù)的履行，其本身只是履行行為之一。

四、發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)如何確定管轄

在現(xiàn)有的規(guī)則背景下，PPP協(xié)議的性質(zhì)爭(zhēng)議依然存在，缺乏具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，可預(yù)見性比較低，當(dāng)因PPP協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，如何確定管轄，仍然是解決爭(zhēng)議需要討論的問題。筆者建議如下：

首先，判定PPP協(xié)議的性質(zhì)。確定PPP協(xié)議爭(zhēng)議的管轄問題，需要對(duì)PPP協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行判定，判定PPP協(xié)議的性質(zhì)主要從協(xié)議主體、目的、協(xié)議主要內(nèi)容和行政主體的地位（行政優(yōu)益權(quán)）等方面進(jìn)行。在論證PPP協(xié)議的性質(zhì)時(shí)，可以從以上四個(gè)方面進(jìn)行，具體的判定標(biāo)準(zhǔn)，上文已經(jīng)表述，此處不再贅述。

其次，判定爭(zhēng)議的性質(zhì)。如果PPP協(xié)議的性質(zhì)無法判定，可以從爭(zhēng)議的性質(zhì)角度確定管轄問題。如果爭(zhēng)議僅僅涉及行政規(guī)劃、許可、處罰、管理、監(jiān)督等行政職權(quán)，屬于行政法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟的規(guī)則確定管轄;如果爭(zhēng)議涉及的是項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目移交、收益的分配、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的給付、違約責(zé)任等民事權(quán)利義務(wù)的，屬于民事爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)按照PPP協(xié)議的約定或民事訴訟的規(guī)則確定管轄。

五、結(jié)語

隨著規(guī)范政府和社會(huì)資本合作的文件的陸續(xù)出臺(tái)，PPP模式的熱度在不斷降溫，前期落地的PPP項(xiàng)目中，存在遺留問題的項(xiàng)目不在少數(shù)，目前項(xiàng)目管理庫中的PPP項(xiàng)目近萬個(gè)，接下來的履行中可能會(huì)或多或少的發(fā)生爭(zhēng)議。當(dāng)爭(zhēng)議不能通過談判協(xié)商或者調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的方式解決的話，訴訟或仲裁便成為必然的選擇，如果管轄問題都需要通過漫長(zhǎng)的訴訟程序確定，勢(shì)必不利于糾紛的解決，也會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。希望立法層面對(duì)此問題進(jìn)行統(tǒng)一和明確，避免不必要的爭(zhēng)議徒增訴累。