宅基地“三權(quán)分置”改革：“三權(quán)”關(guān)系、政策內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑

摘?要：宅基地“三權(quán)分置”是新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，也是宅基地制度改革理論和政策的重大創(chuàng)新與突破，其內(nèi)涵豐富。基于對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)宅基地產(chǎn)權(quán)變遷的回顧，分析了宅基地“三權(quán)分置”下的權(quán)利關(guān)系，構(gòu)建了宅基地“三權(quán)分置”改革的基本框架，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策內(nèi)涵進(jìn)行闡釋。從政策本質(zhì)上看，宅基地“三權(quán)分置”改革旨在重塑集體所有制下的宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)利體系，以完善和豐富宅基地權(quán)能，實(shí)現(xiàn)多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑包括：落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，完善集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)權(quán)能;重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)戶(hù)享有更完整的宅基地權(quán)利;推進(jìn)社會(huì)主體共享宅基地使用權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)變遷;宅基地“三權(quán)分置”;“三權(quán)”關(guān)系;宅基地;農(nóng)村

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.1?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2020）02-0061-08

作者簡(jiǎn)介：張勇（1983-），男，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理博士后流動(dòng)站博士后，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

宅基地制度是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，承載著安定農(nóng)民、穩(wěn)定社會(huì)的特殊功能，對(duì)于保障農(nóng)村居民住有所居、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮著重要的“穩(wěn)定器”作用。但是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)宅基地及農(nóng)房閑置問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，現(xiàn)行宅基地制度弊端開(kāi)始凸顯，在一定程度上背離了公平和效率價(jià)值[1]。當(dāng)前宅基地制度改革仍然是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革中的“短板”，同時(shí)也是農(nóng)村土地制度改革中最敏感的領(lǐng)域，可以說(shuō)是牽一發(fā)而動(dòng)全身。如何有效盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地，激活“沉睡”土地資產(chǎn)，賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展增添新動(dòng)能，這些問(wèn)題引起了全社會(huì)的高度關(guān)注。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革思路是中央提出宅基地“三權(quán)分置”政策的思想萌芽[2];2015年1月，中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)的出臺(tái)標(biāo)志著宅基地制度改革進(jìn)入“破冰”階段[3];2015年3月，原國(guó)土資源部在全國(guó)選取15個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）正式開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)工作;2017年11月20日，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審核通過(guò)《關(guān)于拓展宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，并將宅基地制度改革拓展到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)[4];2018年1月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，從而為新時(shí)期深入推進(jìn)宅基地制度改革指明了方向，可以認(rèn)為是未來(lái)中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的頂層設(shè)計(jì)[5]。自中央提出探索宅基地“三權(quán)分置”以來(lái)，該政策引起了全社會(huì)的普遍關(guān)注。雖然中央提出了宅基地“三權(quán)分置”的政策設(shè)想，但未明確界定其政策內(nèi)涵，也未從法理層面加以闡釋。

自中央提出宅基地“三權(quán)分置”以來(lái)，學(xué)界針對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵展開(kāi)了研究，例如董祚繼認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的本質(zhì)是對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)體系再造，以實(shí)現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分[6];姚樹(shù)榮等認(rèn)為“三權(quán)分置”下的宅基地權(quán)利體系包括所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)和發(fā)展權(quán)[7];韓立達(dá)、徐忠國(guó)等認(rèn)為“三權(quán)分置”中的集體所有權(quán)屬于自物權(quán)，是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的“母權(quán)”，具體包括占用、使用、收益和處分等權(quán)能[8-9];劉圣歡等認(rèn)為宅基地集體所有權(quán)還包括集體對(duì)宅基地的管理、監(jiān)督及收回等權(quán)能，是政府治理職能的體現(xiàn)[10]。針對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，鐘和曦等認(rèn)為其出發(fā)點(diǎn)在于保障農(nóng)民“不失所”[11];呂廣輝、劉銳等認(rèn)為資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的宅基地分配取得和占有使用權(quán)[12-13]。但是目前針對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界存在爭(zhēng)議，李鳳奇等認(rèn)為資格權(quán)與農(nóng)地“三權(quán)分置”中的承包權(quán)相似，是依附于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的人身權(quán)[14];李鳳奇等認(rèn)為宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人在讓渡一定期限使用權(quán)之后的剩余權(quán)[15]。關(guān)于“三權(quán)分置”中的宅基地使用權(quán)，溫世揚(yáng)等認(rèn)為分離后的宅基地使用權(quán)具有去身份性，其權(quán)利主體范圍不局限于集體成員[1];王冬銀認(rèn)為通過(guò)放活宅基地使用權(quán)可以發(fā)揮宅基地要素的流動(dòng)性、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[16];韓文龍等認(rèn)為放活宅基地使用權(quán)需要建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以防發(fā)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[17]。

可見(jiàn)，學(xué)術(shù)界雖然圍繞宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵開(kāi)展了一些研究，但從宅基地產(chǎn)權(quán)變遷視角對(duì)“三權(quán)”內(nèi)在關(guān)系、政策內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行研究的還較少。宅基地“三權(quán)分置”是繼農(nóng)地“三權(quán)分置”之后宅基地制度改革理論和政策的重大突破。近年來(lái)，我國(guó)部分地區(qū)積極開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐，并取得了一些成效。實(shí)踐證明，在加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“雙輪”驅(qū)動(dòng)背景下，宅基地“三權(quán)分置”政策為破解宅基地制度改革困境、有效盤(pán)活利用宅基地、激活農(nóng)村“沉睡”土地資產(chǎn)及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入指明了方向。但是現(xiàn)階段，宅基地“三權(quán)分置”還停留在政策層面，仍需要結(jié)合實(shí)踐探索加強(qiáng)理論研究。鑒于此，本文基于新中國(guó)成立以來(lái)宅基地產(chǎn)權(quán)變遷視角，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革中的“三權(quán)”關(guān)系、政策內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行研究，以期加強(qiáng)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革的理論研究及政策認(rèn)知，進(jìn)而為未來(lái)推進(jìn)宅基地制度改革做出整體性判斷和勾勒[18-19]。

二、新中國(guó)成立以來(lái)宅基地產(chǎn)權(quán)變遷回顧

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論表明，產(chǎn)權(quán)是由物的存在以及關(guān)于物的使用所引起的利益主體之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系，是一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位和社會(huì)關(guān)系[20]，其重要性在于可以幫助一個(gè)人形成與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期[21]。具體來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)一方面是通過(guò)法律來(lái)界定和維護(hù)人們對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，具有排他性、可分割性、可分離性、可轉(zhuǎn)讓性等屬性[22]，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)要素得以流通的法律前提[23];另一方面，產(chǎn)權(quán)是包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能在內(nèi)的一組權(quán)利束[24]。對(duì)我國(guó)農(nóng)村居民而言，宅基地是國(guó)家保障其在農(nóng)村基本居住權(quán)的基本生活資料，農(nóng)民分配取得宅基地資格的排他性、限制可讓渡性使得宅基地對(duì)于保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“居者有其屋”、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)揮了較好的“穩(wěn)定器”的作用[25-26]。宅基地產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中最特殊的制度安排，同樣也是一種社會(huì)工具。宅基地產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是與宅基地有關(guān)的活動(dòng)中相關(guān)利益主體所產(chǎn)生的行為關(guān)系規(guī)范，是由宅基地所有、占有、使用、收益和處置等權(quán)利組成的一組權(quán)利束。宅基地產(chǎn)權(quán)制度作為我國(guó)的一項(xiàng)本土土地制度，是在特定歷史背景下發(fā)展并形成的，與社會(huì)制度、政治制度關(guān)系密切。新中國(guó)成立以來(lái)，先后經(jīng)歷了農(nóng)民私人所有、“兩權(quán)分立”“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)變遷過(guò)程[27]。

（一）農(nóng)民私人所有（1949年10月-1962年9月）：國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)下的制度設(shè)計(jì)

從1949年新中國(guó)成立到1962年9月27日《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“六十條”）頒布施行前，宅基地歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民可以自由買(mǎi)賣(mài)、租賃、出典和繼承，宅基地歸農(nóng)民私人所有受到法律保護(hù)[28]。在此期間，根據(jù)農(nóng)村土地權(quán)利的變化，分為兩個(gè)階段，第一階段：1949年10月至1955年11月9日，農(nóng)民享有農(nóng)村土地的所有權(quán);第二階段：1955年11月9日至1962年9月27日，農(nóng)村土地逐步集體化，由農(nóng)民私有變?yōu)楹献魃缂w所有，但宅基地仍為農(nóng)民私有。

1.第一階段：農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有。新中國(guó)成立初期，國(guó)家開(kāi)展了轟轟烈烈的土地改革運(yùn)動(dòng)，廢除了封建土地制度，并將農(nóng)村土地分配給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了土地改革目標(biāo)，并被1950年6月30日中央政府頒布實(shí)施的《土地改革法》所確認(rèn)。隨后，1954年的《憲法》第8條明確規(guī)定國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)，確認(rèn)農(nóng)村土地和房屋完全屬于農(nóng)民私有，鞏固了土地改革運(yùn)動(dòng)的成果，初步形成了農(nóng)民土地及房屋的私有制度。

2.第二階段：農(nóng)村土地歸合作社集體所有，但宅基地仍為農(nóng)民所有。根據(jù)1955年11月9日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》和1956年6月30日全國(guó)人民代表大會(huì)第3次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，國(guó)家完成了社會(huì)主義三大改造運(yùn)動(dòng)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民加入合作社，并將農(nóng)民所有的生產(chǎn)資料逐步轉(zhuǎn)為集體所有，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地從農(nóng)民私有到合作社集體所有的轉(zhuǎn)變，但是農(nóng)民自己的宅基地仍屬于私有，農(nóng)民依然享有宅基地的所有權(quán)，房屋所有權(quán)與基地所有權(quán)的權(quán)利人均為農(nóng)民，國(guó)家給農(nóng)民頒發(fā)房地權(quán)證[29]。其中，《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第30條明確規(guī)定了農(nóng)民入社后必須把私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，同時(shí)第16條又規(guī)定農(nóng)民原有的房屋地基不必入社?？梢?jiàn)，雖然通過(guò)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了土地等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，但農(nóng)民原有的房屋基地仍歸農(nóng)民私有。

筆者認(rèn)為在宅基地農(nóng)民私人所有時(shí)期，土地產(chǎn)權(quán)界定具有明顯的公共性，是通過(guò)國(guó)家權(quán)力以公共方式來(lái)界定土地產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中發(fā)揮了決定性的作用。該時(shí)期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是在國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)下安排的，國(guó)家通過(guò)土地改革運(yùn)動(dòng)界定了農(nóng)民私有土地產(chǎn)權(quán)邊界，明確了產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利，協(xié)調(diào)了國(guó)家、集體和農(nóng)民的利益，發(fā)揮了較好的制度效應(yīng)，滿(mǎn)足了農(nóng)民“耕有其田、居有其屋”的愿望，兼顧了效率與公平，符合土地產(chǎn)權(quán)界定的公共性要求。

（二）“兩權(quán)分立”（1962年9月-2017年12月）：從公權(quán)過(guò)渡到私權(quán)

從1962年9月頒布施行“六十條”到2017年12月，宅基地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從公權(quán)逐漸過(guò)渡到私權(quán)的發(fā)展歷程，大致可分為兩個(gè)階段，分別為1962年9月-2007年10月和2007年10月-2017年12月。

1.第一階段：確立“一宅兩制，公地私房”制度。1962年9月頒布實(shí)施的“六十條”具有轉(zhuǎn)折意義地確立了“一宅兩制，公地私房”的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民私有到集體所有的根本性轉(zhuǎn)變。隨后，1963年3月20日中共中央印發(fā)的《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題又作了有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定，其中宅基地使用權(quán)和宅基地所有權(quán)的概念第一次在該通知中出現(xiàn)，并規(guī)定了宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體，農(nóng)民可長(zhǎng)期使用宅基地，宅基地上的房屋永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有[30]。至此，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分立”制度基本確立，形成了“一宅兩制、地房分離，申請(qǐng)取得、長(zhǎng)期使用”的基本框架。此后，1978年的《憲法》《農(nóng)村人民公社工作條例》（試行草案）以及1982年的《憲法》及《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》都進(jìn)一步鞏固了“一宅兩制，公地私房”的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，且在1996年底之前，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民均可申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)[31]。但是從1997年之后，城鎮(zhèn)居民則不能申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，只有擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民才可以原始取得宅基地使用權(quán)。1995年10月起實(shí)施的《擔(dān)保法》明確規(guī)定了宅基地使用權(quán)不允許抵押，但是由于房屋和宅基地不可分，禁止抵押宅基地使用權(quán)也就意味著農(nóng)民私有房屋也不能抵押，由此導(dǎo)致農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)處置受到了嚴(yán)格限制。至此，我國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)變遷至宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)及房屋所有權(quán)歸農(nóng)民且農(nóng)民的住房處置又受到嚴(yán)格限制。

2.第二階段：確立宅基地用益物權(quán)與保障農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。2007年10月起實(shí)施的《物權(quán)法》首次以基本法形式對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，將宅基地使用權(quán)確立為用益物權(quán)的一種，彰顯了宅基地使用權(quán)的私權(quán)屬性，為推進(jìn)宅基地制度改革奠定了法律基礎(chǔ)?！段餀?quán)法》第117條規(guī)定了用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利;第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。從上述兩條可見(jiàn)，《物權(quán)法》賦予了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，既然屬于用益物權(quán)，那么作為使用權(quán)人的農(nóng)民對(duì)分配使用的宅基地就理應(yīng)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。但是本文認(rèn)為，“兩權(quán)分立”框架下的宅基地產(chǎn)權(quán)制度以保障農(nóng)民居住權(quán)作為其首要功能，仍具有明顯的身份及福利保障性質(zhì)。事實(shí)上，在農(nóng)村地區(qū)，一方面宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期存在，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村尤為突出;另一方面，隨著農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，宅基地的居住保障功能正在逐漸弱化，與此同時(shí)，宅基地及住房的資產(chǎn)功能則在不斷加強(qiáng)。對(duì)于農(nóng)民而言，在現(xiàn)行《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律框架下，和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)及住房財(cái)產(chǎn)權(quán)難以真正得到保障和實(shí)現(xiàn)，這顯然是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度限制，是不公平的。為此，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確提出要保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)、改革完善農(nóng)村宅基地制度，有條件地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)@一頂層設(shè)計(jì)為進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革變遷提供了動(dòng)力基礎(chǔ)。

（三）“三權(quán)分置”：多元主體共享產(chǎn)權(quán)

早在中央提出探索宅基地“三權(quán)分置”之前，作為宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的浙江省義烏市就在全國(guó)率先開(kāi)展了宅基地“三權(quán)分置”改革工作，涌現(xiàn)出具有代表性的“浙江義烏模式”。隨后，部分地區(qū)相繼出臺(tái)了具體實(shí)施方案，積極探索宅基地“三權(quán)分置”改革路徑，其中一些地區(qū)在“三權(quán)分置”政策框架下敢為人先，在實(shí)踐中大膽探索和創(chuàng)新，形成了如“安徽旌德模式”“浙江象山模式”等一系列具有較好借鑒價(jià)值的典型實(shí)踐樣態(tài)[19]。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，再次提出探索宅基地“三權(quán)分置”。筆者認(rèn)為，中央提出的宅基地“三權(quán)分置”改革新政是新時(shí)期背景下我國(guó)深入推進(jìn)宅基地制度改革的重大創(chuàng)新，在一定程度上擺脫了自確立農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分立”制度以來(lái)的路徑依賴(lài)，順應(yīng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)，重塑了城鄉(xiāng)人地關(guān)系，豐富了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)體系，有效實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)，更好地激發(fā)了農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活力，為鄉(xiāng)村振興注入了新動(dòng)能。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵是重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)利體系，使宅基地產(chǎn)權(quán)邊界更加清晰、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容更加豐富，以實(shí)現(xiàn)多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)。

三、“三權(quán)分置”框架下的宅基地“三權(quán)”關(guān)系闡釋

（一）宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶(hù)資格權(quán)：基礎(chǔ)關(guān)系

筆者認(rèn)為“三權(quán)分置”格局下的宅基地集體所有權(quán)是重塑宅基地產(chǎn)權(quán)體系、實(shí)現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)從公權(quán)過(guò)渡到私權(quán)的重要基石，是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的權(quán)源，而農(nóng)戶(hù)資格權(quán)屬于成員權(quán)權(quán)利行使部分權(quán)能的結(jié)果，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于農(nóng)戶(hù)以戶(hù)為單位向所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出宅基地使用權(quán)申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)后即原始取得宅基地使用權(quán)，不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的主體則不能原始取得宅基地使用權(quán)。因此，宅基地集體所有權(quán)在“三權(quán)”中處于基礎(chǔ)性地位，是產(chǎn)生宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的本權(quán)和基礎(chǔ)性權(quán)利。

（二）宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)與宅基地使用權(quán)：派生關(guān)系

宅基地“三權(quán)分置”政策的創(chuàng)新之處在于將“兩權(quán)分立”下的具有用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)分為宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，并產(chǎn)生分離的物權(quán)法效果，主要表現(xiàn)為，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)戶(hù)所擁有的宅基地資格權(quán)中，新創(chuàng)設(shè)具有用益物權(quán)效力的宅基地使用權(quán)。其中，宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是農(nóng)戶(hù)作為集體成員所享有的宅基地權(quán)能，宅基地使用權(quán)是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)主體在一定期限內(nèi)對(duì)宅基地及房屋享有占有、使用、經(jīng)營(yíng)及收益等權(quán)利。也就是說(shuō)，由于從宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)中分離出宅基地使用權(quán)，作為集體成員的農(nóng)戶(hù)依然享有固有的宅基地使用權(quán)，但不是圓滿(mǎn)的宅基地使用權(quán)。顯然，按照物權(quán)狀態(tài)將“兩權(quán)分立”中的宅基地使用權(quán)剝離而形成的宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)是在宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)基礎(chǔ)上派生的權(quán)利，而非外力作用下的權(quán)利裂變所產(chǎn)生，屬于用益物權(quán)狀態(tài)的內(nèi)部再細(xì)化。筆者認(rèn)為，具體可以分為兩種情況：一是宅基地使用權(quán)是從農(nóng)戶(hù)實(shí)際使用的宅基地中派生出來(lái)的，作為非本集體成員的宅基地使用權(quán)人可以直接對(duì)抗取得資格權(quán)的農(nóng)戶(hù);另一種是在村集體沒(méi)有宅基地可分配使用的情況下，農(nóng)戶(hù)以不實(shí)際占有、使用宅基地的形式享有保留分配宅基地的資格權(quán)，即由集體確定資格權(quán)給農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)并不申請(qǐng)使用具體的宅基地，宅基地使用權(quán)人可以直接與集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生法律關(guān)系，此時(shí)則從宅基地集體所有權(quán)中派生出宅基地使用權(quán)，此種流轉(zhuǎn)模式不涉及到與單個(gè)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的對(duì)抗關(guān)系。

（三）宅基地集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)：監(jiān)督關(guān)系

2018年中央一號(hào)文件已明確指出，在放活宅基地使用權(quán)時(shí)不得“違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”。鑒于此，筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是基于宅基地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，從宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)中派生出來(lái)的權(quán)能，雖然集體作為宅基地所有權(quán)人不是宅基地流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人，但是集體作為土地所有權(quán)人，其對(duì)于宅基地使用權(quán)人享有監(jiān)督的權(quán)利，對(duì)獲得宅基地使用權(quán)的相關(guān)主體利用宅基地及農(nóng)民農(nóng)房所從事的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)起到監(jiān)督調(diào)整的作用，確保農(nóng)村宅基地及農(nóng)房不被用于建設(shè)別墅及私人會(huì)館，嚴(yán)格宅基地用途管制，防止社會(huì)資本下鄉(xiāng)“圈地”從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。

四、宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵

目前學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的研究尚處起步階段，關(guān)于“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵尚無(wú)統(tǒng)一定論。通過(guò)對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和新中國(guó)成立以來(lái)宅基地產(chǎn)權(quán)變遷進(jìn)行回顧，依據(jù)《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)的規(guī)定，筆者認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)地“三權(quán)分置”政策較為相似，是在以重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)及盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地、提高農(nóng)村土地資源利用效率及激活農(nóng)村土地資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入為目標(biāo)的背景下，考慮到當(dāng)前宅基地基本居住保障功能逐步弱化導(dǎo)致農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費(fèi)問(wèn)題日益突出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中農(nóng)民對(duì)住房財(cái)產(chǎn)功能訴求日益增強(qiáng)[32]，在落實(shí)集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，重塑“兩權(quán)分立”中的宅基地使用權(quán)，從原來(lái)的“兩權(quán)”中分離出具有身份性和居住保障功能的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，并繼續(xù)擔(dān)負(fù)著農(nóng)民住房保障功能;與此同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化“兩權(quán)”中宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)地位，并從中剝離出獨(dú)立的宅基地使用權(quán)，由其單純地承載資產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)在保障農(nóng)民居住權(quán)的基礎(chǔ)上兌現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，使原來(lái)的宅基地集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”演變?yōu)檎丶w所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)和社會(huì)主體共享宅基地使用權(quán)的“三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，最終實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)能體系重構(gòu)與多方主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)的新格局，以滿(mǎn)足宅基地產(chǎn)權(quán)從公權(quán)過(guò)渡到私權(quán)的現(xiàn)實(shí)要求，這樣既堅(jiān)持和強(qiáng)化宅基地集體所有的土地公有制底線(xiàn)，又兼顧作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶(hù)保留使用宅基地的身份專(zhuān)屬性，同時(shí)還讓不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的社會(huì)主體可共享宅基地使用權(quán)，從而解決農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費(fèi)問(wèn)題，有效提高農(nóng)村土地資源利用效率，并激活數(shù)百萬(wàn)億的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，增強(qiáng)宅基地使用權(quán)的流通性及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，這樣可以更有效地實(shí)現(xiàn)包含集體土地政治治理與收益分享功能、宅基地居住保障功能及財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能在內(nèi)的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，形成集體、農(nóng)戶(hù)和社會(huì)主體三方共享宅基地權(quán)利的產(chǎn)權(quán)配置格局，進(jìn)一步深化在土地公有制框架下賦權(quán)擴(kuò)能與賦權(quán)于民，以及實(shí)現(xiàn)宅基地資源配置中開(kāi)放性與封閉性的均衡，以滿(mǎn)足堅(jiān)持集體土地所有制下保障農(nóng)民“不失所”及實(shí)現(xiàn)宅基地資源市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)需求[33]。鑒于此，本文構(gòu)建了宅基地“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵框架（見(jiàn)圖1）。

根據(jù)上述框架，筆者認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革并不是在“兩權(quán)分立”基礎(chǔ)上對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行簡(jiǎn)單重塑，也并非簡(jiǎn)單地將宅基地使用權(quán)分割為宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)兩種新的權(quán)利并重新配置，其本質(zhì)是在重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、體系、權(quán)能及內(nèi)容的演變，最終形成集體、農(nóng)戶(hù)、其他組織及個(gè)人等多方主體共享宅基地權(quán)利的格局，不僅重構(gòu)了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑，鞏固了宅基地的社會(huì)福利功能，改變了宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和路徑，兼顧了公平和效率，讓宅基地可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)高效利用和優(yōu)化配置，破解了一直以來(lái)宅基地產(chǎn)權(quán)變遷所陷入的“內(nèi)卷化”困境，解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的宅基地和住宅閑置浪費(fèi)問(wèn)題及難以實(shí)現(xiàn)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)難題，同時(shí)也有效解決了宅基地制度所承載的功能之間的矛盾沖突問(wèn)題及超載問(wèn)題，滿(mǎn)足了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革和城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局變化對(duì)宅基地制度變遷的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)了多元主體共享宅基地權(quán)利[34]。

五、宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，完善集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)權(quán)能

不論是“兩權(quán)分立”還是“三權(quán)分置”，宅基地集體所有權(quán)內(nèi)涵是一致的，都是集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者依法對(duì)集體土地所享有的占有、使用、收益和處分的完全排他性權(quán)利，很顯然，屬于自物權(quán)。從新中國(guó)成立以來(lái)宅基地產(chǎn)權(quán)變遷回顧來(lái)看，宅基地集體所有制是在農(nóng)民土地私有制的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義三大改造運(yùn)動(dòng)后在特殊的歷史時(shí)期形成的，適用了制度的公平性原則，對(duì)農(nóng)民建造住宅所用宅基地采用無(wú)償分配的方式，滿(mǎn)足了福利分配的制度需要，承擔(dān)著為農(nóng)民提供生活資料和生存保障的政治治理功能。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，由于農(nóng)村集體所有制賴(lài)以存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐漸弱化，導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)主體“虛化”及集體所有權(quán)“虛置”，使得作為自物權(quán)的所有權(quán)因缺失處分權(quán)而不完整，以及與處分權(quán)相聯(lián)系的收益權(quán)也很難實(shí)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，在宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)格局中，宅基地集體所有權(quán)作為自物權(quán)，其所有權(quán)人——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了擔(dān)負(fù)著為農(nóng)民建造住宅分配使用宅基地的主要權(quán)能以外，還應(yīng)承擔(dān)對(duì)宅基地的規(guī)劃利用、使用監(jiān)督及收回處置等治理性功能;另外，為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)質(zhì)性的體現(xiàn)，在農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地、放活宅基地使用權(quán)的過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織還應(yīng)享有集體土地收益分享權(quán)能，這樣才能在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖的前提下真正落實(shí)和實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)。

（二）重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)戶(hù)享有更完整的宅基地權(quán)利

按照中央的宅基地“三權(quán)分置”政策，創(chuàng)設(shè)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的初衷是為了實(shí)現(xiàn)宅基地繼續(xù)承擔(dān)農(nóng)戶(hù)的居住保障功能，保證農(nóng)民享有基本的居住權(quán)益而“不失所”。宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)具有顯著的身份屬性，享有該權(quán)利的主體只能是擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的集體成員。因此，保障作為集體成員的農(nóng)戶(hù)基本居住權(quán)是設(shè)置宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的根本出發(fā)點(diǎn)，也就是說(shuō)，在“三權(quán)分置”權(quán)利格局下不論宅基地使用權(quán)如何放活，都要保障農(nóng)戶(hù)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有的基本居住權(quán)。目前，我國(guó)《物權(quán)法》《土地管理法》并沒(méi)有對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行界定，學(xué)術(shù)界針對(duì)資格權(quán)法律意蘊(yùn)的理解也歧見(jiàn)紛呈?，F(xiàn)階段學(xué)術(shù)界針對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的界定存在“成員權(quán)說(shuō)”“用益物權(quán)說(shuō)”“宅基地使用權(quán)說(shuō)”三種觀(guān)點(diǎn)，其中，“成員權(quán)說(shuō)”認(rèn)為宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶(hù)以集體成員身份申請(qǐng)取得的宅基地占有權(quán)、使用權(quán)，形成于宅基地的分配階段，落地前享有分配資格、落地后享有實(shí)實(shí)在在的使用權(quán)，是集體成員實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村集體土地上享有的居住權(quán)益的方式[35];“用益物權(quán)說(shuō)”觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是物權(quán)，但為了避免與宅基地使用權(quán)中的占有和使用權(quán)能產(chǎn)生沖突，資格權(quán)不應(yīng)具備占有和使用的權(quán)能，只具有收益和處分的權(quán)能;“宅基地使用權(quán)說(shuō)”則認(rèn)為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是一項(xiàng)具有身份屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是設(shè)立了一定期限的次級(jí)使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)，可以理解為法律意義上的宅基地使用權(quán)，仍然具有宅基地使用權(quán)的全部權(quán)能，只是在行使時(shí)受到次級(jí)使用權(quán)的限制，因此有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)舍棄農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的稱(chēng)謂。通過(guò)考察宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)踐樣態(tài)及農(nóng)戶(hù)資格權(quán)生成的實(shí)踐邏輯[36]，筆者更傾向于“宅基地使用權(quán)說(shuō)”觀(guān)點(diǎn)，考慮到與現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度的有效銜接，可以將宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)界定為農(nóng)戶(hù)作為集體成員而專(zhuān)享的宅基地使用權(quán)，即農(nóng)戶(hù)以集體成員身份依法對(duì)集體所有的宅基地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，同時(shí)在“三權(quán)分置”權(quán)利格局下，農(nóng)戶(hù)享有使用、流轉(zhuǎn)、互換、置換、退出、抵押等一系列權(quán)能，其中流轉(zhuǎn)權(quán)能主要通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租和入股等形式實(shí)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為在“三權(quán)分置”格局下，擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶(hù)不應(yīng)喪失其享有的宅基地使用權(quán)權(quán)能，只是通過(guò)重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，賦予了農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，改變了農(nóng)戶(hù)行使宅基地使用權(quán)權(quán)能的方式，將“兩權(quán)分立”下的宅基地使用權(quán)部分權(quán)能在一定期限內(nèi)交由他人，由他人給農(nóng)戶(hù)支付對(duì)價(jià)并在該期限內(nèi)享有宅基地的占有、使用及經(jīng)營(yíng)、收益權(quán)。因此，筆者認(rèn)同“宅基地使用權(quán)說(shuō)”的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為“三權(quán)分置”中的宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的本質(zhì)是通過(guò)重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保障集體成員農(nóng)戶(hù)享有更多的宅基地權(quán)利。

（三）推進(jìn)社會(huì)主體共享宅基地使用權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用

從中央提出宅基地“三權(quán)分置”的政策思路及地方探索的實(shí)踐樣態(tài)來(lái)看，“三權(quán)分置”權(quán)利格局下的宅基地使用權(quán)雖然與原來(lái)的宅基地使用權(quán)名稱(chēng)相同，但二者權(quán)利主體、內(nèi)容頗為不同。從權(quán)利主體來(lái)看，根據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》第152條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)主體即農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地只享有占有和使用并用于建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，使用權(quán)人僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。按照2018年中央一號(hào)文件中針對(duì)“放活宅基地使用權(quán)”的表述，該政策思路與農(nóng)地“三權(quán)分置”中“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的思路很相似，也就意味著“三權(quán)分置”政策下的宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體更加多元化，打破了原來(lái)宅基地使用權(quán)主體僅限于本集體內(nèi)部成員的束縛，本集體以外的包括任何自然人、法人或非法人組織等各種社會(huì)主體都可以在一定期限內(nèi)享有包括宅基地使用、經(jīng)營(yíng)、收益等權(quán)利，同時(shí)擁有占有農(nóng)民住房、使用農(nóng)民住房、利用農(nóng)民住房經(jīng)營(yíng)及獲得收益等權(quán)能，打通非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員尤其是城鎮(zhèn)居民、城鄉(xiāng)創(chuàng)客、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體等利用宅基地及農(nóng)房發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的通道，為這些社會(huì)主體在農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供了用地空間，從而在保障原農(nóng)戶(hù)繼續(xù)享有宅基地資格權(quán)及房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)其通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)以盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，放活農(nóng)戶(hù)的宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)，引導(dǎo)社會(huì)資本、技術(shù)、人員進(jìn)入鄉(xiāng)村，拓展宅基地及農(nóng)房使用功能，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供用地保障。

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