政務(wù)處分與人大監(jiān)督的制度安排與法理思考

楊云彪

《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》于2020年7月1日實施。在此之前，關(guān)于公職人員的政務(wù)處分遵循的是由中紀(jì)委、國家監(jiān)察委員會頒布的政務(wù)處分暫行辦法。由于暫行辦法沒有上升到國家立法層面，因此在政務(wù)處分與人大任免關(guān)系問題上缺乏有效的法律約束，對于人大及其常委會選舉任命的公職人員，不乏先進(jìn)行政務(wù)處分再由人大行使監(jiān)督職能的現(xiàn)象。新出臺的政務(wù)處分法對人大選舉任命的公職人員處分集中于第五十條，其核心理念是人大行使任免職權(quán)前置。

為了明晰這個人大行使任免職權(quán)的前置概念，有必要先澄清人大的依法任免與其他任免機(jī)關(guān)、公職人員所在單位處分的區(qū)別。否則，難以理解為什么在人大作出罷免等行為后，監(jiān)察機(jī)關(guān)還要進(jìn)行政務(wù)處分。

根據(jù)政務(wù)處分法第二章，對公職人員的政務(wù)處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六個方面。按照政務(wù)處分法第二條的說法，這六個種類也適用公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分。顯然，人大機(jī)關(guān)也有在編公職人員，這些公職人員違法，監(jiān)察機(jī)關(guān)一樣可以政務(wù)處分或者由人大機(jī)關(guān)進(jìn)行處分。但是，該條不直接適用于依照有關(guān)組織法和相關(guān)法律規(guī)定選舉任免的國家工作人員（包括人大機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律產(chǎn)生的公職人員）。因為上述六項處分并沒有涵蓋人大依照有關(guān)組織法、監(jiān)督法實施的所有處置程序。同時，根據(jù)政務(wù)處分法第十六條規(guī)定，對公職人員的同一違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員任免機(jī)關(guān)、單位不得重復(fù)給予政務(wù)處分和處分。如果將依照有關(guān)組織法、監(jiān)督法行權(quán)的人大及其常委會納入該條管轄，則上述政務(wù)處分法第五十條就失去了存在依據(jù)。因此，人大處置前置，是指人大依照有關(guān)組織法、監(jiān)督法等對有關(guān)公職人員行使任免權(quán)的處置前置。

政務(wù)處分涉及到人大依法任免的公職人員的程序安排，根據(jù)憲法精神、相關(guān)國家法規(guī)定和政務(wù)處分法的立法邏輯，可以抽象出如下幾個基本原則：

第一，有限前置，即針對政務(wù)處分中的撤職、開除行為的，應(yīng)當(dāng)先由人大依法作出罷免、撤銷或者免去職務(wù)。其主要原因在于，政務(wù)處分中的撤職、開除行為一經(jīng)作出，原則上其職務(wù)就已免去，但這就和人大對其選舉或者任命的公職人員的免職處置重疊。盡管兩種處置行為結(jié)果一樣，但是性質(zhì)不同。如果監(jiān)察委員會不經(jīng)過人大處置而徑行作出政務(wù)處分，在國家憲制安排上就發(fā)生了沖突。

第二，適度對應(yīng)，即人大處置前置的政務(wù)處分為撤職、開除，而人大處置包含了罷免、撤銷或者免去職務(wù)，無法一一對應(yīng)。此外，政務(wù)處分法沒有考慮到一個情形，即在代表大會閉會期間，人大常委會可以根據(jù)法官法和檢察官法實施對法院院長和檢察院檢察長的撤換。從人大處置的輕重來看，免職、撤換和撤銷、罷免基本是由輕到重的排序。從政務(wù)處分法的輕重序列看，撤職、開除是由輕到重的排序。為了體現(xiàn)輕重相稱，適度對應(yīng)，對于政務(wù)處分需要予以開除的，人大及其常委會可以罷免、撤換或者撤銷職務(wù)，對于政務(wù)處分需要予以撤職的，人大及其常委會可以采取撤換或者撤銷職務(wù)、免職，從而實現(xiàn)人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的適度對應(yīng)。

第三，各司其職，監(jiān)察機(jī)關(guān)要對公職人員進(jìn)行政務(wù)處分，但需要人大先予以處置的，其程序應(yīng)該依照法律規(guī)定和立法精神進(jìn)行。

首先，根據(jù)憲法、地方組織法和其他法律規(guī)定，對人大選舉產(chǎn)生的公職人員的罷免，由代表大會進(jìn)行。而罷免案由主席團(tuán)或者一定數(shù)量的代表提出，就排除了其他國家機(jī)關(guān)向代表大會提出罷免案的情況，監(jiān)察委員會也不例外。當(dāng)然，監(jiān)察委員會可以向大會主席團(tuán)提出罷免建議。

其次，根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，除了主任會議和常委會組成人員可以向常委會提出撤職案，其他有權(quán)提請人大常委會任免的國家機(jī)關(guān)可以向人大常委會提出撤職案。參照相應(yīng)規(guī)定，監(jiān)察委員會也可以向人大常委會提出由人大常委會任命的監(jiān)察委員會工作人員的撤職案。這里就需要明確，監(jiān)察委員會原則上不能直接向人大常委會提出對其他國家機(jī)關(guān)公職人員的撤職案。因為，監(jiān)察委員會作出的撤職決定是在其職責(zé)范圍內(nèi)的政務(wù)處分，而提請人大常委會的撤職屬于人大履行任免權(quán)的范疇。監(jiān)察委員會不應(yīng)就其有權(quán)行使政務(wù)處分的撤職提請人大監(jiān)督，監(jiān)察委員會也不宜代行其他國家機(jī)關(guān)向人大常委會提出撤職。當(dāng)然，監(jiān)察委員會對于應(yīng)該提請人大常委會撤職的事項，函告公職人員所在的國家機(jī)關(guān)提請，或者向人大常委會報告請人大常委會主任會議提請，都是可行的。

最后，對“兩長”的撤換，依照法官法和檢察官法，監(jiān)察委員會同樣可以函告兩院或者向人大常委會報告，再由人大常委會依照有關(guān)程序?qū)嵭谐窊Q。

政務(wù)處分與人大任免的公職人員之間的程序關(guān)系，還涉及到人大代表。根據(jù)政務(wù)處分法第五十條，監(jiān)察機(jī)關(guān)對各級人民代表大會代表給予政務(wù)處分的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的人民代表大會常務(wù)委員會，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)通報。顯然，對于人大代表的處分，是因為人大代表也要行使公權(quán)力，人大代表屬于監(jiān)察法第十五條第一款第六項規(guī)定的身份，即“其他依法履行公職的人員”。

從政務(wù)處分法看，監(jiān)察機(jī)關(guān)對人大代表的政務(wù)處分，包含兩個方面。一方面，對擔(dān)任人大代表職務(wù)的其他公職人員的政務(wù)處分。考慮到人大代表身份，因此對擔(dān)任人大代表職務(wù)的其他公職人員進(jìn)行政務(wù)處分時，采取向人大常委會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)通報的方式是有必要的。另一方面，如果人大代表不是其他公職人員，對該人大代表的政務(wù)處分完全因為其是人大代表身份，則有必要作出適當(dāng)區(qū)分：

第一，如果該人大代表的行為與代表身份無關(guān)，如行賄受賄，考慮到人大代表是公職人員，依照政務(wù)處分法實行政務(wù)處分后向人大通報是有必要的。

第二，如果該人大代表利用代表身份實施違法違紀(jì)行為，由于涉及到代表身份和代表履行職務(wù)的保障問題，涉及到對代表法和代表履職的理解問題，更進(jìn)一步說涉及到憲制安排下的根本政治制度問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)不宜直接進(jìn)行政務(wù)處分，而可以向人大通報商人大處理，或者向人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出罷免或者責(zé)令辭職的建議。這種處置程序，由于屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)建議、人大依法實施的行為，就理順了制度安排。當(dāng)然，如果利用人大代表身份實施犯罪，則應(yīng)依照法律規(guī)定追究刑事責(zé)任。

現(xiàn)實當(dāng)中，選區(qū)或者選舉單位、人大及其常委會對人大代表監(jiān)督只有罷免、辭職和資格終止的有關(guān)規(guī)定，缺少政務(wù)處分的那種層級的紀(jì)律懲戒。有鑒于此，立法者可考慮將來修法時在代表法中規(guī)定，在符合一定條件下，由代表大會及其常委會依照有關(guān)程序?qū)θ舜蟠砗统Ｎ瘯M成人員實施紀(jì)律懲戒。這樣，人大代表作為公職人員接受了紀(jì)律懲戒，同時也理順了人民代表大會制度與監(jiān)察制度憲制安排的關(guān)系問題。

（作者系深圳市人大常委會選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會副主任、全國人大深圳培訓(xùn)基地客座教授、法學(xué)博士）