制度解讀與思考

姜浩

摘;要：近年來，中央和地方政府主管部門重點推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績效管理改革和內(nèi)部控制制度改革。這兩項改革側(cè)重點有所不同，預(yù)算績效管理重點關(guān)注財政資金的使用業(yè)績與效果，內(nèi)部控制制度的重點是風(fēng)險控制和權(quán)力制衡。本文通過制度解讀和現(xiàn)狀分析，提出對應(yīng)的改善措施。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位;績效管理;內(nèi)部控制;制度解讀

一、制度解讀

績效管理和內(nèi)部控制都有頂層制度?？冃Ч芾碇贫鹊捻攲釉O(shè)計主要包括：《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）、2018年9月1日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。內(nèi)部控制制度的頂層設(shè)計主要包括：《關(guān)于印發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的通知》（財會〔2012〕21號）、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）。

（一）《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》解讀（以下簡稱《績效意見》）

為有效推進(jìn)國家治理體系的進(jìn)一步完善，促進(jìn)財稅體制的深入改革，當(dāng)前加強(qiáng)預(yù)算績效管理是十分重要的工作內(nèi)容。

出臺《績效意見》的目的在于打造更為全面科學(xué)的預(yù)算績效管理體系，體現(xiàn)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效考核機(jī)制。

《績效意見》的總體架構(gòu)可簡化為“一體系”“兩約束”“三加強(qiáng)”“四創(chuàng)新”。

“一體系”：建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

所謂全方位指的是的從政府、實施單位和項目績效管理3個方面定位。從運行成本、履職效能、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面衡量單位整體核心業(yè)務(wù)實施效果，提高單位整體績效管理水平。并在此過程中對投入資金數(shù)量、取得效益之間的關(guān)系進(jìn)行綜合性分析。

健全績效管理鏈條：是構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。從事前績效評估和預(yù)算審核機(jī)制、整體和項目績效目標(biāo)入手抓事前控制;從績效目標(biāo)實現(xiàn)過程和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行“雙監(jiān)控”入手抓事中控制;通過對預(yù)算執(zhí)行情況和項目實施效果開展績效評價、反饋評價結(jié)果和績效問題整改以及績效評價結(jié)果應(yīng)用入手抓事后控制。

完善績效管理體系：一是預(yù)算均納入績效管理;二是結(jié)合實際制定對應(yīng)的管理制度和管理細(xì)則，構(gòu)建完善的績效管理流程;三是健全共性績效指標(biāo)框架和行業(yè)績效指標(biāo)體系，財政部門建共性、主管部門建個性。

“兩約束”：硬化預(yù)算績效管理的責(zé)任約束、激勵約束。

明確責(zé)任約束：建立責(zé)任約束制度，明確職責(zé)，界定權(quán)責(zé)邊界。一是單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體;二是單位負(fù)責(zé)人承擔(dān)單位的預(yù)算績效管理職責(zé);三是項目責(zé)任人承擔(dān)對應(yīng)項目的預(yù)算績效實施職責(zé);四是如果項目為重大項目，相關(guān)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)績效終身責(zé)任。

有效利用激勵約束：建立完善的績效評價機(jī)制，并將評價結(jié)果與預(yù)算管理相關(guān)聯(lián)。一是將評價結(jié)果與部門內(nèi)部的預(yù)算安排相關(guān)聯(lián);二是對績效評價結(jié)果較好的項目，采用預(yù)算優(yōu)先的原則，取消無效或低效項目資金，關(guān)注項目資金使用效果。

“三加強(qiáng)”：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)工作考核、加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)。

落實保障措施：組織領(lǐng)導(dǎo)、工作考核、監(jiān)督問責(zé)。

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)：一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)（把方向、謀大局、定政策、促改革），二是加強(qiáng)部門領(lǐng)導(dǎo)（轉(zhuǎn)變觀念，樹立意識，制定辦法，加強(qiáng)力量，充實人員，指導(dǎo)落實，延伸至基層單位和資金使用終端）。

加強(qiáng)工作考核：一是在考核相關(guān)政府人員工作政績時，將預(yù)算績效結(jié)果作為重要參考指標(biāo);二是財政部門加強(qiáng)考核工作，對其中成效十分明顯的單位進(jìn)行鼓勵、表揚，對其中實施不力的單位進(jìn)行約談，要求其在后期做出整改。

加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)：一是依法開展審計監(jiān)督;二是推進(jìn)績效信息公開（重要績效目標(biāo)及評價結(jié)果）;三是向同級部門報送;四是促進(jìn)社會監(jiān)督管理。

“四創(chuàng)新”：即拓展實施對象、開展事前評估、實施“雙監(jiān)控”、建立多層次評價體系。在關(guān)注財政資金使用效益的同時，著眼健全長效機(jī)制。

拓展預(yù)算績效管理實施對象。從政策和項目預(yù)算為主向單位預(yù)算、政府預(yù)算拓展，從轉(zhuǎn)移支付為主向地方財政綜合運行拓展，逐步提升績效管理層級，在更高層面統(tǒng)籌和優(yōu)化資源配置。

開展事前績效評估。為從源頭上防控財政資源配置的低效甚至無效，應(yīng)將績效管理工作開展適當(dāng)推前，在事前認(rèn)真做好績效評估工作，并將評估所得到的結(jié)果作為預(yù)算申請的重要參考條件，以此在初期提升績效管理有效性。

實施“雙監(jiān)控”，主要針對預(yù)算和績效的實施情況展開監(jiān)管，在此過程中及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，并對之進(jìn)行有效糾正，保證初期制定的績效目標(biāo)能夠順利實現(xiàn)。通過開展“雙監(jiān)控”，及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差、糾正政策和項目實施中存在的問題，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效。

建立多層次績效評價體系。建立績效自評和外部評價相結(jié)合的多層次績效評價體系，落實資金使用單位的主體責(zé)任，提高預(yù)算績效管理水平。

（二）《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》解讀（以下簡稱《內(nèi)控意見》）

內(nèi)控機(jī)制建設(shè)就是為了實現(xiàn)既定目標(biāo)，防范和降低風(fēng)險，將風(fēng)險控制在單位可接受的范圍內(nèi)，由成員參與，采取權(quán)力分解、相互制衡的手段，對內(nèi)部業(yè)務(wù)流程及制度完善的過程進(jìn)行全過程的介入和監(jiān)控。推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)，這是單位工作高效運行、目標(biāo)順利實現(xiàn)的基礎(chǔ)保障。

出臺《內(nèi)控意見》的目的是規(guī)范部門或崗位的權(quán)力，達(dá)到崗位權(quán)責(zé)分明，確保內(nèi)部控制流程能夠順利開展實施，避免出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況。

總體要求：規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動，強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約，避免出現(xiàn)一些權(quán)力濫用的行為。在單位內(nèi)部構(gòu)建相對完善的監(jiān)督制約體系，從而促進(jìn)單位工作效能的提升，推動單位治理體系的建設(shè)與完善。

主要堅持推進(jìn)以下四項基本原則：

堅持全面推進(jìn)原則。在單位內(nèi)部全面推進(jìn)內(nèi)部控制，并使相關(guān)控制措施全面覆蓋單位的活動范圍，形成對單位內(nèi)部權(quán)力運行的有效監(jiān)管，督促單位內(nèi)部全體人員規(guī)范行為。

堅持科學(xué)規(guī)劃原則。單位應(yīng)結(jié)合自身工作業(yè)務(wù)范圍、組織架構(gòu)體系、崗位職責(zé)劃分等進(jìn)行綜合性考慮，然后將相應(yīng)的制約管理措施嵌入內(nèi)部控制體系中，使之形成對各層級、各環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。

堅持問題導(dǎo)向原則。單位在進(jìn)行內(nèi)部管理的過程中，應(yīng)注意發(fā)掘管理中存在的薄弱之處，尤其是存在較高風(fēng)險隱患的環(huán)節(jié)，如財政資金分配、資產(chǎn)監(jiān)管、物資采購、投資建設(shè)等工作領(lǐng)域，應(yīng)注意做好風(fēng)險評估工作，并及時對崗位結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，提升內(nèi)部控制效果。

堅持共同治理原則。單位在實施內(nèi)部控制的過程中，應(yīng)注意調(diào)動各個部門的積極性，使之相互配合，積極參與到內(nèi)部控制中，使相關(guān)監(jiān)督控制工作形成合力，促進(jìn)監(jiān)督管理效果提升。

總體目標(biāo)：以單位為抓手，以規(guī)范為主線，將評價結(jié)果、獲取信息作為內(nèi)部控制規(guī)劃實施的基礎(chǔ)，逐步將內(nèi)部控制工作拓展到單位的全部業(yè)務(wù)活動中，爭取在2020年底，全面建成適應(yīng)現(xiàn)代國家治理體系的內(nèi)部控制體系，確保管理、運行順暢有力。

主要任務(wù)：健全內(nèi)控體系、加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡、建立內(nèi)控報告制度、加強(qiáng)監(jiān)督檢查和問責(zé)。

健全控制體系，強(qiáng)化流程控制。對現(xiàn)階段業(yè)務(wù)開展流程進(jìn)行綜合分析，建立有效的風(fēng)險評估體系，降低單位業(yè)務(wù)開展過程中的風(fēng)險;對單位內(nèi)部的崗位設(shè)置做出優(yōu)化，尤其是對一些不相容職責(zé)崗位，應(yīng)將其分離開來，以保證內(nèi)部控制措施能夠順利實施與執(zhí)行。

加強(qiáng)權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)力運行。根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍，科學(xué)設(shè)置崗位權(quán)責(zé)，使之形成崗位權(quán)力制衡，促進(jìn)崗位相互監(jiān)督管理。一是根據(jù)業(yè)務(wù)開展劃分權(quán)力。單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)開展流程，對業(yè)務(wù)開展過程中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督管理等權(quán)力進(jìn)行單獨劃分，安排不同的人員履行職責(zé)，使業(yè)務(wù)開展環(huán)節(jié)相互獨立。二是根據(jù)崗位設(shè)置權(quán)力。單位應(yīng)對各個崗位的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確劃分，嚴(yán)禁崗位職責(zé)不清、職責(zé)權(quán)力交叉混亂等情況的出現(xiàn)。三是根據(jù)崗位級別進(jìn)行授權(quán)。單位應(yīng)根據(jù)各崗位的上下層級關(guān)系進(jìn)行授權(quán)，逐級劃分權(quán)責(zé)，避免越權(quán)辦事的情況出現(xiàn)。四是采取定期輪崗方式。針對單位內(nèi)部的重點崗位，應(yīng)采取輪換崗位的方式，且在輪換之前對相關(guān)人員進(jìn)行勝任力評估，有效保障相關(guān)崗位權(quán)力執(zhí)行的安全性。

建立內(nèi)控報告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開。積極開展內(nèi)部控制自我評價，且將評價內(nèi)容作為部門財務(wù)報告中的重要組成部分，逐步建立規(guī)范有序、及時可靠的內(nèi)部控制信息公開機(jī)制。

加強(qiáng)對日常運行工作的監(jiān)督管理，加大問責(zé)力度。在日常工作開展中，應(yīng)進(jìn)行全面的監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的漏洞或問題，然后通過自我評價制度，使得各崗位、部門認(rèn)識到不足之處，并提出有效的改進(jìn)措施，此工作也要與干部考核、問效追責(zé)結(jié)合起來。

（三）對《績效意見》《內(nèi)控意見》聯(lián)系與區(qū)別的分析

從上面對兩個頂層制度的解讀，可以看出為加強(qiáng)事業(yè)單位管理的這兩項重要改革工作，既有相同的共性要求，又有具體的制度區(qū)別。

相同點：理念相同、責(zé)任相同、效果相同。區(qū)別點：覆蓋范圍不同、結(jié)果導(dǎo)向不同、工作流程不同、預(yù)期目標(biāo)不同、關(guān)注重點不同（見表1）。

績效管理與內(nèi)部控制的相同點：

理念相同?？冃Ч芾硪钥冃繕?biāo)為導(dǎo)向、以績效評價為手段、以結(jié)果運用為保障。內(nèi)部控制以單位為抓手，以規(guī)范為主線，以評價為手段，以信息為支撐。

責(zé)任相同?？冃Ч芾淼念A(yù)算單位支出責(zé)任，績效管理的主體責(zé)任。內(nèi)部控制的事業(yè)單位主體責(zé)任。

效果相同?？冃Ч芾硗七M(jìn)事業(yè)單位財政資金管理科學(xué)化、精細(xì)化。內(nèi)部控制促進(jìn)事業(yè)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高。

績效管理與內(nèi)部控制的區(qū)別點：

覆蓋范圍不同。績效管理為納入預(yù)算的全部資金。內(nèi)部控制覆蓋全范圍、貫穿全過程、規(guī)范全體人（各層級、各方面、各環(huán)節(jié)）。

結(jié)果導(dǎo)向不同。績效管理以預(yù)算資金以支出結(jié)果為導(dǎo)向。內(nèi)部控制堅持以問題為導(dǎo)向。

工作流程不同?？冃Ч芾韽?qiáng)調(diào)編制績效目標(biāo)、實行績效監(jiān)控、實施績效評價、推進(jìn)結(jié)果應(yīng)用。內(nèi)部控制突出梳理工作流程、分析風(fēng)險因素、確定風(fēng)險點、選擇應(yīng)對策略、健全內(nèi)控制度、監(jiān)督檢查評價。

預(yù)期目標(biāo)不同?？冃Ч芾韽?qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，提高財政資金使用效益。內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行。

關(guān)注重點不同?？冃Ч芾硪灶A(yù)算資金為主線，關(guān)注績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的設(shè)置。內(nèi)部控制以風(fēng)險分析為主線，關(guān)注風(fēng)險點的控制。

最終成果不同?？冃Ч芾碇荚诮⒁钥冃繕?biāo)為導(dǎo)向、以績效評價為手段、以結(jié)果運用為保障的預(yù)算績效管理體系。內(nèi)部控制旨在建成權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。

二、現(xiàn)狀分析

制度建設(shè)方面。按照績效管理和內(nèi)部控制管理要求，結(jié)合單位管理需要，各單位均建立了黨政管理、經(jīng)濟(jì)管理、技術(shù)管理等各方面的管理制度，尤其近年按照主管部門推進(jìn)所屬單位實行制度廢改立工作以來，制定、修改、完善了大量的專項管理制度，其中也包括針對預(yù)算績效管理、內(nèi)部控制建設(shè)方面的制度。

從現(xiàn)狀看，各單位在預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制建設(shè)方面都做了大量的工作，主管部門所屬單位在制度建設(shè)方面得到了完善、健全，并且取得了較好的成果。對全面推進(jìn)各單位的預(yù)算績效管理工作產(chǎn)生了極大的作用。自2016年以來，按照財政部門的規(guī)定，每年將事業(yè)單位內(nèi)部控制報告作為部門決算報告和財務(wù)報告的重要組成內(nèi)容進(jìn)行了報告。

但預(yù)算績效管理、內(nèi)部控制建設(shè)方面的制度還存在不健全、不完善的問題。主要原因如下：

一是尚未牢固樹立績效理念，存在重投入輕管理、重支出輕績效的現(xiàn)象;二是績效管理的廣度和深度不足，存在財政資金低效甚至無效、損失浪費的問題;三是績效激勵約束作用不強(qiáng)，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制尚未真正建立;四是內(nèi)部控制處于起步階段，思想認(rèn)識還不夠統(tǒng)一，制度建設(shè)相對滯后;五是對內(nèi)部控制重視不夠，因風(fēng)險分析不到位導(dǎo)致內(nèi)控制度建設(shè)不健全。

三、推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）用內(nèi)控涵蓋績效

內(nèi)部控制的內(nèi)涵比績效管理的內(nèi)涵要豐富，績效管理的外延包容在內(nèi)部控制的內(nèi)涵之中，績效管理與內(nèi)部控制有重疊。內(nèi)部控制與績效管理的包容關(guān)系非常密切，那么在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作時，可以結(jié)合績效管理和預(yù)算管理的工作來開展，突出績效導(dǎo)向和預(yù)算導(dǎo)向。

（二）控制投資風(fēng)險

公益二類事業(yè)單位基本都投資興辦了內(nèi)部獨立法人企業(yè)，內(nèi)部控制的一個關(guān)鍵風(fēng)險控制點就是如何控制事業(yè)單位內(nèi)部的獨立法人企業(yè)。從制度上看，事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)與企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)是有區(qū)別的。

根據(jù)財政部頒布《內(nèi)控意見》，事業(yè)單位內(nèi)部控制的總體目標(biāo)是：以單位為抓手，以規(guī)范為主線，將評價結(jié)果、獲取信息作為內(nèi)部控制規(guī)劃實施的基礎(chǔ)，逐步將內(nèi)部控制工作拓展到單位的全部業(yè)務(wù)活動中，爭取在2020年底時，能夠建立起相對完善的內(nèi)部控制體系，使單位內(nèi)部控制管理能夠真正做到權(quán)責(zé)分明、相互制衡，發(fā)揮出較為高效的作用。

根據(jù)財政部頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，獨立法人企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)是：合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

事業(yè)單位作為獨立法人企業(yè)的投資人，應(yīng)該關(guān)注如何控制投資風(fēng)險。

（三）抓住建制、用人和監(jiān)督。建制就是制度健全、用人就是執(zhí)行有力、監(jiān)督就是檢查、考核與問責(zé)

制度健全（建制）：建制就是要建立內(nèi)部控制制度、健全內(nèi)部控制體系。制度先行是內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)，要想建設(shè)好內(nèi)部控制制度，就必須抓住關(guān)鍵點，關(guān)鍵點就是風(fēng)險點分析。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)部控制要求，在單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，全面分析業(yè)務(wù)流程，及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段業(yè)務(wù)開展環(huán)節(jié)中存在的風(fēng)險隱患因素，制定有效的風(fēng)險防范措施;在崗位設(shè)置上重視不相容崗位之間的分離，重視各崗位工作開展的審批程序建設(shè)以及會計控制等內(nèi)部控制基本方法，加強(qiáng)對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，建立與單位實際情況相符合的控制管理體系，促進(jìn)控制管理效果的提升。

執(zhí)行有力（用人）：內(nèi)部控制制度設(shè)計得再完善，若沒有稱職的人員來執(zhí)行，也不能發(fā)揮作用，因此能否安排有較高能力的人員來執(zhí)行就很關(guān)鍵了。用人直接影響著事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，單位必須重視對內(nèi)控管理人員的選用和培訓(xùn)，提高內(nèi)控管理人員的素質(zhì)，使從事內(nèi)部控制的人員能夠做到懂管理、會管理、敢管理。

檢查、考核與問責(zé)（監(jiān)督）：檢查是內(nèi)部控制得以有效實施的重要保障。單位應(yīng)當(dāng)通過日常檢查和專項檢查，查找存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制?？己司褪菃挝蛔陨碜鞒鲈u價，對現(xiàn)階段應(yīng)用的內(nèi)部控制制度進(jìn)行評估，明確其有效性、適應(yīng)性和全面性，并對其中不足予以改善。單位應(yīng)當(dāng)將檢查、考核以及追責(zé)充分結(jié)合起來，充分加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理，并施行公開性原則，將評價結(jié)果公開，接受社會的監(jiān)督，形成有效的內(nèi)部督促機(jī)制，促進(jìn)單位內(nèi)部控制機(jī)制的持續(xù)優(yōu)化完善。

四、結(jié)語

事業(yè)單位要深入推進(jìn)績效管理與內(nèi)控制度建設(shè)這兩項重大改革，要抓住事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)這個主要方面，把績效管理理念和規(guī)范方法融入內(nèi)部控制建設(shè)之中，這樣才能把控好事業(yè)單位改革發(fā)展的關(guān)鍵點，起到事半功倍的效果。

（作者單位為湖北省地質(zhì)局第二地質(zhì)大隊）

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