土地要素高效配置利用的佛山經(jīng)驗

郭冠男

一、進展與成效

（一）探索六大改造模式，破解村級工業(yè)園升級難題

分類推進村級工業(yè)園升級改造，探索形成“企業(yè)長租自管、政府統(tǒng)租統(tǒng)管、直接征收開發(fā)、政府掛賬收儲、企業(yè)自主改造、生態(tài)復(fù)墾復(fù)綠”六種改造模式。佛山通過村級工業(yè)園改造六種新模式，有效解決了村級工業(yè)園改造中遇到的土地權(quán)屬復(fù)雜、改造路徑單一、各方利益難以平衡、改造成本過高、社會資本投入意愿不足等難題。

佛山市順德區(qū)6種村級工業(yè)園改造新模式和成功案例介紹

1、企業(yè)長租自管模式

通過政府引導(dǎo)，預(yù)先對改造園區(qū)進行產(chǎn)業(yè)定位分析，經(jīng)過園區(qū)所在村集體表決通過后，公開引入社會資本（企業(yè)）長期租用該園區(qū)土地，并由該租地企業(yè)對園區(qū)進行土地整理、開發(fā)建設(shè)、運營管理及招商等，但土地的流轉(zhuǎn)年限不能超出國家政策、法律規(guī)定的最高年限。典型代表項目是樂從鎮(zhèn)上華工業(yè)區(qū)項目，該項目面積248.8畝的集體性質(zhì)建設(shè)用地，由樂從鎮(zhèn)政府進行引導(dǎo)，村集體通過表決公開流轉(zhuǎn)土地年限30年的形式，引入美的地產(chǎn)公司等共同開發(fā)建設(shè)，在流轉(zhuǎn)期滿后，土地及第三物業(yè)歸原集體經(jīng)濟組織所有，保障村集體經(jīng)濟收益，實現(xiàn)村居、企業(yè)、政府三方共贏。該項目未來定位為上華智造園，以高端智能裝備制造、機器人產(chǎn)業(yè)為發(fā)展方向，擬建成高端現(xiàn)代化廠房，投資預(yù)計超過8億元。

2、政府統(tǒng)租統(tǒng)管模式

該模式適用于社會資本介入園區(qū)土地改造意愿不強、村集體難以選定合作方且園區(qū)確有改造必要的情況。由政府引導(dǎo)、國資介入，經(jīng)過村集體表決通過后，土地以流轉(zhuǎn)的形式交由國資獨家開發(fā)建設(shè)，由國資提前支付一定數(shù)額的土地租金給園區(qū)所在的村集體，再逐年支付剩余租金。典型代表項目是樂從鎮(zhèn)沙邊堤內(nèi)工業(yè)區(qū)項目，規(guī)劃面積345畝的集體建設(shè)用地，改造用于工業(yè)開發(fā)。該土地在經(jīng)過該村集體股東表決通過后，由樂從鎮(zhèn)政府引導(dǎo)，沙邊股份合作社與鎮(zhèn)屬國資公司簽訂租賃協(xié)議，鎮(zhèn)屬國資公司向合作社支付租金，承租及流轉(zhuǎn)年限為40年。預(yù)計投資超10億元建設(shè)新園區(qū)，瞄準(zhǔn)智能制造、高端裝備、數(shù)字創(chuàng)意與設(shè)計服務(wù)等高端產(chǎn)業(yè)，建成后年總產(chǎn)值可達(dá)100億元，年稅收超30萬元/畝。

3、政府直接征收模式

由政府根據(jù)土地、房屋征收的有關(guān)法律規(guī)定的程序和權(quán)限，經(jīng)村集體同意后，將集體土地轉(zhuǎn)為國有，并給予村集體的村民相應(yīng)補償和安置，征收的土地再以公開出讓的方式進行開發(fā)建設(shè)。典型代表項目是南入口新興產(chǎn)業(yè)園（容桂·細(xì)滘）升級改造項目，項目面積約2076畝。由容桂街道通過政府開展土地整理工作，統(tǒng)一由政府以征（收）方式收儲土地后，以公開交易出讓模式進行開發(fā)，由競得人投入資金建設(shè)。通過該模式，改造前園區(qū)所在村集體收入約為1300萬元，改造后預(yù)計將超過20億元，園區(qū)將規(guī)劃打造成為粵港澳大灣區(qū)生態(tài)型、智慧型、創(chuàng)新型、共享型中小企業(yè)總部集聚區(qū)。

4、政府掛賬收儲模式

由政府在改造前進行統(tǒng)籌，在改造方案等通過村集體或全體股東表決同意后，將集體土地轉(zhuǎn)為國有，由政府、土地儲備機構(gòu)與土地權(quán)屬人（村集體或合作社股東）簽訂收儲協(xié)議，暫不支付補償款，待土地公開交易后，出讓金由政府與原權(quán)屬人按政策規(guī)定分成。典型代表項目是龍江鎮(zhèn)仙塘寶涌工業(yè)區(qū)項目，改造項目一期占地面積153.72畝，由龍江鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌，全體股東表決通過后，集體土地轉(zhuǎn)國有并進行掛賬收儲，土地公開交易后進行整體連片改造，村集體在改造過程中獲得土地出讓分成和配建物業(yè)收益。未來計劃建設(shè)商品廠房項目，擬引入的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為智能家居制造業(yè)，將促進龍江鎮(zhèn)家居產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。

5、企業(yè)自主改造模式

由政府通過統(tǒng)一規(guī)劃，給出改造扶持政策，在確定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件后，根據(jù)環(huán)保和安全生產(chǎn)要求，引導(dǎo)單個業(yè)權(quán)人獨資或多個業(yè)權(quán)人聯(lián)合自發(fā)進行項目改造，同時政府統(tǒng)籌相關(guān)公共配套設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè)，提升園區(qū)建設(shè)及運營水平。典型代表項目是龍江的陳涌工業(yè)區(qū)，項目面積470畝，該項目在龍江鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)下，由園區(qū)內(nèi)權(quán)屬人作為項目實施主體，自行（或引入社會主體合作）開展項目范圍的土地整理工作，解決資金需求。同時，龍江鎮(zhèn)政府投入3千萬元，對園區(qū)道路、綠化、市政等基礎(chǔ)實施進行完善。該園區(qū)某企業(yè)家投入逾2千萬元，將原來占地1600多平方米的鋅鐵棚變身八層高的標(biāo)準(zhǔn)廠房，建筑面積增加到1.2萬多平方米，消防設(shè)施和安全生產(chǎn)設(shè)備一應(yīng)俱全，大大增加廠房的使用效益。

6、政府生態(tài)修復(fù)模式

結(jié)合落實減量規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)的項目規(guī)劃定位，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的相關(guān)政策，由政府主導(dǎo)直接征收相關(guān)土地，不再用于工業(yè)、商業(yè)用途，而開展復(fù)墾復(fù)綠建設(shè)工作。典型代表項目是倫教北海工業(yè)區(qū)項目，由政府收儲土地后，開展土地整理工作，全面拆除園區(qū)內(nèi)舊廠房，逐步開展復(fù)綠工程。其中153畝“增減掛鉤”的復(fù)墾方案已獲得批復(fù)，2018年已經(jīng)完成80畝以上的復(fù)綠任務(wù)，項目改造后將變成濱河生態(tài)公園。

（二）探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，創(chuàng)新集體土地轉(zhuǎn)國有新路徑

探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資（入股）、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市，保障工業(yè)、商服等項目用地。對于城市更新項目，鼓勵農(nóng)民集體將農(nóng)村集體建設(shè)用地自愿申請轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地進入土地市場進行公開交易、與政府共享土地增值收益分成，可以避免非公益性項目征地矛盾出現(xiàn)。截至目前，佛山市南海區(qū)城市更新項目自愿申請“集轉(zhuǎn)國”項目10項，土地面積1187畝。

（三）探索集體土地整備制度，實現(xiàn)集體土地統(tǒng)籌開發(fā)

針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地量大分散、利用低效以及配套設(shè)施不足的狀況，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備制度，通過成立區(qū)、鎮(zhèn)集體土地整備中心，配置專門工作人員，以托管方式將符合入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行整合，以備統(tǒng)一招商入市，有效解決以往集體土地零星分散利用問題，實現(xiàn)集體土地的統(tǒng)籌綜合開發(fā)，提升土地利用效率。

（四）區(qū)內(nèi)平衡調(diào)整土規(guī)，解決連片項目土規(guī)“掛起”問題

目前珠三角用地規(guī)模原則上不再新批，只能通過“舊改”、減量規(guī)劃，實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用。順德區(qū)通過全面研究土地規(guī)模閑置小散情況，梳理現(xiàn)有潛力可用于調(diào)整的用地，全區(qū)一次性平衡調(diào)整土地利用規(guī)模。具體做法為：對于連片改造的村級工業(yè)園改造整治提升項目，如不符合土地利用總體規(guī)劃的，在不突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、不減少耕地保有量且不涉及占用基本農(nóng)田的前提下，可憑區(qū)村級工業(yè)園升級改造聯(lián)審會議意見申請修改土地利用總體規(guī)劃，有效解決急推優(yōu)質(zhì)項目的土規(guī)“掛起”等問題。

（五）鼓勵聯(lián)動開發(fā)、混合開發(fā)，推動土地整理連片改造

推進土地市場一、二級聯(lián)動開發(fā)，非政府主導(dǎo)推進的項目，村（居）、集體經(jīng)濟組織可通過鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺公開選定合作方，完成土地整理后可直接將土地協(xié)議出讓給有關(guān)主體進行開發(fā)建設(shè)，在土地整理之前完成公開招標(biāo)，有效增強社會資本參與村改項目的信心。鼓勵混合開發(fā)連片改造，不涉及商品住宅開發(fā)的，允許通過混合開發(fā)方式改造為工業(yè)、商服、辦公等功能齊備的綜合性項目。創(chuàng)新單一改造主體歸宗協(xié)議出讓改造模式，允許單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續(xù)、稅費征收等方面，視同政府土地收儲辦理，切實降低稅負(fù)。

（六）探索建立容積率調(diào)節(jié)機制，提高產(chǎn)業(yè)用地集約利用率

突破工業(yè)、物流倉儲用地控規(guī)容積上限限制，對經(jīng)論證用地環(huán)境承載力、基礎(chǔ)設(shè)施供給可以滿足的用地，不再限定容積率3.0的上限，可根據(jù)用地實際設(shè)定容積率。對于村級工業(yè)園升級改造范圍內(nèi)工業(yè)、物流倉儲用地的項目，允許項目在升級改造過程中，申請?zhí)岣甙ㄈ莘e率在內(nèi)的土地開發(fā)強度。對于暫不符合控規(guī)或相關(guān)管控線要求的項目，可通過編制相關(guān)修改、平衡、解控方案并經(jīng)相關(guān)部門聯(lián)審?fù)夂螅凑粘兄Z制、容缺受理和信任審批改革試點要求，先行批準(zhǔn)啟動，邊推進邊辦理控規(guī)修改等手續(xù)。

（七）創(chuàng)新審批制度改革，為項目改造提供加速度

向鎮(zhèn)街充分放權(quán)，2018年以來將30項國土管理、57項規(guī)劃報建等權(quán)限下放至鎮(zhèn)街實施。優(yōu)化村改聯(lián)審機制，建立聯(lián)審會議制度，鎮(zhèn)街和部門面對面解決疑難雜癥，實行“限期審批制”和“否定報備制”，2019年上半年審議通過38個項目。優(yōu)化審批流程，探索建設(shè)用地事后審批制度，推行“容缺受理”“信任審批”，對重點示范項目實行“事后審批+承諾制”，推動實現(xiàn)“一竿子到底”審批。試行統(tǒng)一審圖制度，憑審圖機構(gòu)出具的有效技術(shù)審查合格證明文件和方案圖件，2個工作日內(nèi)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。實行部門提前介入項目策劃、建設(shè)全部過程，解決項目報批報審存在問題，實現(xiàn)“項目供地之日，所有手續(xù)完備之時”。例如，龍江仙塘工業(yè)區(qū)改造項目創(chuàng)造了“23日動工，9天辦好建設(shè)審批手續(xù)”的村改新紀(jì)錄。

（八）探索建立融資體制機制，鼓勵社會資本參與村改

積極爭取銀行及金融機構(gòu)的政策資金支持，打通“股份制類金融資金”參與村改路徑，吸引民營資本為村改項目建設(shè)提供資本保障。與碧桂園、美的、萬科等民營企業(yè)達(dá)成合作共識，與廣東省國開行共同為村改“量身定制”金融扶持辦法。積極探索建立資產(chǎn)證券化機制，讓參與資金可靈活退出，提升社會參與改造資金的使用效率。

二、存在的主要困難

一是按照現(xiàn)行稅法規(guī)定，集體與國有建設(shè)用地置換、將集體土地使用權(quán)托管到土地整備中心，涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，交換雙方取得實物形態(tài)的收入，需要交納相應(yīng)稅收，如增值稅、土地增值稅、契稅、企業(yè)所得稅等，土地交易成本較大，片區(qū)綜合整治、土地整備等工作推進因此增加難度。

二是集體與國有建設(shè)用地置換涉及到不同所有權(quán)主體之間的土地空間調(diào)整，但按照目前國家相關(guān)法律法規(guī)，國有土地不得變?yōu)榧w土地，集體土地僅能通過征收轉(zhuǎn)為國有土地，目前推進集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地置換工作尚無上位法支持。

三是部分村級工業(yè)園整治提升成本偏高，受土地整理資金支出責(zé)任不合理、項目補償方案不一、扶持資金重復(fù)發(fā)放因素影響，綜合整治工作和新產(chǎn)業(yè)引入培育受阻。

四是村集體、企業(yè)等主體參與改革意愿有待提高，部分村集體和村民擔(dān)心既有利益受損，補償期望過高。村改土地價格高、問題復(fù)雜，導(dǎo)致企業(yè)參與熱情低，同時部分企業(yè)更關(guān)注政策紅利，故意囤積土地。

三、啟示和建議

一是加快對集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地置換的理論研究。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地僅有征收一種途徑。佛山率先探索的在特定區(qū)域、特殊限定條件下的兩種建設(shè)用地置換方式，盡管缺乏上位法支持，但確實可以解決農(nóng)村土地征收矛盾強化、開發(fā)周期長、地塊零散等問題，在我國集體經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)具有率先探索意義，亟需相關(guān)理論的支撐。

二是進一步完善土地整備中心等相關(guān)平臺的稅收優(yōu)惠制度。通過把零散農(nóng)村建設(shè)用地地塊、農(nóng)民存量農(nóng)房等托管給土地整備中心，從實際運行中確實有效緩解佛山農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地量大分散、利用低效以及配套設(shè)施不足的狀況。當(dāng)前應(yīng)針對將土地托管到土地整備中心等這種平臺性質(zhì)明顯且非交易終端涉及的稅收過高甚至重復(fù)問題進行細(xì)化探討，對可以取消或減免的稅種在托管入口先行取消，在托管出口形成最終交易時再完成征收。

三是多種途徑強化各類主體的積極性和規(guī)范性。細(xì)化并明確村集體和村民在每個具體改造項目中的預(yù)期獲益，讓村集體和村民做到心中有數(shù)。細(xì)化企業(yè)參與具體項目的途徑、投資規(guī)模、預(yù)期利益等，同時對企業(yè)作出限期開發(fā)等要求，杜絕企業(yè)囤地炒地利用政策鉆空子。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院體管所）