基于突發(fā)疫情防控完善社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊伍長期建設機制的對策研究

劉亞軍，劉志剛，趙京，賈建平，王東瑞，吳文娟，張向東

根據(jù)國家基本公共衛(wèi)生服務規(guī)范，社區(qū)衛(wèi)生服務機構中的公共衛(wèi)生人員承擔著轄區(qū)傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理在內的多項基本公共衛(wèi)生服務任務，在突發(fā)疫情防控中起到“吹哨人”作用。北京在取得2003年抗擊非典疫情勝利后，按照黨和國家的整體戰(zhàn)略部署進一步重視和規(guī)范公共衛(wèi)生服務體系建設，建成了以社區(qū)衛(wèi)生服務體系為基礎的基本醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，并在近幾年發(fā)生的人禽流感疫情、人感染豬鏈球菌病、甲型H1N1流感等疫情防控中，有效筑牢了社區(qū)“健康網(wǎng)底”[1]。2020年1月新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生以來，包括公共衛(wèi)生人員在內的全市近4萬名社區(qū)衛(wèi)生工作人員堅守崗位，克服人員緊張、任務繁重的困難，在家庭醫(yī)生服務團隊網(wǎng)格化管理基礎上，不斷創(chuàng)新服務內容，堅持關口前移、重心下移，一手抓防控，一手抓服務，為轄區(qū)居民筑起健康防護屏障。同時，北京市積極響應國家號召，派出6名社區(qū)公共衛(wèi)生高級別專家馳援武漢社區(qū)疫情防控工作。

此次疫情發(fā)生以來，公共衛(wèi)生備受社會關注。2020年3月《求是》雜志發(fā)表了習近平總書記《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》的重要文章，指出要健全公共衛(wèi)生服務體系，加強公共衛(wèi)生隊伍建設[2]。北京市長期注重社區(qū)公共衛(wèi)生體系建設和人員隊伍建設，并取得了一定成果，能夠在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中主動及時應對。本研究對北京市2010—2019年社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊伍總量、結構分布、崗位吸引力和人力資源配置公平性等變化進行初步分析，提出社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊伍長期建設中存在的主要問題和相關工作建議，以期為今后社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊伍體系建設提供借鑒和參考。

本文要點：

（1）社區(qū)公共衛(wèi)生人員要負責至少十四大項服務內容，涵蓋健康管理、慢性病管理、預防接種、傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理、健康促進等，具有涉及范圍廣、專業(yè)知識強、與服務對象聯(lián)系緊密等特點；（2）社區(qū)公共衛(wèi)生人員非正常流失現(xiàn)象逐年增加、隊伍整體年齡增加、30歲以下年輕人占比明顯減少，說明社區(qū)公共衛(wèi)生崗位逐漸失去吸引力，尤其對于需要明確職業(yè)發(fā)展方向的年輕人；（3）建議通過提高公共衛(wèi)生體系人才建設認識高度、結合國情優(yōu)化公共衛(wèi)生學科建設、加強社區(qū)公共衛(wèi)生人才素質和能力培養(yǎng)等措施完善社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊伍長期建設機制。

1 資料與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源 2020年2—4月，通過2010—2019年法定統(tǒng)計報表《北京市社區(qū)衛(wèi)生服務機構人員基本情況表》（京衛(wèi)社S2-8表）收集北京市16個行政區(qū)全部社區(qū)衛(wèi)生服務機構公共衛(wèi)生崗位人員信息，內容主要包括人員數(shù)量、年齡、學歷、職稱等。通過北京市統(tǒng)計局官網(wǎng)收集北京市16個行政區(qū)對應統(tǒng)計時段的服務人口和轄區(qū)面積。全部法定報表均經(jīng)過市、區(qū)兩級主管部門的培訓、報送、審核等技術流程。

1.2 統(tǒng)計學方法 建立Excel數(shù)據(jù)庫，對收集數(shù)據(jù)進行質控和分類整理，使用SPSS 25.0進行統(tǒng)計學檢驗。計數(shù)資料以頻數(shù)和相對數(shù)表示，組間比較采用χ2檢驗；計量資料以（±s）表示。通過專家研討選取3個具有代表性的可及指標（本地從業(yè)人員占比、政策保障人員占比和非正常流失人員占比）反映社區(qū)公共衛(wèi)生崗位吸引力變化情況。

使用基尼系數(shù)（Gini coefficient）計算并描述北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人力資源配置公平性變化趨勢。按照國際慣例，基尼系數(shù)<0.2表示絕對平均、0.2～0.3表示比較平均、0.3～0.4表示相對合理、0.4～0.5表示差距較大、>0.6表示差距懸殊?；嵯禂?shù)計算公式如下:

其中G為基尼系數(shù)；Pi為各行政區(qū)的人口（面積）數(shù)占全市總人口（面積）數(shù)的比重；Yi為各行政區(qū)人口（面積）所擁有的社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員數(shù)占總數(shù)的比重；Vi為按人均人口（面積）社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員排序后Yi從i=1到i的累計數(shù)[3]。

2 結果

2.1 2010—2019年北京市社區(qū)衛(wèi)生人員數(shù)量變化2010年北京市社區(qū)衛(wèi)生服務機構公共衛(wèi)生崗位人員2 139例，占衛(wèi)生技術人員總數(shù)的8.69%，2019年為3 488例，占衛(wèi)生技術人員總數(shù)的10.62%。2010—2019年，北京市社區(qū)衛(wèi)生全體人員、衛(wèi)生技術人員和公共衛(wèi)生崗位人員總數(shù)均呈現(xiàn)出不同程度增長，年均增長率分別為3.25%、3.26%和5.58%。與前兩類人員相比，公共衛(wèi)生崗位人員數(shù)量增長幅度更大（見表1）。

表1 2010—2019年北京市社區(qū)衛(wèi)生人員數(shù)量變化情況Table 1 Numeral changes of community health staff in Beijing，2010—2019

2.2 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員年齡構成變化 2010年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員平均年齡（35.9±10.7）歲，年齡構成占比由高到低排列依次為<30歲（37.87%）、30～<40歲（27.63%）、40～50歲（18.84%）和>50歲（15.66%）。2019年平均年齡（37.6±9.4）歲，年齡結構發(fā)生了變化，年齡占比由高到低排列依次為 30～<40歲（41.80%）、40～50歲（25.52%）、<30歲（20.70%）和>50歲（11.98%）。歷經(jīng)10年，社區(qū)公共衛(wèi)生人員平均年齡增長約2歲，2019年與2010年相比，<30歲的年輕人占比減?。é?=197.252，P<0.001；見表2）。

表2 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員年齡構成變化情況Table 2 Changes of age structure of community public health professionals in Beijing，2010—2019

2.3 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員學歷構成變化 2010年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員學歷以大學?？茷橹鳎?1.37%），其次為中專及以下（28.94%）、大學本科（27.26%）和研究生（2.43%）。2019年半數(shù)人員達到了大學本科及以上水平，學歷結構占比以大學本科（46.33%）和大學?？疲?7.21%）為主（見表3）。

表3 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員學歷構成變化情況〔n（%）〕Table 3 Changes of education structure of community public health professionals in Beijing，2010—2019

2.4 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員職稱構成變化 2010年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員初級及以下職稱占比73.40%，中級職稱占比24.68%，高級職稱人員占比不足2%。2019年初級及以下職稱占比減少至61.73%，中級職稱和高級職稱人員占比分別提高至34.35%、3.92%（見表4）。

2.5 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位吸引力變化 2010—2019年統(tǒng)計結果顯示，本地人員從事社區(qū)公共衛(wèi)生崗位占比略有減少，由2010年74.10%下降至2019年的70.99%，反之外地引進人員占比略有增加。同時，享受編制內政策保障的人員占比減少4.68個百分點，由2010年82.89%下降至2019年78.21%。此外，去除正常退休流失人員，社區(qū)公共衛(wèi)生崗位10年共計非正常流失1 327例，非正常流失總量和占比呈逐年增加趨勢，由2010年占比1.52%增加至2019年占比4.04%（見表5）。

2.6 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員資源配置公平性變化 公共衛(wèi)生崗位人員作為社區(qū)內可提供基本公共衛(wèi)生服務的人力資源，可以利用基尼系數(shù)反映其配置公平程度。2010年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位按照地理面積和人口統(tǒng)計，分別為0.13人/km2、1.09人/萬服務人口；2019年相應指標分別提高至0.21人/km2、1.62人/萬服務人口。2010年按人口和地理面積分布的基尼系數(shù)分別為0.300 1、0.763 6；2019年按人口和地理面積分布的基尼系數(shù)分別為0.222 8、0.696 6（見表6）。

3 討論

此次新型冠狀病毒肺炎是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，轄區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生隊伍參與至此次疫情防控工作中，疫情防控取得了全國范圍的決定性勝利。按照黨中央要求及時總結經(jīng)驗、吸取教訓，從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平[4]。這其中，對承擔公共衛(wèi)生“健康網(wǎng)底”和疫情“吹哨人”作用的社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人才隊伍建設尤為重要。

3.1 社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊伍長期建設存在的問題

3.1.1 社區(qū)公共衛(wèi)生人員數(shù)量相對不足 北京市自2010年起轉變社區(qū)衛(wèi)生傳統(tǒng)服務觀念，確立全科醫(yī)學思維，推行“家庭醫(yī)生式服務模式”，以健康管理為主要內容，與居民簽訂協(xié)議并建立相對穩(wěn)定的服務關系，為居民提供主動、連續(xù)、綜合的健康責任制管理。促進“社區(qū)首診、分級診療”格局的形成。按照規(guī)劃標準，平均每個社區(qū)衛(wèi)生服務團隊負責轄區(qū)1 800人，每個團隊中至少包括1例公共衛(wèi)生服務人員。按照2019年北京市2 153.6萬常住服務人口推算，社區(qū)公共衛(wèi)生人員缺口仍然很大，現(xiàn)有社區(qū)公共衛(wèi)生人員普遍通過一人兼職多崗和高負荷工作彌補人員相對不足[5]。盡管如此，北京市社區(qū)衛(wèi)生服務長期堅持政府絕對主導，各項運行保障措施均以體現(xiàn)公益性為出發(fā)點和落腳點。另外，社區(qū)公共衛(wèi)生人力資源按人口分布比較公平，按地理面積分布差距懸殊，考慮與平原山區(qū)地貌和人口密度有關。

表4 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員職稱構成變化情況〔n（%）〕Table 4 Changes of professional title composition of community public health professionals in Beijing，2010—2019

表5 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位吸引力變化情況〔n（%）〕Table 5 Changes of position attraction of community public health professionals in Beijing，2010—2019

表6 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員資源配置變化情況Table 6 Changes of the distribution of community public health professionals by population and geography in Beijing，2010—2019

3.1.2 社區(qū)公共衛(wèi)生人員綜合素質亟待提高 根據(jù)國家基本公共衛(wèi)生服務項目內容和服務規(guī)范，社區(qū)公共衛(wèi)生人員要負責至少十四大項服務內容，涵蓋健康管理、慢性病管理、預防接種、傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理、健康促進等，具有涉及范圍廣、專業(yè)知識強、與服務對象聯(lián)系緊密等特點。這些都要求社區(qū)公共衛(wèi)生從業(yè)人員具備良好的綜合素質能力，既包括專業(yè)領域知識能力的儲備和運用，也包括非專業(yè)領域內的溝通和交流[6]。

3.1.3 崗位吸引力不足，人員非正常流失逐年增加 社區(qū)公共衛(wèi)生崗位吸引力受多種因素不同程度交叉影響。相關研究結果顯示，社區(qū)公共衛(wèi)生人員非正常流失現(xiàn)象逐年增加、隊伍整體年齡增加、30歲以下年輕人占比明顯減少，說明社區(qū)公共衛(wèi)生崗位已經(jīng)逐漸失去吸引力，尤其對于需要明確職業(yè)發(fā)展方向的年輕人[7]。公共衛(wèi)生崗位吸引力的缺失應該是整個專業(yè)的社會普遍性問題，不僅在社區(qū)的醫(yī)療、護理和預防中相對較低，在疾病預防控制部門近幾年也普遍存在人員非正常流失嚴重現(xiàn)象。要加強基層及基礎應用型人才培養(yǎng)，滿足未來公共衛(wèi)生人員配置需求；加大政府投入力度，保障公共衛(wèi)生人員合理收入水平，建立吸引人才、 留住人才、發(fā)展人才的長效激勵機制；設立高端人才計劃，促進各專業(yè)學科均衡發(fā)展，整體提升公共衛(wèi)生系統(tǒng)服務能力。

3.2 完善社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊伍長期建設機制

3.2.1 提高公共衛(wèi)生體系人才建設認識高度 落實新時代衛(wèi)生與健康工作方針，實現(xiàn)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略目標，需要更多高質量的公共衛(wèi)生人才。落實預防為主和健康融入所有政策，需要在人才規(guī)模和結構上有較大的發(fā)展和完善。全方位和全周期保障人民健康，需要公共衛(wèi)生人才能夠開創(chuàng)全新的工作模式[8]。具備不斷更新知識結構的能力，掌握與當前健康需求相適應的知識和技術，提高公共衛(wèi)生崗位適應力，堅持公共衛(wèi)生人力資源按服務人口科學配置，是公共衛(wèi)生人才隊伍滿足健康均等化保障需求，特別是有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎。公共衛(wèi)生人才隊伍建設是落實國家基本公共衛(wèi)生的基石，是推動健康中國戰(zhàn)略的核心動力。發(fā)揮好公共衛(wèi)生的作用需要素質優(yōu)良的公共衛(wèi)生人才[9]。

3.2.2 結合國情，優(yōu)化公共衛(wèi)生學科建設 我國在實施健康中國戰(zhàn)略的深入建設中，社會對公共衛(wèi)生與健康需求的數(shù)量和質量規(guī)模會逐步擴大[10]。利用系統(tǒng)思維做好公共衛(wèi)生繼續(xù)教育頂層設計、項目設計和項目實施等若干具體舉措，以期適應新時期對公共衛(wèi)生改革發(fā)展的需求與挑戰(zhàn)；同時建設從學校教育、畢業(yè)后教育到繼續(xù)醫(yī)學教育的階段分明、有機銜接、目標明確的一體化公共衛(wèi)生學科教育體系，培養(yǎng)了解中國衛(wèi)生國情、肯于扎根基層，掌握健康管理、疫情防控，具備創(chuàng)新科研能力、國際化視角、學科交叉融合能力的社區(qū)復合型公共衛(wèi)生人才[11]。

3.2.3 加強社區(qū)公共衛(wèi)生人才素質和能力培養(yǎng) 國家基本公共衛(wèi)生服務項目內容和要求決定社區(qū)公共衛(wèi)生人才應具備：（1）扎實的理論知識。不僅包括傳統(tǒng)公共衛(wèi)生學科知識，還應包括全科醫(yī)學、社會與行為科學、衛(wèi)生管理、數(shù)據(jù)科學知識等。（2）過硬的實踐能力。公共衛(wèi)生實踐涉及臨床基本技能，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理能力，傳染病、慢性非傳染性疾病、職業(yè)衛(wèi)生、營養(yǎng)和環(huán)境調查處理等多方面能力。（3）卓越的創(chuàng)新思維。在傳染性疾病和慢性非傳染性疾病的雙重負擔下，診療模式已由“以治病為中心”轉向“以健康為中心”[12]。公共衛(wèi)生人才必須善于創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新，改革現(xiàn)有公共衛(wèi)生模式，以適應健康中國建設需要。（4）良好的人文素養(yǎng)。公共衛(wèi)生服務成本低、效果好，但回報周期較長，這就要求公共衛(wèi)生人才養(yǎng)成人文自覺、塑造人文精神、建立人文價值、體現(xiàn)人文關懷，不忘初心，以飽滿的熱情投身公共衛(wèi)生事業(yè)，持續(xù)為大眾健康服務。

3.2.4 提升公共衛(wèi)生崗位吸引力，提高待遇保障 明確社區(qū)公共衛(wèi)生在醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)、國家經(jīng)濟和社會發(fā)展及健康中國建設中的地位和作用，提高崗位社會認同感和職業(yè)自豪感。政府辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構作為公益事業(yè)單位，在承擔國家基本公共衛(wèi)生服務任務中，政府應確立好崗位支持政策和激勵機制，根據(jù)服務人口和工作量，科學規(guī)劃和設置崗位人員政策保障范圍，切實提高衛(wèi)生技術人員待遇和保障水平。同時，改善職業(yè)發(fā)展和工作環(huán)境，實施科學績效管理[13]，進一步完善符合社區(qū)衛(wèi)生學科發(fā)展的科學合理的人才評價機制。

作者貢獻：劉亞軍、趙京負責文章的構思與設計、論文撰寫；劉志剛負責研究的實施與可行性分析；吳文娟負責數(shù)據(jù)收集；賈建平、王東瑞負責數(shù)據(jù)整理、統(tǒng)計學處理；張向東負責結果的分析與解釋、文章的質量控制及審校。

本文無利益沖突。