科研事業(yè)單位綜合預(yù)算管理問(wèn)題研究

戰(zhàn)添

在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，科研技術(shù)實(shí)力成為了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，中國(guó)近些年來(lái)愈發(fā)重視對(duì)科技研發(fā)的投入，科學(xué)研究事業(yè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，科研事業(yè)單位獲得的科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)日益增長(zhǎng)，在科研經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的同時(shí)，如何規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的管理，對(duì)于科研事業(yè)單位來(lái)說(shuō)也顯得至關(guān)重要。為了適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化環(huán)境和科研事業(yè)單位的自身發(fā)展，科研事業(yè)單位必須重視科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理問(wèn)題，引入綜合預(yù)算管理機(jī)制，更好促進(jìn)科研事業(yè)單位資源的合理配置。

一、引言

綜合預(yù)算管理理念的研究以二十世紀(jì)詹姆斯·麥肯錫提出的《預(yù)算控制》為重要代表，著重闡述了綜合預(yù)算管理在科研事業(yè)單位管理中所起的重要作用?？蒲惺聵I(yè)單位運(yùn)用綜合預(yù)算管理具體來(lái)說(shuō)是指科研事業(yè)單位將包括所有部門、整體工作人員以及單位整體運(yùn)營(yíng)過(guò)程在內(nèi)的單位運(yùn)行整體都納入到預(yù)算管理體系中去，有效整合單位的所有資源，加強(qiáng)對(duì)單位經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)科研事業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展。

二、綜合預(yù)算管理的理論概述

（一）綜合預(yù)算管理的含義

從定義上來(lái)看，綜合預(yù)算管理是指事業(yè)單位一段時(shí)期內(nèi)的資金管理運(yùn)營(yíng)計(jì)劃及應(yīng)對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)措施等。一般來(lái)說(shuō)，綜合預(yù)算管理包括了預(yù)算編制、資金配置、預(yù)算評(píng)價(jià)以及財(cái)務(wù)資源分配等一系列實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位活動(dòng)有效開(kāi)展的業(yè)務(wù)。綜合預(yù)算管理是推動(dòng)我國(guó)科研事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)資金有效配置、優(yōu)化管理的重要辦法。

（二）綜合預(yù)算管理的特征

綜合預(yù)算管理具有充分性。綜合預(yù)算管理包括單位所有預(yù)算資金的管理，既包括支出預(yù)算管理，也包括業(yè)務(wù)預(yù)算和收入預(yù)算的管理，涉及到預(yù)算管理的方方面面。

綜合預(yù)算管理具有全流程性。綜合預(yù)算管理必須建立在健全的預(yù)算管理體系之上，從預(yù)算指標(biāo)設(shè)置、預(yù)算方案編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算預(yù)警體系建立到預(yù)算匯總反饋，涉及預(yù)算管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都必須納入綜合預(yù)算管理體系中。

另外，綜合預(yù)算管理相比較于傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，還增加了預(yù)算控制和預(yù)算評(píng)價(jià)。預(yù)算控制是指綜合預(yù)算管理通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督檢查預(yù)期可能存在的預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)，及早發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理系統(tǒng)問(wèn)題并進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化改善，將風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭。預(yù)算評(píng)價(jià)是指綜合預(yù)算管理過(guò)程中會(huì)針對(duì)預(yù)算方案執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，結(jié)合獎(jiǎng)懲措施落實(shí)預(yù)算制度的執(zhí)行力，充分調(diào)動(dòng)預(yù)算管理人員的工作積極性。

三、科研事業(yè)單位綜合預(yù)算管理存在的問(wèn)題分析

（一）缺乏科學(xué)的綜合預(yù)算管理意識(shí)

現(xiàn)階段，隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化和科研競(jìng)爭(zhēng)壓力的增大，傳統(tǒng)的預(yù)算經(jīng)驗(yàn)管理方式已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的目標(biāo)。目前我國(guó)大部分科研事業(yè)單位的預(yù)算管理部門進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，通過(guò)接收預(yù)算通知并向各級(jí)研究中心下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，再由各級(jí)研究中心完成預(yù)算編制后上報(bào)，最終由單位領(lǐng)導(dǎo)審批，這種傳統(tǒng)的預(yù)算管理流程導(dǎo)致管理者對(duì)預(yù)算管理的要求知之甚少，難以形成科學(xué)的預(yù)算管理理念，顯現(xiàn)出行政色彩。首先，科學(xué)綜合預(yù)算管理意識(shí)的缺乏體現(xiàn)在管理者上，很多科研事業(yè)單位將預(yù)算管理只定義為編制預(yù)算報(bào)告以及向財(cái)政部門申請(qǐng)資金，沒(méi)有針對(duì)單位發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略制定預(yù)算管理目標(biāo)，導(dǎo)致單位內(nèi)部各級(jí)別研究中心的預(yù)算與整體戰(zhàn)略不符甚至相互沖突，導(dǎo)致研發(fā)預(yù)算的可操作性和可實(shí)現(xiàn)性大大降低，制約了綜合預(yù)算管理效用的發(fā)揮。其次，預(yù)算編制人員也缺乏對(duì)綜合預(yù)算管理的重視。由于管理者的忽視，導(dǎo)致預(yù)算部門的管理人員在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算匯總等環(huán)節(jié)不負(fù)責(zé)任、敷衍了事，導(dǎo)致科研事業(yè)單位的預(yù)算管理效率低下，科學(xué)規(guī)范性存在很大問(wèn)題。

（二）預(yù)算編制方法不合理

首先，我國(guó)科研事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)缺乏整體意識(shí)。很多單位都存在只考慮資金需求和短期利益的問(wèn)題，在制定預(yù)算管理目標(biāo)時(shí)缺乏大局意識(shí)，沒(méi)有將預(yù)算目標(biāo)與單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。這種預(yù)算編制管理理念導(dǎo)致單位下級(jí)研究中心在編制預(yù)算方案時(shí)只會(huì)關(guān)注本研究中心的自身利益，夸大預(yù)算需求，而忽視單位整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，各級(jí)研究中心的預(yù)算與單位整體的預(yù)算目標(biāo)相背離，各個(gè)研究中心之間也會(huì)為了爭(zhēng)取更多預(yù)算而發(fā)生沖突。其次，我國(guó)科研事業(yè)單位采用的預(yù)算編制方法過(guò)于機(jī)械。目前我國(guó)大多科研事業(yè)單位仍然采用封閉式的預(yù)算編制方法，即依據(jù)上一年度的支出和收入情況來(lái)編制今年的預(yù)算方案，這一傳統(tǒng)的預(yù)算編制方式存在著很大的不確定性，在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境多變、科研競(jìng)爭(zhēng)激烈的環(huán)境下顯得過(guò)于機(jī)械化，難以具體把握科研項(xiàng)目的進(jìn)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位

雖然各科研事業(yè)單位按照國(guó)家財(cái)政法規(guī)規(guī)定來(lái)制定年度預(yù)算，實(shí)施預(yù)算管理制度，但是實(shí)際工作中預(yù)算管理制度的執(zhí)行很難落實(shí)到底，很多科研事業(yè)單位的預(yù)算管理制度都流于形式，難以發(fā)揮出其實(shí)質(zhì)性作用。在實(shí)際工作中，很多科研事業(yè)單位不重視預(yù)算工作，部門管理者認(rèn)為預(yù)算管理只屬于財(cái)務(wù)部門的工作范疇，在配合預(yù)算統(tǒng)籌工作時(shí)缺乏積極性。導(dǎo)致科研事業(yè)單位經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算資金被占用、任意使用專款專用的科研經(jīng)費(fèi)、通過(guò)各種辦法套現(xiàn)專項(xiàng)資金等問(wèn)題。而針對(duì)這些違背預(yù)算管理制度的現(xiàn)象，都是由于科研事業(yè)單位沒(méi)有監(jiān)督管理預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況，導(dǎo)致各研究部門在預(yù)算使用過(guò)程中缺乏約束和限制，從而預(yù)算編制方案和實(shí)際執(zhí)行效果出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行與編制之間的差距被拉大。

四、科研事業(yè)單位優(yōu)化綜合預(yù)算管理的建議

（一）加強(qiáng)科學(xué)預(yù)算編制方法的指導(dǎo)

預(yù)算編制是綜合預(yù)算管理體系的前提和基礎(chǔ)，科研事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算管理的有效利用，必須加強(qiáng)宏觀規(guī)劃和綜合預(yù)算管理戰(zhàn)略，從思想根源改變預(yù)算編制方法，建立科學(xué)的預(yù)算編制模式。

首先，要建立通盤合作的綜合預(yù)算管理機(jī)制。綜合預(yù)算管理模式具有整體性，需要全體員工參與到預(yù)算管理工作中去，要在單位內(nèi)建立起層級(jí)分明的預(yù)算管理體系，包括預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理三個(gè)層級(jí)，在這一預(yù)算管理體系中，單位必須明確規(guī)定各個(gè)層級(jí)的組成人員、管理范圍、權(quán)責(zé)劃分。預(yù)算方案的編制需要符合單位整體的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)各個(gè)部門和研發(fā)中心的溝通合作，確保預(yù)算編制以了解各個(gè)部門和研發(fā)中心的需求為前提，確保各個(gè)部門之間的資源得到科學(xué)分配，減少預(yù)算執(zhí)行受阻的影響因素。

其次，采用“零基預(yù)算”的編制方法。改變過(guò)去以完成預(yù)算作為執(zhí)行結(jié)果的傳統(tǒng)預(yù)算方式，科研事業(yè)單位在運(yùn)用綜合預(yù)算管理模式時(shí)，可以將“增量”預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲慊A(yù)算”，根據(jù)單位運(yùn)行的實(shí)際情況出發(fā)，科學(xué)預(yù)測(cè)和計(jì)算單位的資金需求狀況，縮小預(yù)算方案與預(yù)算實(shí)際之間的差距，增加科研事業(yè)單位預(yù)算管理的準(zhǔn)確性和效率。

第三，要加強(qiáng)宏觀規(guī)劃和綜合預(yù)算管理戰(zhàn)略。綜合預(yù)算管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，因此科研事業(yè)單位要想有效推行綜合預(yù)算管理方式，必須從根本上轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念?？蒲惺聵I(yè)單位管理者要注重對(duì)于科研管理人員科學(xué)預(yù)算理念的培養(yǎng)，部分科研人員只關(guān)注科研成果和利益，而忽視了長(zhǎng)期預(yù)算管理，實(shí)際上是一種目光短淺的做法?？蒲惺聵I(yè)單位必須通過(guò)開(kāi)展內(nèi)部宣傳、專家培訓(xùn)等方式在科研事業(yè)單位內(nèi)部培養(yǎng)其重視綜合預(yù)算管理的良好氛圍。

（二）建立綜合預(yù)算管理動(dòng)態(tài)預(yù)警和考核機(jī)制

為了保障科研事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)的有效執(zhí)行，必須建立綜合預(yù)算管理預(yù)警和考核系統(tǒng)。首先，建立預(yù)算動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)。在信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，科研事業(yè)單位必須充分利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)信息共享，將預(yù)算管理過(guò)程中的相關(guān)信息都轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)入庫(kù)，在預(yù)算管理過(guò)程中，多角度、多層次分析各類數(shù)據(jù)，為管理者制定預(yù)算決策提供數(shù)據(jù)支撐，也保證預(yù)算管理的全過(guò)程得到有效監(jiān)管。其次，完善綜合預(yù)算評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)。完善的預(yù)算考核體系直接影響了各個(gè)研究中心落實(shí)預(yù)算的積極性?？蒲惺聵I(yè)單位在制定預(yù)算可和指標(biāo)時(shí)應(yīng)該注意以下兩點(diǎn)：一是關(guān)注預(yù)算指標(biāo)的適當(dāng)性和科學(xué)性，不能將預(yù)算指標(biāo)制定得過(guò)高，出現(xiàn)為了達(dá)到預(yù)算目標(biāo)而弄虛作假的行為;二是預(yù)算評(píng)價(jià)要及時(shí)高效，仔細(xì)分析員工的需求層次，結(jié)合預(yù)算管理過(guò)程中的創(chuàng)新，設(shè)置真正能夠調(diào)動(dòng)員工積極性的考核體系。第三，要建立公平、公開(kāi)、透明的預(yù)算評(píng)價(jià)體系，科研事業(yè)單位要根據(jù)各研發(fā)中心的實(shí)際情況制定預(yù)算目標(biāo)并根據(jù)其預(yù)算目標(biāo)的完成情況，選擇適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行評(píng)估，并且結(jié)合相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，讓預(yù)算評(píng)價(jià)體系能夠按照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格落實(shí)，保證綜合預(yù)算管理模式的評(píng)價(jià)功能能夠充分發(fā)揮出來(lái)。

（三）提高執(zhí)行綜合預(yù)算管理的意識(shí)

首先，科研事業(yè)單位要提高管理者對(duì)綜合預(yù)算管理的重視。管理者要將綜合預(yù)算管理作為管理的核心內(nèi)容之一，以單位的發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)為基礎(chǔ)來(lái)制定預(yù)算管理的目標(biāo)，制定明確的預(yù)算管理規(guī)則，合理劃分部門的權(quán)力職責(zé)，將預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行分解細(xì)化后分配到各個(gè)部門或研究中心。管理者要發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)和示范作用，具體來(lái)說(shuō)，在日常工作中要重視預(yù)算管理人員的流動(dòng)、預(yù)算工作的溝通和信息共享、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的反饋，管理者要充分掌握預(yù)算管理的信息，帶動(dòng)單位提高預(yù)算管理的效率。其次，科研事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部有關(guān)預(yù)算管理的宣傳培訓(xùn)。綜合預(yù)算管理的效果很大程度上還取決于預(yù)算工作人員專業(yè)素質(zhì)的高低?？蒲惺聵I(yè)單位要通過(guò)舉辦培訓(xùn)課程、加強(qiáng)兄弟單位交流、聘請(qǐng)外部專家等方式來(lái)提高預(yù)算編制的科學(xué)性，同時(shí)也在單位內(nèi)部培養(yǎng)出重視預(yù)算的氛圍，實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算管理的全體參與。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家設(shè)立科研事業(yè)單位主要是為了增強(qiáng)我國(guó)科技實(shí)力，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，科研事業(yè)需要大量的資金、人力及物力投入，且科研項(xiàng)目具有很大的不確定性。國(guó)家對(duì)于科研事業(yè)的大力支持使我國(guó)科研事業(yè)取得了重大成就，科研事業(yè)單位開(kāi)展綜合預(yù)算管理是適應(yīng)當(dāng)前更加復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境而必須采取的措施。綜合預(yù)算管理具有溝通協(xié)調(diào)、預(yù)算控制、預(yù)算評(píng)價(jià)等重要功能，但是現(xiàn)階段我國(guó)科研事業(yè)單位在優(yōu)化綜合預(yù)算管理方式上還存在很多問(wèn)題和不足，管理者對(duì)綜合預(yù)算管理模式的掌握和運(yùn)用還不夠充分、預(yù)算考核和評(píng)價(jià)體系建立還不夠完善。因此，科研事業(yè)單位必須通過(guò)采取加強(qiáng)科學(xué)預(yù)算編制方法的指導(dǎo)、建立綜合預(yù)算管理動(dòng)態(tài)預(yù)警和考核機(jī)制、提高執(zhí)行綜合預(yù)算管理的意識(shí)等一系列措施來(lái)優(yōu)化預(yù)算管理水平。

（作者單位：淄博市財(cái)政局）