地方政府債券市場(chǎng)的完善路徑研究

吳奇

地方政府債券市場(chǎng)是組成國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的一個(gè)關(guān)鍵部分，大多數(shù)情況下都采用債務(wù)管理的方式，而地方政府部門在國(guó)家經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步發(fā)展的情況下，對(duì)財(cái)務(wù)管理和債務(wù)流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行改革。文中介紹了現(xiàn)階段建立健全規(guī)范的地方政府債券市場(chǎng)的必要性，并從多個(gè)角度入手分析了我國(guó)地方債券內(nèi)部體制和其他管理中出現(xiàn)的缺陷，然后根據(jù)實(shí)際存在的問題，重點(diǎn)探索可行性較高的完善路徑，借此推進(jìn)我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展。

地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)我國(guó)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化有重大影響?，F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化，地方政府需要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)債券市場(chǎng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的能力，完善地方政府債券市場(chǎng)，以適應(yīng)新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

一、建立規(guī)范的地方政府債券市場(chǎng)的必要性

第一，地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展情況會(huì)影響該地區(qū)長(zhǎng)期融資機(jī)制的構(gòu)建。舉債權(quán)是各級(jí)政府在規(guī)范稅制框架下所擁有的財(cái)權(quán)，吸取了國(guó)家實(shí)行稅收制度的許多經(jīng)驗(yàn)，而且地方財(cái)政獨(dú)立于中央財(cái)政，地方財(cái)政的預(yù)算編制是該地區(qū)自行規(guī)劃制定的，所以地方政府舉債實(shí)際上是正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。建立起規(guī)范的地方政府債券市場(chǎng)，不僅有助于我國(guó)金融體制改革的進(jìn)程，同時(shí)也有助于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展能夠促進(jìn)地方政府融資行為的規(guī)范化。國(guó)內(nèi)地方政府用不同名義的隱性政府債務(wù)并不統(tǒng)一，所以需要發(fā)展地方債券市場(chǎng)，從而提高發(fā)行債券的透明度與規(guī)范性，能夠減少不合理債券存在的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展能夠促進(jìn)資本市場(chǎng)體系的完善。我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r落后于其他發(fā)達(dá)國(guó)家的資本市場(chǎng)，債券市場(chǎng)作為資本市場(chǎng)的重要部分，債券市場(chǎng)也與其他發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大的差距。這就導(dǎo)致中央政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)過高，對(duì)債務(wù)的依賴性太強(qiáng)，就擴(kuò)大了中央財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)，而且也使得債券市場(chǎng)整體結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)性，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展存在的問題

（一）難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要

新預(yù)算法實(shí)施后，債券的發(fā)行變成了政府最重要尋求融資渠道，但從現(xiàn)階段政府債券發(fā)行的規(guī)模來看，發(fā)行規(guī)模較小無法達(dá)到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。例如2019年地方政府發(fā)行的債券一共發(fā)行了43624億元，其中一般債券發(fā)行了9074億元，專項(xiàng)債券的發(fā)行量達(dá)到了21487億元，但是根據(jù)國(guó)際上規(guī)定的地方政府債券發(fā)行的警戒線來看，我國(guó)地方政府債券的數(shù)量還有發(fā)展的空間。如果地方政府債券的發(fā)行規(guī)模受到限制，就無法達(dá)到地方發(fā)展的要求，使得市場(chǎng)活力不足。

我國(guó)政府債券發(fā)行的種類較少?，F(xiàn)階段，我國(guó)地方政府債券發(fā)行的類型主要分為一般債券與專項(xiàng)債券這兩種形式。地方政府發(fā)行的一般債券通常是以非營(yíng)利的目的來發(fā)行，在一定期間內(nèi)以公共預(yù)算收入總額為主來償還支付債券的本金與利息的特別貸款。地方政府發(fā)行的專項(xiàng)債券是與普通債權(quán)相對(duì)立的，這部分資金一般用于具有特定收入的公益類型的項(xiàng)目，并在一定期間內(nèi)用之前投入資金的相應(yīng)項(xiàng)目的收入來支付本金和利息。總體來看，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目眾多，目前政府債券僅有一般債券與專項(xiàng)債券兩類，與廣泛的市場(chǎng)需求相比，無法滿足現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革的要求。

（二）地方政府債券相關(guān)的法律制度不夠完善

雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了《新預(yù)算》，也允許地方政府有發(fā)行債券的權(quán)限，但對(duì)于地方政府債券舉債方面還有十分明確的規(guī)定，對(duì)一些職權(quán)的規(guī)定還不夠清晰和具體實(shí)施辦法還不夠細(xì)化，也就是說地方政府債券相關(guān)法律還不夠完善。在國(guó)家層面上的《預(yù)算法》有明確規(guī)定，市縣級(jí)政府確實(shí)需要舉借債務(wù)的時(shí)候可以向省級(jí)政府舉借，由省級(jí)政府進(jìn)行地方債券的發(fā)行。然而《預(yù)算法》里沒有十分明確各級(jí)地方政府之間的職權(quán)和舉債責(zé)任，這也就是因?yàn)榈胤秸谪?cái)務(wù)管理和債務(wù)流轉(zhuǎn)方面的地方性政策不夠完善，甚至出現(xiàn)各級(jí)政府收支狀況與財(cái)務(wù)管理狀況不相符合的現(xiàn)象。這也就使得地方政府在進(jìn)行債券發(fā)行和管理等方面的權(quán)責(zé)不明晰，不利于地方債券正常順利進(jìn)行。

由于各級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的差異，也就使得各地方政府的收入會(huì)有所不同，那么各級(jí)地方政府進(jìn)行債券的發(fā)行和舉債的限定上也會(huì)有所不同，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的省級(jí)政府就可以有較強(qiáng)的債券調(diào)控能力，對(duì)市縣級(jí)政府的舉債也也相應(yīng)支持力度更大。但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的推進(jìn)，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不斷再市縣級(jí)完善，市縣級(jí)的許多民生工程會(huì)更多，市縣級(jí)政府再等到省級(jí)政府代發(fā)的債券，就會(huì)降低市縣級(jí)政府抵御金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力，不利于市縣級(jí)政府的地方債務(wù)管理，也就會(huì)使得省級(jí)政府與市縣級(jí)政府之間在債務(wù)方面管理權(quán)責(zé)不明。

（三）地方政府債券管理市場(chǎng)化程度有待提高

自從2015年起，我國(guó)地方政府債券發(fā)行工作是基于成熟的債券市場(chǎng)，從二十世紀(jì)末我國(guó)的國(guó)債發(fā)行再開，現(xiàn)在地方政府債券的方式選擇基本上遵循之前國(guó)債發(fā)行的流通、利息與償還方式，是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來進(jìn)行的。針對(duì)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，現(xiàn)代化的地方政府債券管理市場(chǎng)化程度還有很大的進(jìn)步空間。現(xiàn)在，地方政府債券的基本上與國(guó)債的發(fā)行方式相關(guān)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的職能沒有得到充分體現(xiàn)。根據(jù)最新的法律法規(guī)要求，以承銷、招標(biāo)等模式發(fā)行的地方政府債券利率，是需要按照同一代償期間內(nèi)1-5個(gè)工作日的國(guó)債平均收益率制定，這樣容易造成地方政府債券的發(fā)行量減少。另外，一部分地方政府的在發(fā)行債券時(shí)可操作性較強(qiáng)，存在與國(guó)債的利率相比，地方政府的債券收益率更低的情況，不符合一般情況下的市場(chǎng)規(guī)律。市場(chǎng)化程度較低時(shí)，地方政府發(fā)行的債券的利率不能合適地反映地方政府的信用狀況，也無法反應(yīng)資本市場(chǎng)的供求關(guān)系。

（四）地方政府債券市場(chǎng)信息透明度不高

受地方政府發(fā)行的管理方式的影響，市場(chǎng)無法有效調(diào)節(jié)地方政府債券的利率，而且發(fā)行的債券達(dá)不到地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，就會(huì)使得地方政府債券市場(chǎng)的信息透明度較低?？傮w來說，制約地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展的重要一點(diǎn)就是信息的披露程度不高，主要體現(xiàn)在地方政府發(fā)行債券的主體信息不規(guī)范。相關(guān)的規(guī)定要求，中國(guó)地方政府債券的發(fā)行需要披露具體的信息，其中包括省級(jí)債務(wù)詳情、發(fā)債主體信用評(píng)級(jí)等情況，但是地方政府卻未曾將這部分內(nèi)容公開。債券交易的披露信息不完整，這也是影響地方債券市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要原因。

三、推進(jìn)中國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展的措施建議

（一）合理界定地方政府債券的發(fā)行主體和債券品種

對(duì)于地方政府債券的發(fā)行主體與品種進(jìn)行合理地界定[3]。地方政府債券中的一般債券發(fā)行目的經(jīng)常是為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金，這部分債券由地方政府承擔(dān)全部責(zé)任。地方政府債券中的專項(xiàng)債券經(jīng)常是為政府能夠自負(fù)盈虧的資金投入項(xiàng)目提供資金，這些項(xiàng)目得到地方政府許可，這類地方政府債券發(fā)行量較大，但是債券的贖回只限于項(xiàng)目收入，地方政府和融資平臺(tái)公司不需要承擔(dān)全部責(zé)任。所以要完善地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展，需要提前進(jìn)行規(guī)劃分析投資項(xiàng)目的具體情況，為了保證債券發(fā)行主體的利益最大化，來合理的界定我國(guó)地方政府債券的發(fā)行主體與品種，可以有效保證責(zé)地方政府債券發(fā)行的水平。

（二）健全地方政府債券經(jīng)濟(jì)和法律制度

雖然國(guó)家層面上有頒布了關(guān)于地方政府債券的法律法規(guī)，但在地方各級(jí)政府上的具體實(shí)施方案還不夠明確和細(xì)化。這就還需要進(jìn)一步健全和完善地方各級(jí)政府的債券管理。要明確規(guī)定和劃分省級(jí)政府和市縣級(jí)政府在債券管理和債券流通的責(zé)權(quán)，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)管理和法律管理方面法律法規(guī)的完善，將各級(jí)地方政府和企業(yè)在金融流通方面的責(zé)任分清，提高地方政府在金融流通中的管控能力。也就是說，明確政府與企業(yè)的關(guān)系，并對(duì)地方政府債券的流通和存放妥善安置處理，可以利用地方政府自身的職權(quán)，將地方政府債券推行到市場(chǎng)上，進(jìn)行企業(yè)債務(wù)市場(chǎng)化，政府將與企業(yè)之間的債券責(zé)任分清，不直接為企業(yè)承擔(dān)后果。此外，還需要在相關(guān)的法律法規(guī)里面明晰貸款合同制度，對(duì)于舉借債務(wù)和相應(yīng)違規(guī)行為都要做出相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定。通過對(duì)貸款期限的改變和相應(yīng)合同內(nèi)容的修訂來讓步利益，對(duì)于違法違規(guī)的債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)肅處理，盡可能地把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低。

（三）建立地方政府債券的市場(chǎng)化約束機(jī)制

建立地方政府債券的市場(chǎng)化約束機(jī)制，也是進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)的有效保障，因此有必要加強(qiáng)地方政府債券的市場(chǎng)化約束機(jī)制建設(shè)。具體來說，首先，建立動(dòng)態(tài)信息公開制度。通過收集公開資金利用和項(xiàng)目收益相關(guān)的信息，加大對(duì)地方政府債券發(fā)行主體的保護(hù)。其次，應(yīng)當(dāng)引入信用評(píng)級(jí)機(jī)制。信用評(píng)級(jí)能夠提高地方政府債券的信息公開程度與透明程度，讓投資者可以合理科學(xué)地評(píng)估地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)。此外，運(yùn)用信用評(píng)級(jí)機(jī)制，還可以提高債務(wù)的公開程度，借此確立我國(guó)的債務(wù)評(píng)級(jí)指標(biāo)，提高地方政府債券管理的市場(chǎng)化程度。

（四）完善地方政府債券市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制

完善地方政府債券市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，可以有效推動(dòng)中國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展。提高地方債券市場(chǎng)的市場(chǎng)化的程度，可以主要以公開發(fā)行的方式向個(gè)人投資者發(fā)行?，F(xiàn)階段有地方政府提出了增強(qiáng)市場(chǎng)透明性的債券發(fā)行方式，采公開招標(biāo)發(fā)行方式，并且有部分地方政府債券試點(diǎn)創(chuàng)新選擇了承銷團(tuán)機(jī)制。這些發(fā)行機(jī)制能夠豐富地方政府債券的運(yùn)作機(jī)制，依靠成熟高效的平臺(tái)，利用債券的先天優(yōu)勢(shì)，公正合理地進(jìn)行價(jià)格設(shè)定，能夠推進(jìn)地方債券市場(chǎng)的管理，有效避免各種風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)經(jīng)過四年的發(fā)展建設(shè)，目前已經(jīng)取得了明顯的成果，進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展的新階段?，F(xiàn)在，現(xiàn)階段我國(guó)的地方政府債券市場(chǎng)還是存在許多問題，市場(chǎng)化程度與信息透明程度較低都制約了我國(guó)地方政府債券的發(fā)展。地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展需要加快路徑建設(shè)并加強(qiáng)治理，明確地方政府債券市場(chǎng)中存在的問題，盡快形成以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的地方政府債券市場(chǎng)。

（作者單位：海通證券股份有限公司）