淺議新政府會計制度下行政事業(yè)單位如何加強全面預(yù)算管理

羅開造

摘 要：本文闡述了新政府會計制度下行政事業(yè)單位如何加強全面預(yù)算管理，從全面預(yù)算管理的涵義、加強全面預(yù)算管理的意義以及全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，結(jié)合實際提出了對策，包括提高預(yù)算編制的深度、精準(zhǔn)度;提高預(yù)算執(zhí)行力;強化預(yù)算監(jiān)督、確定績效管理的主體責(zé)任以及提高預(yù)算資金使用績效等。

關(guān)鍵詞：新政府會計制度;行政事業(yè)單位;全面預(yù)算管理

新政府會計制度實行雙基礎(chǔ)雙分錄、財務(wù)會計和預(yù)算會計平行記賬，實現(xiàn)了財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離但相互銜接，全面、清晰反映單位財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息。在新政府會計制度下，為提高財務(wù)管理水平和會計信息質(zhì)量，行政事業(yè)單位需加強全面預(yù)算管理。

一、新政府會計制度下行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的涵義

新政府會計制度下行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理，是行政事業(yè)單位履行受托責(zé)任，向社會公眾提供公共服務(wù)所耗費的全部社會資源，包括業(yè)務(wù)活動費用、單位管理費用等，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強和完善成本數(shù)據(jù)的收集、記錄、傳遞、匯總和整理等基礎(chǔ)工作，運用管理會計的方法對全部耗費的資源進(jìn)行籌集、分配、使用、監(jiān)督、績效評價的過程。

二、新政府會計制度下行政事業(yè)單位加強全面預(yù)算管理的意義

（一）有利于行政事業(yè)單位降低向社會公眾提供公共服務(wù)的成本

行政事業(yè)單位依據(jù)受托責(zé)任和年度工作目標(biāo)，按照向社會公眾提供服務(wù)的種類和數(shù)量，編制各項業(yè)務(wù)活動費用或單位管理費用的全面預(yù)算，方便比較行政事業(yè)單位同一個會計年度不同時間段向社會公眾提供相同類型的公共服務(wù)的成本與不同會計年度向社會公眾提供相同類型的公共服務(wù)的成本。行政事業(yè)單位遵循本單位的會計核算政策，有助于保證會計信息的可比性，便于比較成本會計信息，發(fā)現(xiàn)成本管理過程中存在的問題，進(jìn)而改善管理、堵塞漏洞，降低行政事業(yè)單位向社會公眾提供公共服務(wù)的成本，提高政府服務(wù)效率。

（二）有利于行政事業(yè)單位提高財務(wù)管理水平和會計信息質(zhì)量，促使行政事業(yè)單位向社會公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)

行政事業(yè)單位推進(jìn)全面預(yù)算管理，有利于節(jié)約資金、提高資產(chǎn)的使用效益、降低業(yè)務(wù)活動的成本費用、提高財務(wù)管理水平;有利于保障業(yè)務(wù)活動費用支出的真實性、及時性、全面性，提高會計核算水平和會計信息質(zhì)量。依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，行政事業(yè)單位須向社會公開部門決算信息，向各級人民代表大會常務(wù)委員會報告部門財務(wù)會計信息及部門決算信息。行政事業(yè)單位履行受托責(zé)任和年度工作目標(biāo)的成本信息將被上述利害關(guān)系人獲悉，上述利害關(guān)系人可要求行政事業(yè)單位以相同的成本或更低的成本向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（三）有利于行政事業(yè)單位保障工作隊伍清正廉潔

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的方法之一，采用編制、執(zhí)行、控制和評價的手段，對行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動費用或單位管理費用進(jìn)行管理，能夠有效保障工作人員公務(wù)活動的預(yù)算支出受到全過程監(jiān)督，從而保證行政事業(yè)單位工作隊伍清正廉潔。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算收支計劃編制的深度、精準(zhǔn)度不足，導(dǎo)致履行受托責(zé)任及完成年度目標(biāo)工作需要的預(yù)算資金金額與預(yù)算支出計劃金額相差甚遠(yuǎn)

行政事業(yè)單位由于沒有充分認(rèn)識到預(yù)算收支計劃編制全員參與的重要性，總是以為預(yù)算收支計劃的編制僅僅是財務(wù)部門的工作和職責(zé)，其他業(yè)務(wù)部門也就忽視了預(yù)算收支計劃的編制，在預(yù)算收支計劃編制工作上缺乏對財務(wù)部門的有力支持和自身的積極參與。以項目預(yù)算為例，項目預(yù)算是完成行政事業(yè)單位職能和年度目標(biāo)工作的重要預(yù)算方式，業(yè)務(wù)性很強，當(dāng)財務(wù)部門單獨編制而相關(guān)業(yè)務(wù)部門缺乏配合時，就很容易導(dǎo)致項目預(yù)算編制的理由和項目實施需耗費的社會資源等相關(guān)事項的說明解釋不足，存在削減或撤銷項目預(yù)算的風(fēng)險;也很容易導(dǎo)致編制的項目預(yù)算支出計劃金額太大或太小，與實際需要相差甚遠(yuǎn)的風(fēng)險。

（二）預(yù)算收支計劃執(zhí)行力不足、隨意性大，導(dǎo)致出現(xiàn)不按預(yù)算支出計劃使用預(yù)算資金的現(xiàn)象

行政事業(yè)單位沒有建立健全預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任追究制度，在預(yù)算支出編制過程中，往往是只重視預(yù)算資金投入的多少，沒有足夠重視預(yù)算項目的可行性研究，沒有對預(yù)算資金投入的產(chǎn)出狀況、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等進(jìn)行全面的考慮;在預(yù)算支出執(zhí)行的過程中，為確保預(yù)算項目適應(yīng)政策環(huán)境、自然環(huán)境及社會環(huán)境等因素出現(xiàn)的變化，保證預(yù)算項目繼續(xù)實施，單位存在因預(yù)算項目資金嚴(yán)重不足而挪用其他項目預(yù)算資金的現(xiàn)象，這就造成了預(yù)算收支計劃的執(zhí)行力不足、隨意性大。

（三）預(yù)算監(jiān)督不力，難以保證受托責(zé)任和年度目標(biāo)工作順利完成

行政事業(yè)單位往往存在內(nèi)部控制體系不健全且執(zhí)行不力的問題，出現(xiàn)業(yè)務(wù)部門崗位職責(zé)不清、預(yù)算項目實施過程中應(yīng)有的單據(jù)沒有、應(yīng)內(nèi)部公開的信息不能公開、有些財產(chǎn)應(yīng)采取嚴(yán)格管控措施的沒有管控到位、有時出現(xiàn)越權(quán)審批的現(xiàn)象和一件事沒有相關(guān)業(yè)務(wù)部門管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算項目資金計劃的編制、執(zhí)行及財政制度、財經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行過程不受監(jiān)督或監(jiān)督不力的情況，預(yù)算資金的使用難以保證受托責(zé)任和年度目標(biāo)工作順利完成。

（四）預(yù)算收支績效管理缺失，預(yù)算資金使用績效不高

行政事業(yè)單位履行受托責(zé)任和完成年度目標(biāo)工作，只顧及和看重預(yù)算資金投入多少、預(yù)算項目的實施進(jìn)度如何，而預(yù)算資金使用績效的觀念較為淡薄。編制預(yù)算項目時，行政事業(yè)單位沒有同時編制年度預(yù)算績效計劃并確定預(yù)算績效目標(biāo);預(yù)算項目實施的過程中，行政事業(yè)單位也沒有根據(jù)項目實施計劃的進(jìn)展情況編制年中預(yù)算績效報告，并糾正預(yù)算項目實施的績效偏差;項目完成后，行政事業(yè)單位往往不重視預(yù)算績效評價工作，對第三方機構(gòu)實施預(yù)算績效評價工作敷衍應(yīng)付，預(yù)算績效評價工作往往流于形式，預(yù)算資金使用績效也難以提高。

四、行政事業(yè)單位加強全面預(yù)算管理的對策

（一）行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視預(yù)算編制，內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門全員參與預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的深度

完善預(yù)算績效管理，加強預(yù)算支出績效評價，對重大預(yù)算支出項目和民生政策績效評價加強問責(zé)，是行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視預(yù)算編制的有效手段。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視預(yù)算編制，可推動內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門全員參與預(yù)算編制、全面配合預(yù)算編制。全面的部門預(yù)算編制將充分反映部門職能及年度工作目標(biāo)任務(wù)，為全面的預(yù)算執(zhí)行打下全員配合執(zhí)行的基礎(chǔ)。

（二）用好財務(wù)會計運營成本信息，提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)度

行政事業(yè)單位要結(jié)合部門的職能和年度目標(biāo)工作任務(wù)，利用會計核算軟件，設(shè)置項目核算、部門核算和運營成本核算項目，科學(xué)確定運營成本核算對象，合理歸集內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算支出成本，反映部門職能和年度目標(biāo)工作任務(wù)完成過程中的會計信息，提高會計信息質(zhì)量。行政事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時，要合理利用年度財務(wù)會計信息，分析部門運營成本，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算收支計劃編制的精準(zhǔn)度，為全面執(zhí)行預(yù)算打下合理支出的基礎(chǔ)。

（三）用好政府會計制度平行記賬優(yōu)勢，利用會計核算預(yù)算支出計劃管理輔助核算功能，提高預(yù)算執(zhí)行力

我國預(yù)算支出已全面實施國庫支付，財政國庫部門可根據(jù)行政事業(yè)單位部門預(yù)算下達(dá)指標(biāo)，部門編制預(yù)算支出計劃，財政再審批預(yù)算支出計劃，行政事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算支出的金額判斷采用國庫直接支付或授權(quán)支付方式，完成預(yù)算支出。財政部門可將預(yù)算指標(biāo)下達(dá)及部門預(yù)算支出計劃審批模塊與政府會計核算軟件對接，實現(xiàn)融合，行政事業(yè)單位可在預(yù)算會計核算中加入預(yù)算指標(biāo)下達(dá)及預(yù)算支出計劃輔助核算兩個功能，即編制預(yù)算支出會計憑證時，必須同時核算預(yù)算支出計劃，沒有下達(dá)預(yù)算和沒有審批預(yù)算支出計劃的預(yù)算支出不能編制預(yù)算會計憑證。不能編制預(yù)算會計憑證，根據(jù)政府會計制度平行記賬的規(guī)定，也就不能編制財務(wù)會計憑證。用好政府會計制度平行記賬方式，加上政府會計核算模塊與國庫指標(biāo)下達(dá)及編制預(yù)算計劃審批模塊的融合，就可實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的硬約束，為有力執(zhí)行預(yù)算創(chuàng)造條件。

（四）利用內(nèi)部控制制度，強化預(yù)算監(jiān)督，確保預(yù)算資金收支計劃編制、執(zhí)行以及財政制度與財經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行，保障行政事業(yè)單位受托責(zé)任和年度工作目標(biāo)順利完成

隨著行政事業(yè)單位改革的推進(jìn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系應(yīng)逐步建立健全，行政事業(yè)單位應(yīng)有效運用內(nèi)部控制的基本方法，如不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、財產(chǎn)保護(hù)控制、單據(jù)控制及信息內(nèi)部公開等，對預(yù)算收支計劃的編制、執(zhí)行以及財政制度與財經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，以確保加強全面預(yù)算管理，保障行政事業(yè)單位受托責(zé)任和年度工作目標(biāo)順利完成。

（五）確定行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，履行預(yù)算績效管理的職責(zé)，提高預(yù)算資金使用績效

確定行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，履行預(yù)算績效管理的職責(zé)。行政事業(yè)單位要根據(jù)履行受托責(zé)任和年度目標(biāo)工作編制年度預(yù)算績效計劃，確定預(yù)算績效的目標(biāo)、實施的項目、項目的產(chǎn)出狀況、取得的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益等。預(yù)算項目實施的過程中，行政事業(yè)單位可跟蹤項目實施計劃的進(jìn)展情況，并提交年中預(yù)算績效報告，通過績效指標(biāo)詳細(xì)描述目標(biāo)完成程度，糾正執(zhí)行中的績效偏差。年末，財政部門可聘請第三方機構(gòu)對行政事業(yè)單位年度預(yù)算績效計劃和實際完成績效進(jìn)行比較，并對預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進(jìn)行判斷，提交預(yù)算績效評價報告。財政部門可根據(jù)預(yù)算評價報告，反饋行政事業(yè)單位履行預(yù)算績效管理的主體責(zé)任情況并作出判斷和獎懲，促進(jìn)行政事業(yè)單位提高預(yù)算資金的使用績效。