線性工程基本建設(shè)程序?qū)Σ粍?dòng)產(chǎn)登記影響淺析

張志君 鄧新忠 黃蔚

摘?要：線性工程建設(shè)規(guī)模大、涉及范圍廣、施工難度高、不可預(yù)見(jiàn)性強(qiáng)，在建設(shè)過(guò)程中發(fā)生工程變更是常態(tài)。由于任務(wù)重、工期緊，部分建設(shè)單位依法依規(guī)建設(shè)意識(shí)淡薄，為加快建設(shè)進(jìn)度，在變更建設(shè)內(nèi)容后未及時(shí)向前期審批部門(mén)審定或備案，造成實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與審批內(nèi)容不一致，對(duì)后續(xù)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作造成了一定的影響。本文通過(guò)對(duì)線性工程基本建設(shè)程序的梳理，總結(jié)了當(dāng)前線性工程不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并分門(mén)別類(lèi)提出了處理建議。

關(guān)鍵詞：線性工程;項(xiàng)目立項(xiàng);設(shè)計(jì)施工;竣工驗(yàn)收;建設(shè)程序;不動(dòng)產(chǎn)登記

文章編號(hào)：2095-4085（2020）08-0116-03

公路、鐵路和石油天然氣管道等線性工程是國(guó)家重點(diǎn)扶持的交通能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要作用，對(duì)其進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記既是深化推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的內(nèi)在要求，也是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)保護(hù)、規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管理的現(xiàn)實(shí)需要。但由于線性工程自身特點(diǎn)等因素，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記仍存在許多問(wèn)題。

1?線性工程基本建設(shè)程序梳理

線性工程建設(shè)過(guò)程分為項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)施工、竣工驗(yàn)收三個(gè)階段[1]。

1.1?項(xiàng)目立項(xiàng)階段

項(xiàng)目立項(xiàng)階段是指從項(xiàng)目提出到初步設(shè)計(jì)前，各級(jí)各部門(mén)提出項(xiàng)目決策意見(jiàn)和進(jìn)行前期行政許可的階段，共涉及發(fā)改、住建、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)十余項(xiàng)審批事項(xiàng)（圖1）。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)）精神，項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)行審批制、核準(zhǔn)制與備案制。使用財(cái)政資金的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行審批制。不使用財(cái)政資金的企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目區(qū)分不同情況，規(guī)模較大或限制類(lèi)項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制，其他實(shí)行備案制。各級(jí)政府適時(shí)調(diào)整和定期發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》。

公路、鐵路、石油天然氣管道等線性工程屬于規(guī)模較大的重點(diǎn)工程，一般采取審批制與核準(zhǔn)制，不適用備案制。實(shí)行審批制的項(xiàng)目，需經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“可研”）兩個(gè)程序，其中，符合列入國(guó)家、省相關(guān)規(guī)劃或政府常務(wù)會(huì)議研究同意等條件的項(xiàng)目，不再審批項(xiàng)目建議書(shū)，直接審批可研。實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，需核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。根據(jù)法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章規(guī)定，項(xiàng)目立項(xiàng)（審批或核準(zhǔn)）的同時(shí)，還需根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容由所涉行業(yè)主管部門(mén)辦理相關(guān)前置或后置手續(xù)，其中前置手續(xù)主要有規(guī)劃選址意見(jiàn)、用地預(yù)審意見(jiàn)、環(huán)評(píng)文件審批、節(jié)能評(píng)估審查、洪水影響評(píng)價(jià)審批、河道影響審批等，后置手續(xù)主要有水土保持方案審核、壓覆礦產(chǎn)資源批復(fù)、安全條件審查、文物保護(hù)意見(jiàn)、地震安全性評(píng)價(jià)等。

1.2?設(shè)計(jì)施工階段

設(shè)計(jì)施工階段是指從勘察設(shè)計(jì)到竣工驗(yàn)收前，辦理設(shè)計(jì)文件審查、資源占用審批、準(zhǔn)予開(kāi)工建設(shè)等手續(xù)并進(jìn)行施工建設(shè)的階段（圖2）。

公路、鐵路等工程建設(shè)項(xiàng)目一般采用兩階段設(shè)計(jì)，即初步設(shè)計(jì)（含項(xiàng)目概算）和施工圖設(shè)計(jì)（含項(xiàng)目預(yù)算）。對(duì)于技術(shù)簡(jiǎn)單的小型建設(shè)項(xiàng)目，可采用一階段設(shè)計(jì)，即一階段施工圖設(shè)計(jì);技術(shù)復(fù)雜的大型建設(shè)項(xiàng)目，必要時(shí)可采用三階段設(shè)計(jì)，即初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)[2]。根據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第293號(hào)）等規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行設(shè)計(jì)文件審查制度，設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查的，不得使用。依據(jù)經(jīng)審查的設(shè)計(jì)文件，建設(shè)單位在辦理占用林地審批、建設(shè)用地審批、國(guó)有土地使用權(quán)審批、施工許可（適用公路工程）、開(kāi)工報(bào)告審批（適用鐵路與石油天然氣管道工程）等手續(xù)并完成征地拆遷后，正式開(kāi)工建設(shè)。其中，國(guó)有土地使用權(quán)方式分為出讓方式和劃撥方式兩種，根據(jù)《劃撥供地目錄》（國(guó)土資源部令第9號(hào)）規(guī)定，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)，但高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)加油、零售等經(jīng)營(yíng)性用地除外。

需要特別指出的是，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于放寬固定資產(chǎn)投資審批權(quán)限和簡(jiǎn)化審批手續(xù)的通知》（國(guó)發(fā)[1987]23號(hào)）和1988年撤銷(xiāo)石油工業(yè)部組建中國(guó)石油天然氣總公司等精神以及系列簡(jiǎn)政放權(quán)要求，為進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和提升企業(yè)活力，國(guó)家明確了煤炭、石油、石油化工、冶金（鋼鐵）、有色金屬、鐵道和電力七個(gè)包干部門(mén)的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)由其自行決定。因此，除另有規(guī)定外，鐵路工程和石油天然氣管道工程的設(shè)計(jì)文件審查與開(kāi)工報(bào)告審批分別由中國(guó)鐵路總公司和中石油內(nèi)部負(fù)責(zé)，其中，鐵路建設(shè)項(xiàng)目已于2015年9月取消開(kāi)工報(bào)告審批，由建設(shè)單位落實(shí)開(kāi)工條件后自行決定開(kāi)工事宜。

1.3?竣工驗(yàn)收階段

竣工驗(yàn)收階段是指在項(xiàng)目建成后辦理相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收手續(xù)的階段（圖3）。

公路工程驗(yàn)收分為交工驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收兩個(gè)階段[3]。交工驗(yàn)收以合同段為基礎(chǔ)在合同約定的各項(xiàng)內(nèi)容完成后進(jìn)行，主要評(píng)價(jià)是否可以移交下一階段施工或是否滿足通車(chē)要求，交工驗(yàn)收合格后可開(kāi)放交通進(jìn)入試運(yùn)營(yíng)期。竣工驗(yàn)收是綜合評(píng)價(jià)工程建設(shè)成果，在通車(chē)試運(yùn)營(yíng)2年后進(jìn)行[4]。在交工驗(yàn)收后、竣工驗(yàn)收前，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)有關(guān)部門(mén)組織的環(huán)境保護(hù)、水土保持、檔案等專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。

鐵路工程驗(yàn)收分為靜態(tài)驗(yàn)收、動(dòng)態(tài)驗(yàn)收、初步驗(yàn)收、安全評(píng)估和正式驗(yàn)收等五個(gè)階段[5]。靜態(tài)驗(yàn)收在施工單位自檢合格基礎(chǔ)上進(jìn)行，動(dòng)態(tài)驗(yàn)收在靜態(tài)驗(yàn)收合格后進(jìn)行，初步驗(yàn)收在動(dòng)態(tài)驗(yàn)收合格后進(jìn)行，安全評(píng)估在初步驗(yàn)收合格后進(jìn)行（評(píng)估通過(guò)后開(kāi)通初期運(yùn)營(yíng)），正式驗(yàn)收在初期運(yùn)營(yíng)一年后進(jìn)行。在初步驗(yàn)收后、正式驗(yàn)收前，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)有關(guān)部門(mén)組織的環(huán)境保護(hù)、水土保持、消防、檔案等專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收并完成建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證。

石油天然氣管道工程根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和復(fù)雜程度，一類(lèi)（新建跨省輸油及輸氣干線管網(wǎng)、新建進(jìn)口液化天然氣儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施）、二類(lèi)（投資在1億元及以上的油氣儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施）項(xiàng)目驗(yàn)收分為初步驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收兩個(gè)階段，三類(lèi)（投資在3000萬(wàn)元～1億元的油氣儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施）、四類(lèi)（投資在3000萬(wàn)元以下的油氣儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施）項(xiàng)目可直接進(jìn)行竣工驗(yàn)收。在初步驗(yàn)收后、竣工驗(yàn)收前，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)有關(guān)部門(mén)組織的環(huán)境保護(hù)、水土保持、安全、消防、檔案等專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。

2?線性工程建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的影響不動(dòng)產(chǎn)登記的主要問(wèn)題

公路、鐵路、石油天然氣等線性工程建設(shè)規(guī)模大、涉及范圍廣、施工難度高、不可預(yù)見(jiàn)性強(qiáng)，在建設(shè)過(guò)程中發(fā)生工程變更是常態(tài)。由于線性工程任務(wù)重、工期緊，加之建設(shè)單位依法依規(guī)建設(shè)意識(shí)淡薄以及相關(guān)批后監(jiān)管不到位等原因，建設(shè)單位在變更建設(shè)內(nèi)容后一般只向工程建設(shè)主管部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)或備案，并未向自然資源等前期審批部門(mén)審定或備案。因此，竣工驗(yàn)收后的線性工程往往存在實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與審批內(nèi)容不一致的問(wèn)題，對(duì)后續(xù)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作造成了一定的影響。主要問(wèn)題如下。

（1）超批準(zhǔn)面積用地。該問(wèn)題是指線性工程實(shí)際占用的土地面積超過(guò)了批準(zhǔn)的用地面積，主要包括實(shí)際總面積超過(guò)批準(zhǔn)的總面積、實(shí)際新增建設(shè)用地面積超過(guò)批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地面積、實(shí)占農(nóng)用地面積超過(guò)批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積、實(shí)占耕地面積超過(guò)批準(zhǔn)的耕地面積等情形[6]。

（2）用地位置發(fā)生偏移。該問(wèn)題是指線性工程未按批準(zhǔn)的用地范圍進(jìn)行建設(shè)，實(shí)際用地位置發(fā)生變化，導(dǎo)致實(shí)際新增建設(shè)用地、占用農(nóng)用地和耕地面積與審批面積不一致。

（3）增加建設(shè)內(nèi)容。該問(wèn)題是指擅自增加沿線附屬設(shè)施項(xiàng)目，導(dǎo)致工程實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）內(nèi)容不一致，且未辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評(píng)、設(shè)計(jì)等前期審批手續(xù)。

（4）土地使用權(quán)審批不規(guī)范。該問(wèn)題主要存在高速公路建設(shè)中，是指在建設(shè)單位申請(qǐng)國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，自然資源管理部門(mén)對(duì)高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地未嚴(yán)格依據(jù)《劃撥用地目錄》按出讓方式提供，而是與其他用地一并按劃撥方式提供。

（5）其他有關(guān)問(wèn)題如后。主要包括臨時(shí)用地和施工損毀土地復(fù)墾未按要求完成，征地拆遷補(bǔ)償款和被征地農(nóng)民社保金未足額到位，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、水利建設(shè)基金、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅等稅費(fèi)未足額繳納等。

3?線性工程不動(dòng)產(chǎn)登記的幾點(diǎn)建議

公路、鐵路和石油天然氣管道等線性工程是國(guó)家重點(diǎn)扶持的交通能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，對(duì)其進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記既是深化推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的內(nèi)在要求，也是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)保護(hù)、規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管理的現(xiàn)實(shí)需要。因此，在進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中，既不能機(jī)械地按照相關(guān)登記標(biāo)準(zhǔn)和要求執(zhí)行，又不能任其如何建設(shè)就如何登記，而是應(yīng)當(dāng)分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行處理。

（1）超面積建設(shè)情況?對(duì)于超批準(zhǔn)面積用地的線性工程，應(yīng)嚴(yán)格要求建設(shè)單位重新申請(qǐng)立項(xiàng)，并完善超出批準(zhǔn)紅線范圍的建設(shè)用地審批等手續(xù)后，再進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，嚴(yán)禁違法用地通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)現(xiàn)“合法化”。

（2）建設(shè)范圍變化情況?對(duì)于用地位置發(fā)生偏移的線性工程，應(yīng)當(dāng)區(qū)分線性工程的總用地、建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地面積是否超過(guò)審批面積處理。對(duì)于未超過(guò)的，如屬于線路用地，且超出批準(zhǔn)紅線范圍的面積較小同時(shí)已經(jīng)完成征地拆遷補(bǔ)償，無(wú)土地權(quán)屬糾紛的，可按現(xiàn)狀進(jìn)行登記;如屬于線路用地，超出批準(zhǔn)紅線范圍的面積較大，但已完成征地拆遷補(bǔ)償，無(wú)土地權(quán)屬糾紛的，由省廳辦理用地置換審批手續(xù)后，可按現(xiàn)狀登記;如屬設(shè)施用地，按超批準(zhǔn)面積用地問(wèn)題處理方式處理。對(duì)于超過(guò)的，按超批準(zhǔn)面積用地的處理方式處理。

（3）增加建設(shè)內(nèi)容情況?對(duì)于增加建設(shè)內(nèi)容的線性工程附屬設(shè)施，應(yīng)嚴(yán)格要求建設(shè)單位重新按照建設(shè)項(xiàng)目基本建設(shè)程序完善相關(guān)手續(xù)后進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，嚴(yán)禁違法建筑通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)現(xiàn)“合法化”。

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