多層級治理框架下的粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系研究

[摘要]構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的職業(yè)教育合作體系，是國家發(fā)展粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略需要。特定地域空間的多重張力、教育政策制定與實施的限度、教育生態(tài)存在的差異，都使得粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作充滿挑戰(zhàn)?！耙粐鴥芍啤薄⒍鄬蛹壵?、多元職業(yè)教育主體的特征決定了粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作勢必是一個多層級、多元治理主體之間互動以及眾多政策工具共同協(xié)作的制度性集體行動。因此，需遵循多層級治理的邏輯，在宏觀層面明確制度框架，形成合作規(guī)范;在中觀層面確立協(xié)調(diào)機(jī)制，支持共享互認(rèn);在微觀層面依托功能性平臺，實施項目化運(yùn)作，以此形成可持續(xù)的制度安排。此外，還要積極引導(dǎo)自發(fā)性教育合作行為，激活更多的非制度性合作。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育;多層級治理;粵港澳大灣區(qū);合作

[作者簡介]李妮（1978- ），女，湖南益陽人，珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院人文學(xué)院副院長，副教授，博士。（廣東? 珠海? 519090）

[基金項目]本文系2018年度教育部人文社科青年基金項目“‘項目制治理下的高職院校建設(shè)：行動邏輯與優(yōu)化策略研究”（項目編號：18YJC88038，項目主持人：李妮）和2020年度廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃專項項目“多層級治理框架下構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系研究”（項目編號：GD20SQ18，項目主持人：李妮）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）18-0020-07

2019年國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），要求各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)已上升為國家戰(zhàn)略。打造充滿活力的世界級城市群、促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新，不僅有利于豐富“一國兩制”的實踐內(nèi)涵，也有利于促進(jìn)粵港澳三地的優(yōu)勢互補(bǔ)和共同發(fā)展。要充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)的綜合優(yōu)勢，就要解決粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展中的問題，尤其要重視職業(yè)教育領(lǐng)域的合作發(fā)展。一方面，職業(yè)教育為建成世界新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地提供高技能技術(shù)人才支撐;另一方面，國家將職業(yè)教育的改革創(chuàng)新放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更為突出的位置，將有效促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的協(xié)同發(fā)展。構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)的職業(yè)教育合作體系既是提升灣區(qū)軟實力的實踐需要，也是國家教育治理改革的重要內(nèi)容。

粵港澳大灣區(qū)包含香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶九市。這兩區(qū)九市的行政層級不一，經(jīng)濟(jì)體量不同，制度差異巨大。面對兩種制度、三個法域和關(guān)稅區(qū)，如何創(chuàng)新職業(yè)教育合作辦學(xué)方式，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的協(xié)同發(fā)展？筆者在總結(jié)相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域研究成果的基礎(chǔ)上，提出了促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作的策略。

一、粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作研究述評

實際上，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)專題近年來在經(jīng)濟(jì)學(xué)界、公共管理學(xué)界倍受熱議?；谝酝鶎浉郯暮献鞯奶接懀浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)議題因結(jié)合國家頂層設(shè)計而關(guān)注度驟升。其中一類研究路徑結(jié)合“一國兩制”和公共治理理論，討論粵港澳城市間的政府關(guān)系、合作機(jī)制設(shè)計以及跨境共管和多方合作的治理架構(gòu)。研究指出，粵港澳三地地域相鄰，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，“三地共同面對的公共事務(wù)不斷增多，因此需要加強(qiáng)協(xié)作，要依據(jù)公共事務(wù)的內(nèi)容、屬性、特征建構(gòu)定制化的多方協(xié)作治理機(jī)制”①。畢竟“公共服務(wù)合作治理是推進(jìn)我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方面，更是提升公共服務(wù)供給質(zhì)量的時代要求”②。簡言之，關(guān)于通過多元主體合作來提供公共服務(wù)的必要性已基本達(dá)成共識：對于公共事務(wù)的治理，應(yīng)從政府與政府、政府與市場、政府與社會等多維關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建合作治理機(jī)制。

在高等教育領(lǐng)域，學(xué)者們從粵港澳大灣區(qū)高等教育融合的重要性、制度建設(shè)、教師資源整合、高教聯(lián)盟機(jī)構(gòu)等維度提出了合作建議。有研究基于對三地高等教育空間的異質(zhì)性及高等教育融合發(fā)展的障礙分析，提出了“加強(qiáng)頂層設(shè)計、國民教育、戰(zhàn)略規(guī)劃等強(qiáng)制性制度同構(gòu)，實施教育聯(lián)盟、大學(xué)集群等模仿性制度同構(gòu)，建立合作平臺、拓展合作模式、健全制度保障等規(guī)范性制度同構(gòu)”③。還有研究從政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯、文化邏輯、教育自身邏輯四大方面解析了粵港澳大灣區(qū)高等教育合作的必然性，同時提出籌建粵港澳大灣區(qū)高等教育協(xié)作委員會，實施階段性的合作計劃以及建立企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)聯(lián)盟等整合策略。盡管高校聯(lián)盟是高等教育校際合作的重要組織形式，但粵港澳大灣區(qū)高校聯(lián)盟不同于一般意義上的區(qū)域高等教育聯(lián)盟。研究指出，“一方面，粵港澳三地高校并非跨國;另一方面，粵港澳高校聯(lián)盟覆蓋地理空間遠(yuǎn)小于歐洲高等教育區(qū)”④，應(yīng)通過制訂灣區(qū)教育質(zhì)量提升計劃等策略來構(gòu)建實體化的高校戰(zhàn)略聯(lián)盟。

關(guān)于職業(yè)教育領(lǐng)域的粵港澳合作討論也日益增多，研究多從服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的角度展開。在宏觀層面，有研究認(rèn)為：實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展是粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的理性選擇，要立足基本任務(wù)、推進(jìn)原則和理論依據(jù)三個維度進(jìn)行靜態(tài)分析;在微觀層面，有研究基于具體的案例實踐，提煉出致力于實現(xiàn)教育鏈、人才鏈和產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈融合的“產(chǎn)學(xué)融創(chuàng)”生態(tài)系統(tǒng)。合作共生、增進(jìn)交流合作、師資共享、擴(kuò)大公眾參與等，被認(rèn)為有助于推動粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育生態(tài)發(fā)展。

顯然，公共服務(wù)供給領(lǐng)域的協(xié)同合作已成為一個普遍現(xiàn)象，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作本質(zhì)上是跨區(qū)域的協(xié)同治理。教育領(lǐng)域的合作實踐強(qiáng)調(diào)了頂層的制度設(shè)計、組織形式重構(gòu)及具體的整合策略對合作成功的重要性，但對職業(yè)教育領(lǐng)域的合作研究仍然不夠深入，因此需要對阻礙合作的結(jié)構(gòu)性因素進(jìn)行分析，對政府及相關(guān)利益群體集體行動的制度環(huán)境進(jìn)行解讀，構(gòu)建基于區(qū)域治理視角的職業(yè)教育合作分析框架。

二、粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作的結(jié)構(gòu)性困境

在“粵港澳大灣區(qū)”概念提出前，因地緣相近，粵港澳三地早已存在一些非制度化的教育合作，職業(yè)教育領(lǐng)域也有所嘗試。例如，粵澳或粵港兩地行業(yè)協(xié)會與職業(yè)學(xué)院共建培訓(xùn)中心、共建共享實訓(xùn)基地，兩地教育行政部門與行業(yè)協(xié)會搭建職業(yè)教育交流平臺，在師資培訓(xùn)、互派教師、學(xué)生交流和就業(yè)方面達(dá)成一些書面的合作意向等。盡管已有初步的合作實踐，但合作的深度與廣度還存在很大的發(fā)展空間。其一，這些合作局限于兄弟學(xué)校、高校聯(lián)盟或友好城市之間的合作項目，以院校的自發(fā)性合作為主，城市政府或教育行政部門的主導(dǎo)和參與較少，缺乏制度性安排。其二，合作的形式也較為單一，還停留在院校共建實訓(xùn)基地、相互組織師資培訓(xùn)等淺層次，不夠深入。其三，缺乏整體性的長遠(yuǎn)規(guī)劃，尚未以粵港澳大灣區(qū)高職教育聯(lián)盟的形式支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，缺乏有約束力的聯(lián)動機(jī)制，高職治理主體之間還未形成合力。合作項目完成即結(jié)束，可持續(xù)性不強(qiáng)。簡言之，三地職業(yè)教育的資源統(tǒng)籌明顯不足，尚未形成政府、高職院校、高校聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等多元主體協(xié)同創(chuàng)新的格局。究其原因，主要在于粵港澳大灣區(qū)存在不同社會制度、法律制度之間的差異性以及不同關(guān)稅區(qū)之間的空間異質(zhì)性，導(dǎo)致職業(yè)教育合作體系構(gòu)建過程充滿挑戰(zhàn)。

1.職業(yè)教育政策的制定與實施存在限度。“粵港澳大灣區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)地理現(xiàn)象，也是一個政治地理過程，是國家治理的新尺度選擇，是超越行政區(qū)的基礎(chǔ)上構(gòu)建的新的空間尺度?！雹菀簿褪钦f，粵港澳大灣區(qū)并非一個行政概念的區(qū)域。“一國兩制”決定了粵港澳大灣區(qū)兩區(qū)與九市的合作不僅跨越了既定的行政邊界，更跨越了不同法域和制度體制。譬如，廣東省的職業(yè)教育發(fā)展與規(guī)劃可以涵蓋九市，卻無法納入對港澳職業(yè)教育發(fā)展的考量，很難起到對整個粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)作用。此外，除了兩個特別行政區(qū)，粵港澳大灣區(qū)其余九市亦是由多個不同行政級別的城市構(gòu)成，是個存在多重行政架構(gòu)的特定空間。在這個特定空間，與職業(yè)教育相關(guān)的政策制定與決策過程受限于行政級別與權(quán)力邊界，缺乏常態(tài)化的對等交流與協(xié)商機(jī)制。不同行政區(qū)域內(nèi)的職業(yè)教育政策覆蓋面有限，影響力不足。

2.職業(yè)教育治理主體之間存在多重張力?！耙粐鴥芍啤薄⒍鄬蛹壵?、多元職業(yè)教育主體的特征決定了粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育體系建設(shè)勢必是一個多層級、多元治理主體之間互動以及眾多政策工具共同協(xié)作的制度性集體行動。在這個場域，各治理主體在橫向結(jié)構(gòu)上面臨行政權(quán)力同質(zhì)性與地域空間多元性之間的沖突、行政地域邊界性與網(wǎng)絡(luò)空間流動性之間的沖突;在縱向結(jié)構(gòu)上面臨自上而下的政治動員與自下而上的社會參與之間的沖突。不同制度空間行事邏輯的差異使得治理主體之間實現(xiàn)良性互動的困難較大。譬如，兩區(qū)九市的等級化行政方式與水平式協(xié)商方式之間存在張力，使得合作極具挑戰(zhàn)。實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作，勢必要化解自上而下的層級節(jié)制與合作網(wǎng)絡(luò)橫向扁平化之間的張力，形成多元主體間的良性互動。

3.職業(yè)教育生態(tài)存在差異。就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而言，粵港澳大灣區(qū)兩區(qū)九市在經(jīng)濟(jì)制度、法律體系、行政體制和社會管理模式上存在巨大差異，不僅造成了科研成果轉(zhuǎn)化、信息共享、國際交流、稅收標(biāo)準(zhǔn)等方面的政策差異，也帶來了教育政策與教育發(fā)展模式的差異。從教育合作的實踐來看，盡管粵港澳三地地域鄰近、歷史文化傳統(tǒng)相似、生活方式相近，但在教育價值觀念、教育思想、管理體制、發(fā)展程度等方面卻有很大不同。研究發(fā)現(xiàn)，粵港澳三地高等教育的空間異質(zhì)性給高等教育融合發(fā)展帶來諸多障礙。合作基于資源依賴、互補(bǔ)共贏，但三地職業(yè)教育的資源與實力不盡相同。盡管三地同處嶺南文化地區(qū)，但城市發(fā)展程度不一、文化價值不盡相同，開展職業(yè)教育的動機(jī)和需求也相差甚遠(yuǎn)?；诮逃鷳B(tài)學(xué)理論，宏觀上包括教育體制、教育政策，微觀上涵蓋學(xué)校、課堂、教學(xué)方法在內(nèi)的粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育生態(tài)系統(tǒng)，仍然存在溝通協(xié)調(diào)難、教育融合難、專業(yè)產(chǎn)業(yè)匹配難、企業(yè)參與難、課堂生態(tài)實施難等問題。

綜上，由于制度的差異性、治理主體的不對等、權(quán)力結(jié)構(gòu)的多重性，基于行政區(qū)域的治理手段或措施難以實現(xiàn)較具規(guī)劃性和約束力的職業(yè)教育合作?？紤]到粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作不是簡單的跨行政區(qū)域合作，類似跨境合作，因此，可以從跨境合作的實踐中尋找思路。

三、粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的多層級治理框架

所謂多層級治理理論，即歐盟研究中“多層級治理”（Multi-level Governance），最初用來解釋歐洲一體化現(xiàn)象，“逐漸成為歐盟治理的一個重要理論流派和實踐模式，指地區(qū)（此處指國家內(nèi)部地區(qū)）、國家和超國家層次間的相互聯(lián)結(jié)和互動”⑥。這一概念最早由馬科斯提出，主要解釋歐盟國家之間或國家與歐盟之間的互動。此概念延展到公共管理領(lǐng)域，被用于討論跨越不同層級、關(guān)聯(lián)多個行動者的復(fù)雜政策過程和互動行為。運(yùn)用多層級治理理論討論粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作問題，其適用性在于：其一，粵港澳大灣區(qū)并非特定的行政區(qū)域，在這個特定空間談合作，涉及不同管轄權(quán)限、不同行政層級的政府行為體，這與歐洲一體化涉及從地方到跨境多個層次的治理情境類似;其二，多層級治理是不同管轄層次上政府與非政府行動者為解決公共問題而進(jìn)行的持續(xù)互動的制度安排，強(qiáng)調(diào)國家與社會、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的良性互動。職業(yè)教育合作是粵港澳大灣區(qū)重要的公共事務(wù)，需要多元主體之間的共同參與、協(xié)調(diào)互動。最重要的是，多層級治理重新強(qiáng)調(diào)了在穩(wěn)定的制度框架下，通過有序的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實現(xiàn)高效的合作，而這與構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系的內(nèi)在要求相契合。

首先，從政治學(xué)視角看，粵港澳大灣區(qū)是超越行政區(qū)基礎(chǔ)上構(gòu)建的新的政治地理空間，存在跨區(qū)域的多層級政府與多元化的職業(yè)教育主體。本質(zhì)上，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作就是在這個特定的城市群中，各地政府圍繞職業(yè)教育開展的協(xié)同治理，因此需要從跨域治理的視角進(jìn)行討論。其次，“一國兩制”的制度環(huán)境、多層次的各級政府及多元化的治理主體，使得粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作面臨行政權(quán)力的同質(zhì)性與地方空間的多元性、自上而下的政府驅(qū)動與自下而上的社會參與、行政區(qū)域的邊界性與網(wǎng)絡(luò)空間的流動性等多重沖突。在這個特定空間進(jìn)行有效治理的關(guān)鍵在于達(dá)成多元治理主體間的制度性集體行動，因此需要引入多層級治理框架，構(gòu)建職業(yè)教育合作的制度性秩序框架。再次，粵港澳大灣區(qū)本身就是創(chuàng)新國家治理的制度性嘗試，這個制度框架涉及治理層面的各類戰(zhàn)略問題。具體到職業(yè)教育，應(yīng)將分析層次擴(kuò)展至更高層級的政府和制度層面，畢竟多層級治理結(jié)構(gòu)意味著低層級的應(yīng)用規(guī)則必然受高層次的治理結(jié)構(gòu)和政策決策影響。要注意在整體的制度安排與規(guī)范設(shè)計下，明確粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系中參與決策的行動者之間的權(quán)力關(guān)系配置，形成常態(tài)化的互動規(guī)則。最后，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的多層級治理在結(jié)構(gòu)性維度上體現(xiàn)為地域性治理與功能性治理兩部分，既需要中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府形成分工清晰、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的行政體系，又需要彈性的治理手段。因此，粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作一方面要建立基于行政地域的協(xié)調(diào)機(jī)制與聯(lián)動機(jī)制，另一方面也要提供任務(wù)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的功能性平臺和運(yùn)作項目，如下頁圖1所示。

四、粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育多層級治理的行動策略

粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作并非從零開始，已有的珠三角區(qū)域合作機(jī)制、深港澳和珠港澳合作機(jī)制、廣佛同城化等地方政府合作經(jīng)驗都是重要的制度借鑒。不過，在一個既跨域又跨層級的多元化治理環(huán)境中，運(yùn)用多層級治理框架、干預(yù)現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)、重構(gòu)治理主體之間的關(guān)系，比碎片化的合作經(jīng)驗更有助于形成系統(tǒng)而理想的合作體系。

1.宏觀層面：明確制度框架，形成合作規(guī)范。對于具有相互嵌套性、由多重關(guān)聯(lián)性要素構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)性問題，最簡單的方式是將其拆分為可獨(dú)立分析的部分進(jìn)行研究。職業(yè)教育如何融入粵港澳大灣區(qū)的整體戰(zhàn)略，需要對粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的協(xié)同治理做出不同層次的解釋。在宏觀層面，要明確粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作治理的治理意圖、治理類型與治理關(guān)鍵。

首先要明確國家治理意圖?！毒V要》作為指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)當(dāng)前和今后一個時期合作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，從指導(dǎo)思想、基本原則、戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標(biāo)等對灣區(qū)建設(shè)提出了總體要求。2019年，廣東省委、省政府印發(fā)了《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于貫徹落實〈粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃崗要〉的實施意見》，同時廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動計劃（2018—2020）》，根據(jù)國家層面的規(guī)劃明確了重點工作任務(wù)，其中，推進(jìn)三地合作辦學(xué)即為建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈的重要任務(wù)?；浉郯拇鬄硡^(qū)職業(yè)教育的協(xié)同發(fā)展理當(dāng)層層落實，通過職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、行動計劃等回應(yīng)國家層面的治理意圖與重要任務(wù)。政府出臺的指導(dǎo)思想與建設(shè)原則，既是大灣區(qū)職業(yè)教育合作的價值理念，也提供了合作方向和指引。

其次要明確功能性治理的思路。由于多層級治理框架中的行動主體涉及不同地域、不同層級，對具體的公共事務(wù)沒有獨(dú)斷的決策權(quán)力，需要彼此獨(dú)立的行動者持續(xù)協(xié)商方可做出有約束力的結(jié)構(gòu)安排，因此，超越行政地域邊界的功能性治理是最佳選擇。功能性治理以問題為導(dǎo)向，圍繞中心任務(wù)，既能覆蓋較多的結(jié)構(gòu)成員，又較地域性治理更為靈活、高效?；浉郯拇鬄硡^(qū)職業(yè)教育合作可以通過以問題為導(dǎo)向的多種功能性治理結(jié)構(gòu)形式，依托項目集結(jié)多元主體，實現(xiàn)跨越城市邊界的要素流動與教育合作。

最后要厘清關(guān)鍵問題，確立行動規(guī)范。多層級治理預(yù)設(shè)多元主體之間的地位平等，強(qiáng)調(diào)有限的決策權(quán)限在不同層級主體中的分配，強(qiáng)調(diào)不同主體在特定的制度框架內(nèi)相互合作和彼此制約。由管理層級、部門隸屬產(chǎn)生的協(xié)調(diào)困境是多層級治理要解決的核心問題，需要從治理角度出發(fā)，重新確定權(quán)力配置和政策安排。需要注意的是，僅建立某一層級的規(guī)則難以形成持續(xù)有效的行動規(guī)范，不同層級不同性質(zhì)的職業(yè)教育主體開展合作前，必須在責(zé)任分配、風(fēng)險分擔(dān)、利益分享上達(dá)成共識，基于信任基礎(chǔ)形成合作協(xié)議或框架。

2.中觀層面：確立協(xié)調(diào)機(jī)制，支持共享互認(rèn)。在傳統(tǒng)的城市治理中，地域性治理長期居主導(dǎo)地位。城市具有邊界清晰的地域空間與行政邊界，其“地域特質(zhì)通過制度化的分離、限制和封閉被凸顯”⑦。作為固定的基層治理單元，城市之間壁壘重重，各自為政?；浉郯拇鬄硡^(qū)兩區(qū)九市不同的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限與行政級別決定了其在人才、土地、資本等方面資源的不同，為此，需要打破城市邊界，促進(jìn)城市合作，加速人才流動和資源整合，構(gòu)建職業(yè)教育的跨區(qū)域協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制。

設(shè)置區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、出臺區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是政府解決跨區(qū)域、跨部門問題時常用的手段。這里的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指各類領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組不僅是中央政府治國理政的方法和工具，也是地方政府不可或缺的手段。它通過權(quán)威介入，依托辦公室運(yùn)作，為組織協(xié)調(diào)提供了載體。國家已成立粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，廣東省也成立了推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組。為促進(jìn)廣佛同城化建設(shè)，兩市也成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，作為廣佛同城化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大事項的決策和協(xié)調(diào)。就粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作而言，也需要在國家層面組建粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作領(lǐng)導(dǎo)小組、合作委員會或協(xié)調(diào)委員會等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，共同確立組織目標(biāo)，制訂職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展計劃，支持開展職業(yè)資格、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、課程學(xué)分、技能培訓(xùn)互認(rèn)等重要領(lǐng)域的合作。領(lǐng)導(dǎo)小組可通過組織地方領(lǐng)導(dǎo)人會議、市長聯(lián)席會議等明確合作項目和合作重點，靈活運(yùn)用職業(yè)教育論壇、職業(yè)教育博覽會、伙伴關(guān)系論壇、跨境協(xié)調(diào)委員會、合作聯(lián)絡(luò)小組等形式，形成合作協(xié)調(diào)機(jī)制，為職業(yè)教育合作提供政策支持和專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。

3.微觀層面：依托功能性平臺，實施項目化運(yùn)作。歐洲一體化進(jìn)程的研究顯示，建立功能性的跨境組織會促進(jìn)某一功能部門的合作。歐洲培訓(xùn)基金會（European Training Foundation，ETF）是歐盟的一個功能性分支機(jī)構(gòu)，是歐盟多層級治理框架下建立的一個職業(yè)教育指導(dǎo)性工具。ETF“以一系列項目為依托在伙伴國家開展研究和實踐活動，旨在推進(jìn)教育培訓(xùn)和勞動力市場制度的改革”⑧?；浉郯拇鬄硡^(qū)職業(yè)教育合作也需要構(gòu)建促成粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育相關(guān)利益群體之間集體行動的功能性平臺，資助三地合作開展高水平職業(yè)教育研究，共同舉辦跨境高水平職業(yè)技能大賽，共同培育國際化高水平職教師資。

在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)劃與指導(dǎo)下，可通過先行先試的改革路徑開展職業(yè)教育合作實踐。例如，可在深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙、東莞濱海灣等局部區(qū)域設(shè)置試點，先行先試或開展帶獎補(bǔ)性質(zhì)的競爭性試點申報，待積累成功經(jīng)驗后再在更大范圍內(nèi)推廣。同時，積累現(xiàn)有實踐案例中的成功經(jīng)驗，形成樣本和模式。例如，深圳的職業(yè)院?？梢钥紤]以何種合作方式充分利用香港在稅收、進(jìn)口設(shè)備、出國交流、研究生招收等方面的政策優(yōu)勢，珠海的高職院校也可考慮如何成為澳門職業(yè)技能培訓(xùn)和認(rèn)證的中心，以滿足政府、院校、企業(yè)、市民的多方需求。

鼓勵職業(yè)教育教師和學(xué)生在三地之間開展交流與學(xué)習(xí)，嘗試共建新興專業(yè)，聯(lián)合建設(shè)培訓(xùn)中心和實訓(xùn)基地。要依托共建的培訓(xùn)中心、合作基地等，對職業(yè)技能教師資格互認(rèn)、職業(yè)資格互認(rèn)進(jìn)行先行先試。發(fā)揮三地職教聯(lián)盟的作用，逐漸形成三地企業(yè)、高校、行業(yè)協(xié)會、人力資源部門的交互合作網(wǎng)絡(luò)，通過許可、轉(zhuǎn)讓、入股等形式加快科技成果的轉(zhuǎn)化?？蓢L試為香港、澳門的高職院?；蛴?xùn)練機(jī)構(gòu)在廣東開展合作辦學(xué)提供優(yōu)惠政策，促進(jìn)特色學(xué)院、特色專業(yè)的建設(shè)，拓展合作的廣度和深度。

需要補(bǔ)充的是，粵港澳大灣區(qū)各城市的行政級別和政治地位存在差別，職業(yè)教育的橫向合作存在自上而下的權(quán)力差異，而“項目制”的組織運(yùn)作形式可以淡化層級關(guān)系、強(qiáng)化互動合作。近年來，項目制在我國國家治理中扮演越來越重要的角色，不僅成為財政資源分配支付的方式，也日益成為治理公共事務(wù)的普遍方式。在粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作實踐中，項目制由于其在資源整合、動員能力、成員構(gòu)成方面的靈活性以及目標(biāo)達(dá)成的高效等優(yōu)勢，可作為主要治理手段，這也是多層級治理框架下功能性治理的體現(xiàn)。專項政策、專項計劃、專項資金將促成職業(yè)教育特定領(lǐng)域的協(xié)作。在設(shè)置專項計劃時，首先要注意對接有關(guān)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作的政策，有重點、有步驟地推進(jìn)合作的深度;其次要允許香港、澳門兩地的高職院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等申請這些專項、試點、計劃，并按項目要求統(tǒng)一撥付資金;最后要有整體的規(guī)劃和思路，有重點地推出專項計劃，明確重點合作的領(lǐng)域，以改善粵港澳大灣區(qū)所需要的信息技術(shù)、高端裝備制造、生物醫(yī)藥、海洋經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)的高技能人才培訓(xùn)條件并促進(jìn)資源共享。

五、結(jié)語

強(qiáng)調(diào)建立自上而下的合作制度并不意味著否定自下而上的“非制度性”合作。實際上，香港與珠江三角洲地區(qū)自20世紀(jì)80年代以來的經(jīng)濟(jì)融合一直是“非制度性的”，“是由香港企業(yè)家和普通市民，以及珠三角地方政府參與的一種‘自下而上的跨境融合過程”⑨。鑒于多層級治理結(jié)構(gòu)的特殊性，職業(yè)教育也應(yīng)更強(qiáng)調(diào)在“低政治”領(lǐng)域進(jìn)行功能性合作。為此，可通過制度、資源和話語等要素的介入，激活和引導(dǎo)各職業(yè)教育治理主體的自主行動，鼓勵市場導(dǎo)向的自發(fā)性教育合作行為。簡言之，在多層級治理框架內(nèi)，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育應(yīng)將粵港澳大灣區(qū)各城市政府、各高職院校、各職業(yè)教育行業(yè)學(xué)會、行業(yè)協(xié)會、各專業(yè)人士等多元主體納入治理框架，促進(jìn)各成員方相關(guān)管理權(quán)限的轉(zhuǎn)換與互認(rèn)，從而實現(xiàn)合作效果最大化。

粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作涉及的結(jié)構(gòu)成員較多，不僅需要自上而下的、由中央政府主導(dǎo)的制度性合作，也需要地方政府間的自主合作及民間相關(guān)利益群體自發(fā)開展的校際合作、校社合作、校企合作等。只有發(fā)展出非單一類型的合作模式，才能更大程度上獲得職業(yè)教育各主體的認(rèn)同和參與，真正實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的協(xié)同發(fā)展。

[注釋]

①馬莉莉.創(chuàng)新大灣區(qū)思維：新時代建構(gòu)粵港澳戰(zhàn)略支點體系[J].暨南大學(xué)學(xué)報，2018（12）：15.

②王家合，趙喆，柯新利.公共服務(wù)合作治理的主要模式與優(yōu)化對策[J].中國行政管理，2018（11）：154.

③許長青，盧曉中.粵港澳大灣區(qū)高等教育融合發(fā)展：理念、現(xiàn)實與制度同構(gòu)[J].高等教育研究，2019（1）：28.

④焦磊.粵港澳大灣區(qū)高校戰(zhàn)略聯(lián)盟構(gòu)建策略研究[J].高教探索，2018（8）：23.

⑤張福磊.多層級治理框架下的區(qū)域空間與制度建構(gòu)：粵港澳大灣區(qū)治理體系研究[J].行政論壇，2019（3）：97.

⑥臧術(shù)美.“一帶一路”背景下中國與中東歐地方合作——一種多層級合作機(jī)制探析[J].社會科學(xué)，2020（1）：51.

⑦吳越菲.地域性治理還是流動性治理？城市社會治理的論爭及其超越[J].華東師范大學(xué)學(xué)報，2017（6）：53.

⑧岑藝璇，谷峪.多層級治理框架下的職業(yè)教育領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)——以ETF伙伴國為例的分析[J].教育研究，2015（3）：71.

⑨楊春.多中心跨境城市—區(qū)域的多層級管治——以大珠江三角洲為例[J].國際城市規(guī)劃，2008（1）：81.

[參考文獻(xiàn)]

[1]李晶，劉暉.粵港澳大灣區(qū)高等教育整合的邏輯與進(jìn)路[J].高等教育研究，2018（10）：31-36.

[2]安冬平.粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展的時代意蘊(yùn)與解釋框架[J].職教論壇，2018（9）：143-148.

[3]成洪波.粵港澳大灣區(qū)“產(chǎn)學(xué)融創(chuàng)”：內(nèi)涵實質(zhì)、需求背景與路徑探索[J].中國高教研究，2018（10）：36-41.