誰(shuí)在左右特朗普政府的對(duì)外決策流程

孫成昊

2019年9月11日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在五角大樓出席9.11事件18周年紀(jì)念儀式。

特朗普?qǐng)?zhí)政近四年，對(duì)外政策遭到不少詬病。仔細(xì)觀察，姑且不論其對(duì)外政策好壞與否，其一貫性、連續(xù)性有目共睹，無(wú)論是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)還是“退出主義”都已成為“美國(guó)優(yōu)先”之下“特朗普主義”的重要組成部分。如此個(gè)性鮮明且持之以恒的對(duì)外政策究竟由哪些人推動(dòng)？特朗普在其中又扮演了何種角色？美國(guó)對(duì)外決策機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題了嗎？

鐵打營(yíng)盤流水兵

特朗普任內(nèi)，白宮幕僚團(tuán)隊(duì)流動(dòng)性大、穩(wěn)定度低。特朗普強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性和忠誠(chéng)度的管理風(fēng)格導(dǎo)致其重要幕僚如走馬燈般更換。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)凱瑟琳·滕帕斯研究發(fā)現(xiàn)，特朗普?qǐng)?zhí)政首年，政府決策“A隊(duì)（A-Team）”（除內(nèi)閣部長(zhǎng)以外的白宮高級(jí)幕僚，如國(guó)家安全理事會(huì)幕僚和其他委員會(huì)高級(jí)別官員）的離職率達(dá)34%，第二年達(dá)31%，截至2020年7月15日的離職率總和更是高達(dá)88%，而奧巴馬執(zhí)政首年官員離職率僅為9%，第二年為15%。

一些重要崗位屢易其主，比如，已有四人擔(dān)任過(guò)白宮辦公廳主任，五人擔(dān)任過(guò)白宮辦公廳副主任，四人擔(dān)任過(guò)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理，七人擔(dān)任過(guò)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)副助理（其中科茨曾與波廷杰共同擔(dān)任這一職務(wù)，之后科茨于2020年2月成為能源部長(zhǎng)高級(jí)顧問(wèn)），三人擔(dān)任過(guò)國(guó)內(nèi)政策委員會(huì)主任。將內(nèi)閣一些涉外部門也納入視野，人員流動(dòng)同樣頻繁。國(guó)務(wù)卿從蒂勒森到蓬佩奧，國(guó)防部長(zhǎng)從馬蒂斯到代理防長(zhǎng)沙納漢，再到現(xiàn)在的埃斯珀，蒂勒森還成為1945年后唯一一位被解雇的國(guó)務(wù)卿。離職的副部級(jí)、司局級(jí)官員更是不勝枚舉。

人員變動(dòng)背后是派系之爭(zhēng)，大致可分為三個(gè)階段。第一階段是“美國(guó)優(yōu)先”力量與“全球主義”力量的分庭抗禮，前者以前白宮首席戰(zhàn)略師班農(nóng)、白宮國(guó)家貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室主任納瓦羅為首，后者則以前白宮國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任科恩為領(lǐng)銜。第二階段是“美國(guó)優(yōu)先”力量進(jìn)入蟄伏期。在這一階段，班農(nóng)出局，納瓦羅暫被打入“冷宮”，白宮內(nèi)部出現(xiàn)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理麥克馬斯特、國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯、白宮辦公廳主任凱利為首的“成人軸心”，試圖重塑對(duì)外政策，將其拉回傳統(tǒng)軌道。第三階段是“美國(guó)優(yōu)先”力量回歸，“成人軸心”出局，“全球主義”派在白宮徹底衰敗，此后博爾頓（總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理）的出局、納瓦羅的重新崛起，以及以?shī)W布萊恩為代表的“附庸派”主導(dǎo)國(guó)安會(huì)，表明“美國(guó)優(yōu)先”派徹底占領(lǐng)白宮決策高地。

從目前白宮內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)看，國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在對(duì)外政策上的主導(dǎo)權(quán)達(dá)到巔峰。此前的博爾頓至少能作為與其不同的聲音出現(xiàn)在白宮里，但博爾頓的繼任者奧布萊恩曾是蓬佩奧的下屬，顯然無(wú)法與之平起平坐協(xié)調(diào)對(duì)外政策，只能成為蓬佩奧的“傳聲筒”和“復(fù)讀機(jī)”。在大選背景下，美國(guó)的對(duì)外政策基本服從于特朗普的國(guó)內(nèi)政治需求，追求“美國(guó)優(yōu)先”和“競(jìng)選優(yōu)先”成為主旋律，多方辯論在白宮內(nèi)部幾乎銷聲匿跡。這一點(diǎn)在近期的對(duì)華政策上表現(xiàn)得淋漓盡致，以蓬佩奧的國(guó)務(wù)院團(tuán)隊(duì)為首、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)副助理波廷杰為輔佐的鷹派全面主導(dǎo)白宮對(duì)華政策。蓬佩奧還將白宮其他部門負(fù)責(zé)人拉入反華聯(lián)隊(duì)，從奧布萊恩、聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)克里斯托弗·雷、司法部長(zhǎng)巴爾再到蓬佩奧的四場(chǎng)涉華演講全面勾勒出對(duì)華接觸政策的終結(jié)。在蓬佩奧的鼓動(dòng)下，國(guó)務(wù)院發(fā)言人奧塔古斯也在不斷升級(jí)對(duì)華強(qiáng)硬措辭，推升輿論對(duì)峙。

特朗普的個(gè)人烙印

美國(guó)對(duì)外決策到底誰(shuí)說(shuō)了算？答案似乎不言而喻，當(dāng)然是總統(tǒng)說(shuō)了算，但這并不代表幕僚沒(méi)有施加決策影響的空間，而歷任總統(tǒng)大相徑庭的執(zhí)政風(fēng)格和管理方式——比如里根總統(tǒng)抓大放小的做法，多少都會(huì)給幕僚留出一定的影響決策空間。特朗普輕視團(tuán)隊(duì)建設(shè)、漠視決策機(jī)制、重視下屬忠誠(chéng)的執(zhí)政風(fēng)格則讓白宮對(duì)外決策基本上沿著“特朗普主義”的主干道一路狂奔。

第一，特朗普從一開(kāi)始就不重視外交及安全團(tuán)隊(duì)建設(shè)。從任命新澤西州州長(zhǎng)克里斯蒂擔(dān)任過(guò)渡團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人，到轉(zhuǎn)由副總統(tǒng)彭斯和特朗普女婿庫(kù)什納接手，特朗普的外交及安全團(tuán)隊(duì)組建歷經(jīng)波折。在特朗普女兒伊萬(wàn)卡舉薦下，弗林進(jìn)入總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理候選人隊(duì)列。然而，對(duì)弗林的背景審查發(fā)生嚴(yán)重紕漏，暴露出特朗普及其團(tuán)隊(duì)對(duì)這一職位的輕視。在正式任命前，一些媒體已經(jīng)報(bào)道了弗林曾為土耳其利益游說(shuō)的“劣跡”，但弗林并未如實(shí)報(bào)告，過(guò)渡團(tuán)隊(duì)亦毫無(wú)察覺(jué)。弗林得勢(shì)后立即“清洗”克里斯蒂在團(tuán)隊(duì)中的人員，嚴(yán)重遲滯了團(tuán)隊(duì)組建速度。直到2016年12月中旬，弗林的親信凱洛格才被任命為國(guó)安會(huì)行政秘書(shū)，可見(jiàn)國(guó)安會(huì)上層官員的任命十分緩慢。2017年2月13日，就在白宮表示“特朗普總統(tǒng)正在評(píng)估弗林與俄羅斯官員私下交流情況”后數(shù)小時(shí)，弗林即發(fā)表聲明辭職，總共履職不到一個(gè)月，成為美國(guó)歷史上任期最短的總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理。

第二，特朗普缺乏耐心、不喜歡書(shū)面文字的特性對(duì)幕僚工作提出了新要求，導(dǎo)致他們難以向總統(tǒng)傳遞全面詳盡的信息。白宮幕僚為了吸引特朗普的注意力，只能盡量言簡(jiǎn)意賅，爭(zhēng)取把重要文件的篇幅控制在一頁(yè)左右，還要配上許多圖標(biāo)和地圖。即使上報(bào)的文件已經(jīng)“瘦身”，特朗普還是會(huì)認(rèn)為篇幅過(guò)長(zhǎng)。白宮官員會(huì)特意把特朗普的名字放在文件顯眼之處，這樣更有可能吸引他的注意力，確?？偨y(tǒng)能讀到他們呈報(bào)的文件。特朗普很少閱讀《總統(tǒng)每日簡(jiǎn)報(bào)》，更喜歡聽(tīng)官員口頭匯報(bào)，并且將慣常的與總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、中情局局長(zhǎng)和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)的每日會(huì)晤改為一周兩三次，聽(tīng)取匯報(bào)的過(guò)程還經(jīng)常被其他進(jìn)入辦公室的人和電話打斷。為了不讓特朗普感到枯燥，情報(bào)官員會(huì)想盡辦法在匯報(bào)時(shí)加入照片、視頻和圖表。在2017年4月美國(guó)對(duì)敘利亞發(fā)動(dòng)有限軍事打擊前，正是伊萬(wàn)卡和時(shí)任總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)副助理迪娜·鮑威爾準(zhǔn)備的圖片觸動(dòng)了特朗普，促使他下了決心。

第三，特朗普的決策風(fēng)格與歷任白宮核心幕僚沖突較大，其強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)”但又看重“忠誠(chéng)度”的管理方式破壞了白宮內(nèi)部權(quán)力穩(wěn)定，也干擾了國(guó)安會(huì)等重要對(duì)外政策機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。從特朗普就職后國(guó)安會(huì)的表現(xiàn)看，雖然第二任總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理麥克馬斯特試圖重新樹(shù)立對(duì)外政策的協(xié)調(diào)能力，但特朗普繼續(xù)經(jīng)常繞過(guò)國(guó)安會(huì)“自主決策”。從部門關(guān)系看，特朗普讓下屬彼此競(jìng)爭(zhēng)以強(qiáng)化效忠的執(zhí)政風(fēng)格加劇了部門爭(zhēng)斗。特朗普更喜歡開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、隨意，但其個(gè)人必須居于中心的決策體系，更愿意以命令的方式治理官僚體系，而不喜歡融入決策流程或者參與其中。前白宮辦公廳主任普里伯斯曾透露，特朗普“讓身邊環(huán)繞著互相競(jìng)爭(zhēng)的官員”，如在關(guān)稅問(wèn)題上曾讓商務(wù)部長(zhǎng)羅斯和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主席科恩當(dāng)著自己的面辯論。特朗普還會(huì)故意混淆下屬職責(zé)，把同一個(gè)任務(wù)交辦給不同官員，布置任務(wù)有時(shí)還超出被命令者的職責(zé)范圍。這種競(jìng)爭(zhēng)性的管理風(fēng)格也導(dǎo)致重要官員頻繁更迭。

對(duì)外決策機(jī)制的危機(jī)

隨著特朗普第一任期即將結(jié)束，大體上可以就其對(duì)外決策機(jī)制做出相應(yīng)評(píng)估。從決策機(jī)制調(diào)整、組織形式和幕僚關(guān)系三方面看，特朗普政府的表現(xiàn)均很糟糕。

機(jī)制調(diào)整方面，白宮對(duì)外政策最高協(xié)調(diào)機(jī)制國(guó)家安全理事會(huì)并沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn)。國(guó)安會(huì)在本質(zhì)上是個(gè)總統(tǒng)幕僚班底，在不同總統(tǒng)的執(zhí)政時(shí)期，國(guó)際環(huán)境變化對(duì)其塑造能力不一，這一點(diǎn)在特朗普?qǐng)?zhí)政期間尤其明顯?？肆诸D看到了全球化趨勢(shì)，更加重視經(jīng)濟(jì)議題，在國(guó)安會(huì)之外設(shè)立國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)作為補(bǔ)充;小布什突遭9.11事件挑戰(zhàn)，國(guó)家安全政策重心轉(zhuǎn)向反恐，因而設(shè)立國(guó)土安全委員會(huì);奧巴馬拓展了國(guó)安會(huì)在網(wǎng)絡(luò)安全、能源安全方面的協(xié)調(diào)職能。特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)的安全觀再次變化，白宮出爐的首份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告顯示，美國(guó)對(duì)國(guó)際形勢(shì)的判斷趨于負(fù)面，認(rèn)為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和地緣博弈將全面回歸。然而，特朗普并未依照“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”思路對(duì)國(guó)安會(huì)做出實(shí)質(zhì)性改革，反而更側(cè)重國(guó)內(nèi)安全，強(qiáng)調(diào)非法移民對(duì)本土民眾生活的沖擊，這體現(xiàn)出特朗普作為“競(jìng)選總統(tǒng)”“內(nèi)政總統(tǒng)”而非“外交總統(tǒng)”的特性。

特朗普喜歡非正式的決策流程，這導(dǎo)致本屆白宮未能發(fā)揮正式政策協(xié)調(diào)機(jī)制所應(yīng)發(fā)揮的作用。歷任美國(guó)總統(tǒng)都有依靠非正式?jīng)Q策流程的傳統(tǒng)，如約翰遜認(rèn)為“周二午餐會(huì)”是討論越南戰(zhàn)爭(zhēng)情況的絕佳場(chǎng)所;尼克松討厭幕僚們?cè)谡綍?huì)議上唇槍舌劍，更喜歡獨(dú)自閱讀文件和與基辛格私商;卡特重視每周一次的“周五早餐會(huì)”，在會(huì)上與副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)及國(guó)安顧問(wèn)交換意見(jiàn)。但都并沒(méi)有取代國(guó)安會(huì)流程和作用。而特朗普在一系列重大問(wèn)題上的表態(tài)和決策多次與國(guó)安會(huì)立場(chǎng)沖突，在將美軍撤離敘利亞及對(duì)朝鮮實(shí)施制裁等問(wèn)題上屢屢發(fā)出與第三任總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理博爾頓不同的聲音，暴露出總統(tǒng)與正式對(duì)外決策機(jī)制的脫節(jié)，證明國(guó)安會(huì)并未充分發(fā)揮白宮決策樞紐的作用。尤其在朝鮮半島問(wèn)題上，特朗普曾強(qiáng)烈表達(dá)對(duì)博爾頓的不滿，在解雇博爾頓后直接批評(píng)他復(fù)制“利比亞模式”的想法“大錯(cuò)特錯(cuò)”，并暗示這與博爾頓離職有關(guān)。

2019年12月18日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在華盛頓會(huì)見(jiàn)印度外長(zhǎng)蘇杰生。

由于對(duì)正式?jīng)Q策機(jī)制不信任，特朗普常選擇“小圈子”決策的方式推動(dòng)一些重要議程。2019年9月，在籌劃與塔利班及阿富汗政府在戴維營(yíng)秘晤過(guò)程中，特朗普繞過(guò)國(guó)安會(huì)機(jī)制，只與國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理博爾頓等極少數(shù)幕僚進(jìn)行前期商討，最終導(dǎo)致對(duì)阿富汗政策出爐后遭廣泛批評(píng)。

幕僚關(guān)系方面，奧布萊恩接替博爾頓出任總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理后，對(duì)外決策的權(quán)力進(jìn)一步向蓬佩奧集中，決策缺乏充分討論與協(xié)調(diào)的問(wèn)題更加突出。在襲殺伊朗將領(lǐng)蘇萊曼尼的決策過(guò)程中，“小圈子”再次取代國(guó)安會(huì)流程，只有奧布萊恩、副總統(tǒng)彭斯、國(guó)務(wù)卿蓬佩奧、國(guó)防部長(zhǎng)埃斯珀、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席米利參與。本應(yīng)努力爭(zhēng)取總統(tǒng)重視國(guó)安會(huì)流程廣納建言的奧布萊恩成為“小圈子”決策模式的忠實(shí)支持者，認(rèn)為這種方式與肯尼迪總統(tǒng)的“愛(ài)爾蘭幫”一樣，能有效解決類似古巴導(dǎo)彈危機(jī)這樣的巨大挑戰(zhàn)。奧布萊恩還堅(jiān)決執(zhí)行特朗普要求縮小國(guó)安會(huì)規(guī)模的要求，減少參與對(duì)外政策協(xié)調(diào)的人數(shù)，有意讓國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、情報(bào)機(jī)構(gòu)等部門委派至國(guó)安會(huì)的幕僚“打道回府”，其目標(biāo)是使國(guó)安會(huì)人員減半。這種“小圈子”模式令特朗普政府陷入集體迷思，難以吸收圈外人的建議。

然而，作為首席外交官的蓬佩奧卻難以擺脫此前中情局局長(zhǎng)的角色陰影，以“深暗勢(shì)力”的固有思維思考外交關(guān)系，其強(qiáng)硬態(tài)度讓軍方都感到難以接受，國(guó)務(wù)院和五角大樓的摩擦日益顯現(xiàn)。在對(duì)華問(wèn)題上，蓬佩奧與防長(zhǎng)埃斯珀、常務(wù)副國(guó)務(wù)卿比根的分歧幾乎公開(kāi)化，在蓬佩奧對(duì)中國(guó)“喊打喊殺”之際，后兩者卻主動(dòng)釋放接觸與合作的信號(hào)，埃斯珀更是隔洋喊話希望今年內(nèi)訪華?？梢?jiàn)，在對(duì)外政策上，美國(guó)政府仍沒(méi)有形成“鐵板一塊”，只是從決策影響力看，埃斯珀難以動(dòng)搖蓬佩奧在當(dāng)前白宮決策體系中的地位，加上感染新冠病毒，在特朗普本屆任期所剩不多的時(shí)間里更將碌碌無(wú)為。