長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園立法問(wèn)題研究

楊添添 江瑋哲 雷怡 王小雨

摘要：濕地公園是集濕地保護(hù)、觀光休閑、科普教育、濕地研究等多功能于一體的生態(tài)型主題公園，融合生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，是生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展二元價(jià)值協(xié)調(diào)的一種制度建設(shè)。完善的立法是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園有序發(fā)展的重要保障。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園立法中存在的問(wèn)題主要是：濕地公園立法體系不完善、管理體制機(jī)制不健全、缺乏系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。接下來(lái)應(yīng)著力完善濕地公園立法體系、健全濕地公園管理體制機(jī)制和制定系統(tǒng)科學(xué)的濕地公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶;濕地公園;生態(tài)保護(hù);立法;對(duì)策

Abstract：Wetland Park is a kind of ecological theme parks integrated with multifunction of wetland protection， sightseeing and leisure， popular science education and wetland research.It is a system to realize ecological protection in coordination with green development.All-round legislation system is very important to keep Wetland park of Yangtze River Economic Zone orderly development.The existing problems of legislation of wetland park of Yangtze River Economic Zone include that the incomplete legislation systems，unsmooth management system and mechanism of wetland park，and shortage of systemic construction standards.So，the following task is to improve the legislation system from the above three aspects.

Key words：Yangtze River economic zone;Wetland park;Ecological protection;Legislation;Countermeasures

長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，濕地是長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)中的重要組成部分。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，努力把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子?！绷?xí)近平總書(shū)記的這一深刻思想與重要指示是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的根本遵循。濕地公園是濕地保護(hù)中的一種制度發(fā)展，它是集生態(tài)保護(hù)、生態(tài)觀光休閑、生態(tài)科普教育、濕地研究等多功能于一體的生態(tài)型主題公園，可以將生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展二元價(jià)值有機(jī)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中，加強(qiáng)濕地公園建設(shè)，尤其是從立法上建立制度保證長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園規(guī)范、有序地發(fā)展，對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)”具有重要意義。本文較為全面地研究了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)立法的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以期對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)有所裨益。

1 濕地公園的法律內(nèi)涵

有關(guān)濕地公園的定義，與濕地的概念密切相關(guān)。濕地被譽(yù)為“地球之腎”和“天然物種庫(kù)”，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、調(diào)蓄洪水、調(diào)節(jié)氣候、維持碳循環(huán)和保護(hù)海岸等極為重要的生態(tài)功能，是生物多樣性的重要發(fā)源地之一。1971年，《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)際濕地公約》）對(duì)濕地進(jìn)行了界定，“是指不問(wèn)其為天然或人工、長(zhǎng)久或暫時(shí)之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動(dòng)、或?yàn)榈?、半咸水或咸水水體者，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)6m的水域?！痹摱x對(duì)世界各國(guó)的濕地保護(hù)產(chǎn)生重要影響。美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家在此基礎(chǔ)上，增加了濕地的生態(tài)特性，在濕地法律概念上強(qiáng)調(diào)了“科學(xué)性要素”的攝入，并適度平衡“管理性要素”的需求。[1]我國(guó)基本沿用了《國(guó)際濕地公約》的定義，《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中規(guī)定“濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過(guò)6m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物原生地等人工濕地?！?/p>

有關(guān)濕地公園的定義，目前尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定?！秶?guó)家濕地公園管理辦法》中將“國(guó)家濕地公園”定義為“以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開(kāi)展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W(xué)研究為目的，經(jīng)國(guó)家林業(yè)和草業(yè)局批準(zhǔn)設(shè)立，按照有關(guān)規(guī)定予以保護(hù)和管理的特定區(qū)域。”《城市濕地公園管理辦法》將“城市濕地公園”定義為：“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以保護(hù)城市濕地資源為目的，兼具科普教育、科學(xué)研究、休閑游覽等功能的公園綠地?！睆倪@兩部規(guī)章可以看出，我國(guó)目前對(duì)濕地公園的定義并無(wú)明確界定，而是為了管理的便捷采用了分類(lèi)規(guī)定的方法。根據(jù)上述定義不難看出，濕地公園的法律屬性包括：（1）生態(tài)性。濕地公園首要目的就是為了保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)。濕地公園“以具有一定規(guī)模的濕地景觀為主體，在對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)功能進(jìn)行充分保護(hù)的基礎(chǔ)上，對(duì)濕地進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)（不排除其他自然景觀和人文景觀在非嚴(yán)格保護(hù)區(qū)內(nèi)的輔助性出現(xiàn)），可供人們開(kāi)展科學(xué)研究、科普教育以及適度生態(tài)旅游的濕地區(qū)域，是基于生態(tài)保護(hù)的一種可持續(xù)的濕地管理和利用方式?！盵2]（2）主題性?！皾竦毓珗@既不是自然保護(hù)區(qū)，也不同于一般意義的城市公園，它是兼有物種及其棲息地保護(hù)，生態(tài)旅游和生態(tài)教育功能的濕地景觀區(qū)域，體現(xiàn)“在保護(hù)中利用，在利用中保護(hù)”的一個(gè)綜合體系，是濕地與公園的復(fù)合體。”[3]（3）自然性。濕地公園“是具有一定自然特性、科學(xué)研究和美學(xué)價(jià)值的濕地生態(tài)系統(tǒng)?！盵4]它是以自然濕地生態(tài)系統(tǒng)為依托而人為劃定的特定區(qū)域，自然性特征是其重要特征。

2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園立法現(xiàn)狀

2.1 濕地公園的地域分布及數(shù)量現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省市建設(shè)有各類(lèi)濕地公園約572個(gè)，其中云南省16個(gè)、貴州省45個(gè)、四川省55個(gè)、重慶市13個(gè)、湖南省60個(gè)、湖北省66個(gè)、安徽省57個(gè)、江西省99個(gè)、江蘇省61個(gè)、上海市69個(gè)、浙江省31個(gè)。其中國(guó)家濕地公園291個(gè)，占全國(guó)國(guó)家濕地公園比重的32%?？傮w上，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園呈現(xiàn)由向東向西逐步遞減的空間分布規(guī)律。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大部分省市在濕地公園建設(shè)上都采取城市濕地公園模式，利用濕地公園作為水資源調(diào)節(jié)與凈化空間，緩解或部分解決城市化進(jìn)程中水資源瓶頸問(wèn)題。

2.2 國(guó)家層面的濕地公園立法現(xiàn)狀

當(dāng)前在國(guó)家層面，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)法律，有關(guān)濕地公園的立法主要有1件國(guó)務(wù)院政策文件，即國(guó)務(wù)院辦公廳2016年頒布的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕89號(hào)）。另有3件部門(mén)規(guī)章，即原國(guó)家林業(yè)局于2017年修改制定的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《國(guó)家濕地公園管理辦法》《城市濕地公園管理辦法》。這四部法律文件是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)的主要法律依據(jù)。

2.3 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市濕地公園地方立法現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市頒布濕地相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章約125件。11省市因其各自地理位置、發(fā)展政策、經(jīng)濟(jì)水平等差異導(dǎo)致在濕地公園立法上差異明顯。在立法數(shù)量和空間上，江蘇、上海的立法數(shù)量顯著多于其他省市，中部省市總數(shù)要多于東西部地區(qū)。在頒布機(jī)關(guān)上，普遍是由省級(jí)人大及其常委會(huì)和省級(jí)人民政府制訂的，少數(shù)省市如湖北省水利廳制訂了相關(guān)政策文件，這與該省屬于千湖之省，重視濕地保護(hù)有關(guān)。在立法對(duì)象上，大多數(shù)省市針對(duì)河流、灘涂、湖泊、水庫(kù)等常見(jiàn)濕地類(lèi)型進(jìn)行立法，較少對(duì)濕地公園進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，浙江、湖南、安徽、重慶、貴州五省市在其濕地保護(hù)規(guī)定中有專(zhuān)門(mén)規(guī)定濕地公園建設(shè)的條款，但規(guī)定比較粗略，在濕地公園的管理體制和行政管理制度上尚未有系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)定。

3 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園立法中存在的主要問(wèn)題

3.1 立法體系不完善

在國(guó)家法律層面有關(guān)濕地保護(hù)與管理的立法分散，迄今我國(guó)沒(méi)有一部濕地保護(hù)和管理法律。與濕地有關(guān)的法律分散在《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《草原法》《森林法》以及《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，大多數(shù)的法律規(guī)定較為原則抽象，如《環(huán)境保護(hù)法》中只在對(duì)環(huán)境的定義中，提及本法所稱(chēng)環(huán)境包括濕地，并沒(méi)有展開(kāi)規(guī)定，其中并未明確涉及濕地公園。缺乏效力層級(jí)較高的上位法指導(dǎo)，對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)和地方立法產(chǎn)生了較大影響。當(dāng)前，地方在濕地公園建設(shè)方面明確的上位法律依據(jù)主要是2017年原國(guó)家林業(yè)局修訂頒布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，其中，第二十條規(guī)定：“以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開(kāi)展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W(xué)研究為目的，并可供開(kāi)展生態(tài)旅游等活動(dòng)的濕地，可以設(shè)立濕地公園?！?第二十四條規(guī)定：“地方濕地公園的設(shè)立和管理，按照地方有關(guān)規(guī)定辦理。”這兩個(gè)條款為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省建設(shè)地方濕地公園提供了重要的依據(jù)。但是，迄今有關(guān)地方濕地公園建設(shè)的法律依據(jù)也僅限于此，相關(guān)的配套政策處于空白。此外，國(guó)家層面與長(zhǎng)江流域濕地相關(guān)的生態(tài)保護(hù)立法也長(zhǎng)期缺位。建設(shè)濕地公園、保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)是貫徹“共抓大保護(hù)”，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”原則的重要舉措。由于長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)的立法缺位，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市在濕地公園建設(shè)地方立法中缺少了重要依據(jù)。

總體來(lái)看，在國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)綜合法中，有關(guān)濕地及濕地公園的法律僅為原則性宣示、抑或條文規(guī)定點(diǎn)到為止，濕地保護(hù)立法的系統(tǒng)性、完整性不夠。單項(xiàng)資源立法中，濕地保護(hù)管理規(guī)定呈現(xiàn)出零散化和碎片化趨向，難以對(duì)多元濕地要素達(dá)成統(tǒng)一保護(hù)目標(biāo)，[5]目前，國(guó)家并未將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶乃至整個(gè)長(zhǎng)江流域的濕地公園立法提升到國(guó)家高度，各省市出臺(tái)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章等管轄范圍不一，部分省市有濕地公園的相關(guān)立法，但無(wú)專(zhuān)門(mén)立法;一半以上的省份沒(méi)有相關(guān)立法，更別提專(zhuān)門(mén)立法。濕地公園建設(shè)立法數(shù)量失衡，總體看來(lái)雜亂無(wú)序，缺乏系統(tǒng)性。[6]這與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求極不適應(yīng)，對(duì)于局部甚至流域濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護(hù)難免產(chǎn)生消極影響。

3.2 管理體制機(jī)制不健全

在涉及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市的濕地公園建設(shè)與管理上，具有長(zhǎng)江流域的特殊性問(wèn)題。長(zhǎng)江流域的涉水事務(wù)管理權(quán)限呈現(xiàn)嚴(yán)重的分散性，在中央層面分屬15個(gè)部委、76項(xiàng)職能;在地方層面分屬19個(gè)省級(jí)政府、100多項(xiàng)職能。[7]這對(duì)流域的濕地保護(hù)極其不利。長(zhǎng)期以來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)，城市濕地公園主要由城市建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，國(guó)家或地方其他濕地公園由林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，同時(shí)由于濕地公園依托的濕地生態(tài)系統(tǒng)不同，如湖泊、河流等，可能還會(huì)涉及水利、交通等部門(mén)。條塊分割和職能交叉比較嚴(yán)重，區(qū)域與部門(mén)之間尚未建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏具有整體性、專(zhuān)業(yè)性、協(xié)調(diào)性的大區(qū)域合作平臺(tái)?，F(xiàn)有的長(zhǎng)江流域綜合機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江水利委員會(huì)，職能偏向水利，主要負(fù)責(zé)防洪和水電。職能的嚴(yán)重分散，造成濕地公園建設(shè)與管理“各自為政”的現(xiàn)象突出，使?jié)竦毓珗@保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能難以發(fā)揮。一些城市濕地公園至今沒(méi)有明確的管理機(jī)構(gòu)，一些則委托給旅游企業(yè)管理，但企業(yè)更多關(guān)注的是濕地公園的開(kāi)發(fā)和利用，而對(duì)公園的生態(tài)保護(hù)卻往往忽略。[8]濕地公園管理的體制機(jī)制不健全使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園發(fā)展不充分，未將充分發(fā)揮其生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)功能。

3.3 缺乏系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)踐中，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市的濕地公園建設(shè)與實(shí)際的濕地生態(tài)保護(hù)差距較大。濕地公園的建設(shè)應(yīng)該與濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)結(jié)合起來(lái)。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)措施與修復(fù)方面，應(yīng)該突破局地尺度的恢復(fù)治理范式，要根據(jù)生態(tài)脆弱區(qū)的主導(dǎo)生態(tài)功能，開(kāi)展基于生態(tài)功能的退化生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià)技術(shù)與診斷方法研究，識(shí)別區(qū)域生態(tài)退化的關(guān)鍵指標(biāo)，建立基于生態(tài)服務(wù)功能的退化生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、等級(jí)判別標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的技術(shù)方法，分析導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)退化與生態(tài)服務(wù)功能下降的驅(qū)動(dòng)因素，通過(guò)建立區(qū)域調(diào)控與局地修復(fù)技術(shù)相結(jié)合、區(qū)域生態(tài)功能提升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的修復(fù)模式，探尋不同類(lèi)型生態(tài)脆弱區(qū)的適宜修復(fù)模式。 [9]但是，從我國(guó)濕地公園建設(shè)的法規(guī)政策來(lái)看，并沒(méi)有為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)提供系統(tǒng)的、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。

在國(guó)家的立法層面?！稘竦乇Ｗo(hù)管理規(guī)定》規(guī)定了可以建設(shè)國(guó)家濕地公園和地方濕地公園兩種類(lèi)型的濕地。《國(guó)家濕地公園管理辦法》為2018年1月1日至2022年12月31日期間的國(guó)家級(jí)濕地公園建設(shè)規(guī)定了較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。地方濕地公園的建設(shè)則沒(méi)有規(guī)范指引，《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第二十四條授權(quán)地方制定。實(shí)踐中，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶對(duì)地方濕地公園建設(shè)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法的省份幾近于零?，F(xiàn)有在有濕地公園立法的5個(gè)省份都是在濕地保護(hù)的相關(guān)立法中同時(shí)予以規(guī)定。但是，由于沒(méi)有國(guó)家層面的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)指引，地方規(guī)范較為混亂，有的只有個(gè)別條款籠統(tǒng)規(guī)定，造成實(shí)踐中地方濕地公園劃定隨意性很大。值得一提的是，國(guó)家在濕地公園建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有類(lèi)型化和規(guī)范化，現(xiàn)有的規(guī)定甚至造成混亂。依據(jù)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《國(guó)家濕地公園管理辦法》和《城市濕地公園管理辦法》，可能推論出我國(guó)可以建設(shè)的濕地公園包括如下類(lèi)型：國(guó)家濕地公園、地方濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、地方城市濕地公園（省、市、縣三級(jí)）。其中國(guó)家濕地公園與國(guó)家城市濕地公園之間界分標(biāo)準(zhǔn)是什么？地方濕地公園是否包括省、市、縣三級(jí)？省、市、縣三級(jí)城市濕地公園的界分標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些直接影響濕地公園建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)有的規(guī)定中沒(méi)有明確規(guī)定，即使是原則性的規(guī)定都沒(méi)有，詳細(xì)的技術(shù)指引就更是缺乏。國(guó)家立法上的不足對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方濕地公園建設(shè)帶來(lái)了不少困擾，有些省市規(guī)定縣級(jí)政府可以設(shè)立濕地公園，有的省市則規(guī)定縣級(jí)政府不可以設(shè)立濕地公園，只能設(shè)立濕地保護(hù)小區(qū)，這些不足非常不利于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

4 完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園立法的對(duì)策建議

4.1 完善濕地公園立法體系

堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要原則。濕地公園立法體系完善既要從國(guó)家層面進(jìn)行，也要從長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市層面進(jìn)行。首先，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是國(guó)家的重要生態(tài)屏障，濕地生態(tài)系統(tǒng)面積大，分布廣，而且過(guò)去破壞嚴(yán)重，需要經(jīng)濟(jì)帶所屬各省市加大力度進(jìn)行保護(hù)。但同時(shí)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也屬于國(guó)家的重要任務(wù)。為了解決保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾，發(fā)展?jié)竦毓珗@不失為一種好的制度選擇，即可以將濕地生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來(lái)共同進(jìn)行。為了保障濕地公園建設(shè)的有序進(jìn)行，國(guó)家有必要制定一部統(tǒng)籌全國(guó)各方利益和管理規(guī)范的國(guó)家級(jí)濕地立法，如《濕地保護(hù)法》或者《濕地法》，其中將濕地公園作為濕地保護(hù)的一種重要制度予以規(guī)定，同時(shí)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院配套制定如《濕地公園條例》等法律文件，從而為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)提供國(guó)家法律依據(jù)。其次，也可以利用《長(zhǎng)江保護(hù)法》正在制訂的契機(jī)，在其中規(guī)定有關(guān)長(zhǎng)江流域濕地公園建設(shè)的相關(guān)條款，規(guī)范長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園的開(kāi)發(fā)利用、檢測(cè)、評(píng)價(jià)和補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)，建立相應(yīng)的制度體系，明確責(zé)任主體，建立跨界、跨部門(mén)協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，協(xié)調(diào)濕地公園建設(shè)中涉及的各方利益。最后，各省市完善濕地公園相關(guān)的地方立法?？傊瑧?yīng)從國(guó)家、流域或地方3個(gè)層面完善濕地公園立法體系，才能為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)與管理提供嚴(yán)密的法治保障。

4.2 健全濕地公園管理體制機(jī)制

長(zhǎng)江流域是一個(gè)以水為紐帶的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，在濕地公園管理體制機(jī)制的完善方面，應(yīng)該堅(jiān)持整體主義的思維方法，正確認(rèn)識(shí)和把握長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)完整性與統(tǒng)一性特征，協(xié)調(diào)好江河湖泊、上中下游、干支流、左右岸、水中岸上的關(guān)系，維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)穩(wěn)定和完整，保護(hù)流域整體性生態(tài)服務(wù)功能。鑒于此，首先，應(yīng)該從長(zhǎng)江全流域考慮建立流域生態(tài)保護(hù)與管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前《長(zhǎng)江保護(hù)法》正在起草制訂中，據(jù)悉該法將會(huì)立足于全流域建立流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。有專(zhuān)家指出，應(yīng)在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中，明確長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理的目標(biāo)、原則、體制、機(jī)制，明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)與任務(wù)，建立覆蓋全流域的水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水污染防治等體制機(jī)制。[10]這一主張符合長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，因此建議立法者在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中吸納這一思想，結(jié)合現(xiàn)實(shí)，可以通過(guò)強(qiáng)化和調(diào)整長(zhǎng)江水利委員會(huì)的事權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。在這一前提下，結(jié)合長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地保護(hù)的需要，可以授權(quán)長(zhǎng)江水利委員會(huì)下設(shè)長(zhǎng)江流域濕地管理委員會(huì)作為專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)包括濕地公園在內(nèi)的濕地生態(tài)綜合保護(hù)、利用與管理。從而為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)提供組織保障。其次，各省市應(yīng)該加快本轄區(qū)的機(jī)構(gòu)改革步伐，盡快將濕地保護(hù)職能整合到自然資源部門(mén)，明確具體的濕地保護(hù)的機(jī)構(gòu)與部門(mén)，加強(qiáng)與其他相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，提高工作效率，共同配合做好本轄區(qū)濕地公園的建設(shè)與管理工作。最后，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同解決跨界濕地保護(hù)中的問(wèn)題。總之，只有從流域到地方統(tǒng)籌完善濕地公園管理體制機(jī)制，才可能使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)有序進(jìn)行，從而協(xié)調(diào)好濕地生態(tài)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用，維護(hù)好流域的生物多樣性與整體性。

4.3 建立系統(tǒng)、科學(xué)的濕地公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地公園建設(shè)中缺乏系統(tǒng)科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手完善：一是，在濕地公園的相關(guān)概念上，國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)該厘清濕地概念過(guò)于寬泛的問(wèn)題，建議在借鑒《濕地公約》概念基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)、加拿大等濕地立法比較發(fā)達(dá)的國(guó)家的做法，加入生態(tài)科學(xué)元素，使?jié)竦氐亩x不再只局限于管理的需要，更是建立在生態(tài)科學(xué)的基礎(chǔ)上，尊重濕地生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)律，形成科學(xué)的濕地定義。在對(duì)濕地科學(xué)定義基礎(chǔ)上，再對(duì)濕地公園進(jìn)行明確的界定，并且對(duì)國(guó)家濕地公園、城市濕地公園、地方濕地公園等要建立清晰的界分標(biāo)準(zhǔn)，使?jié)竦毓珗@概念科學(xué)規(guī)范、類(lèi)型明晰清楚，從而為濕地公園的建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。二是，國(guó)家應(yīng)為省、市、縣建立地方濕地公園制定規(guī)范指引，要分類(lèi)建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以解決濕地公園建設(shè)實(shí)踐中因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而帶來(lái)的混亂問(wèn)題。三是，完善濕地公園的制度體系。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善濕地公園建設(shè)的制度標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是國(guó)家濕地公園、城市濕地公園還是地方濕地公園建設(shè)，都要從立法上對(duì)濕地公園建立科學(xué)的環(huán)境評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格各方職責(zé)，做好預(yù)防工作;建立監(jiān)測(cè)管理制度，要求管理部門(mén)定期對(duì)濕地公園進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)，做好數(shù)據(jù)收集工作，制定資料檔案庫(kù)，做到“一園一檔”;建立濕地公園生態(tài)補(bǔ)償制度、濕地公園開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入制度等制度、生態(tài)紅線管控等制度。只有建立了系統(tǒng)、科學(xué)的地濕地公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的濕地公園建設(shè)才能依法有序進(jìn)行。